張?jiān)娧?/p>

（遼寧銘博律師事務(wù)所，遼寧 沈陽 110000）

一、問題的提出

2004年8月，劉某在客車上拾到了一個(gè)新生棄嬰，先后送往當(dāng)?shù)貛讉€(gè)相關(guān)部門均遭拒絕，無奈撫養(yǎng)了九個(gè)月，卻被當(dāng)?shù)赜?jì)生局處以高額罰款［1］。在這個(gè)案例中，劉某拾到棄嬰后，首先想到的是福利院。但福利院不接收個(gè)人名義送去的孩子，只接收公安部門送的或者被遺棄在公共場(chǎng)所的孩子，于是讓他去找公安部門，但是公安部門也不收，并告知?jiǎng)⒛巢荒茉賹雰哼z棄或者送人，否則他將被追究法律責(zé)任。他又找民政局，該局也稱不能接收，因?yàn)槊裾块T不是福利機(jī)構(gòu)。兩個(gè)月后，鄉(xiāng)計(jì)生辦以“非法收養(yǎng)二孩”為由上門罰款。有人認(rèn)為“拾嬰困局”反映的是執(zhí)法部門在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，拒絕履行義務(wù)，從而將其義務(wù)在事實(shí)上轉(zhuǎn)嫁給公民的一個(gè)典型案例。［2］而筆者認(rèn)為，劉某沒有得到行政獎(jiǎng)勵(lì)或行政幫助反遭受罰款現(xiàn)象引人深思，而歸根到底是誰憑什么讓行政相對(duì)人只履行義務(wù)不享有權(quán)利？除此之外，公民作證義務(wù)、公民除雪義務(wù)等的履行也都沒有明示其對(duì)應(yīng)的權(quán)利，作證義務(wù)直接對(duì)應(yīng)的權(quán)利應(yīng)該是“我作證了有什么好處”，我國(guó)目前沒有此種權(quán)利，僅僅是一種道德層面提倡而已。而除雪義務(wù)的履行換來出行方便與安全，這似乎就是權(quán)利，但這種權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系是否需要法律明示？

行政法存在大量只規(guī)定行政相對(duì)人義務(wù)規(guī)范而沒有相應(yīng)權(quán)利內(nèi)容的現(xiàn)象，使得權(quán)利具有捉摸不定的特征。相反的是，行政法中行政相對(duì)人權(quán)利的義務(wù)對(duì)應(yīng)立法則比較健全明確，實(shí)踐中也容易實(shí)現(xiàn)。有人認(rèn)為義務(wù)履行了，權(quán)利也就實(shí)現(xiàn)了——“無論是強(qiáng)調(diào)權(quán)利還是強(qiáng)調(diào)義務(wù)，在邏輯上都具有同等的效果。因?yàn)闄?quán)利的實(shí)現(xiàn)是以義務(wù)的履行作為條件的；義務(wù)的履行是以權(quán)利的實(shí)現(xiàn)作為目標(biāo)的。權(quán)利與義務(wù)在數(shù)量上的相等，在關(guān)系上的對(duì)應(yīng)，決定了在邏輯上只要權(quán)利實(shí)現(xiàn)了，義務(wù)也就履行了；只要義務(wù)履行了，權(quán)利也就實(shí)現(xiàn)了。”［3］筆者不甚贊同，如果從宏觀上看，這種觀點(diǎn)還可以解釋得通的話，但在微觀上尤其是法律關(guān)系的具體構(gòu)成上則并非如此。

而事實(shí)是，由于沒有明確的權(quán)利對(duì)應(yīng)，有時(shí)明明是權(quán)利被侵犯卻無法予以保護(hù)或予以充分保護(hù)；由于沒有明確的權(quán)利對(duì)應(yīng)，公民在履行義務(wù)時(shí)不會(huì)心甘情愿或心悅誠(chéng)服，甚至?xí)蟹锤?；由于沒有明確的權(quán)利對(duì)應(yīng)，義務(wù)有時(shí)始終是義務(wù)，無法體現(xiàn)權(quán)利的回應(yīng)或?qū)?yīng)。本文正是基于這些問題的考量展開對(duì)行政法中行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)研究，并期望通過研究為強(qiáng)化義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)提供理由支持與制度建構(gòu)。

二、行政法中行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)的理據(jù)

1.法理理由

什么是權(quán)利？雖然古今中外沒有統(tǒng)一的表述，但其基本含義是一致的。最初的權(quán)利義務(wù)都是相對(duì)于人自己而言的，義務(wù)是付出，而權(quán)利是取得，若想取得必須付出；沒有付出無法取得。之后，人類社會(huì)化的過程，使得權(quán)利義務(wù)不僅僅針對(duì)自己，還針對(duì)他人甚至國(guó)家，我的權(quán)利是你的義務(wù)；我的義務(wù)是國(guó)家的權(quán)利，以及反之。張文顯先生將作為法學(xué)基本范疇的權(quán)利義務(wù)關(guān)系概述為：結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系，數(shù)量上的等值關(guān)系，功能上的互補(bǔ)關(guān)系，價(jià)值意義上的主次關(guān)系。［4］在廣義上，權(quán)利本位是法的價(jià)值追求，生命權(quán)是一切權(quán)力的前提。行政法中行政相對(duì)人的權(quán)利同樣如此。

從權(quán)利的來源看，雖然關(guān)于權(quán)利的來源有天賦說、法定說、社會(huì)起源說、主體間互賦說等［5］諸多學(xué)說，給了我們尋根溯源的指向，但許多權(quán)利是“自然形成”的，一些權(quán)利是立法規(guī)定的，這是應(yīng)該承認(rèn)的事實(shí)。而且，有些“自然形成”的如果需要具有法律上的意義，亦需要立法上的認(rèn)可。所以，在法治國(guó)家，絕大多數(shù)權(quán)利都是法定的。而基于社會(huì)契約論的假設(shè)，國(guó)家的產(chǎn)生和存在是個(gè)人權(quán)利和利益的讓渡，為克服自然狀態(tài)的缺陷，謀求“舒適、安全和和平的生活”，“安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)”，防止外來侵犯，人們便相互訂約，建立國(guó)家，并自愿把一部分自然權(quán)利讓予它?！斑@便是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利或這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會(huì)本身的起源也在于此?！保?］所以，涉及國(guó)家事務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)往往就以立法的形式賦予政府行使，政府由此可以配置公民權(quán)利義務(wù)，這是它的權(quán)力。然而，這種對(duì)公民權(quán)利義務(wù)配置是有界限的，這就是權(quán)利與權(quán)力的分界；這種配置的內(nèi)容必須是正當(dāng)?shù)?，這就是合目的性；這種配置必須是公平的，這就是行政法的價(jià)值；等等。如果法律只賦予政府權(quán)力而無義務(wù)與責(zé)任對(duì)應(yīng)，就是不當(dāng)?shù)模踔潦菒悍?；如果法律只?guī)定公民承擔(dān)義務(wù)而不享有對(duì)應(yīng)的權(quán)利，同樣具有不當(dāng)性，違背人們當(dāng)初轉(zhuǎn)移權(quán)利的初衷。

因此，從人際關(guān)系乃至人與國(guó)家的關(guān)系角度看，“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”不但是馬克思的觀點(diǎn)，更是人類的基本共識(shí)?！叭绻巳硕贾幌碛袡?quán)利，那承擔(dān)這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體又該是誰呢？如果人人都只享有權(quán)利，那么國(guó)家得以維系的基礎(chǔ)又將在哪里呢？”［7］一旦權(quán)利義務(wù)明確，包括行政主體在內(nèi)的所有主體都需要以作為或不作為待之，以實(shí)現(xiàn)法的目的。

2.行政法理由

從行政法規(guī)范的構(gòu)成上看，缺失權(quán)利包括義務(wù)內(nèi)容的行政法其實(shí)不是行政法本身。無論法理學(xué)關(guān)于法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)由“假定、處理、制裁”三要素構(gòu)成，還是“行為模式和法律后果”二要素構(gòu)成，以及“行為模式、條件假設(shè)、后果歸結(jié)”新三要素［8］構(gòu)成，有一點(diǎn)是一致的，權(quán)利義務(wù)是其絕對(duì)不可缺少的內(nèi)容。在以上各式構(gòu)成中，無論處理還是行為模式，都是規(guī)定人們的行為應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么、允許做什么。這是法律規(guī)范的中心部分，是規(guī)范的主要內(nèi)容或最基本要求。因此，行政法規(guī)范必須以權(quán)利義務(wù)為基本邏輯構(gòu)成，雖然可能這些權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容不一定對(duì)應(yīng)在一個(gè)法律條文或一個(gè)法律文件中，但其對(duì)應(yīng)的指向一定是要具備的。而現(xiàn)實(shí)我國(guó)行政法之所以存在許多問題，原因之一在于行政相對(duì)人權(quán)利缺失或行政主體義務(wù)缺失，這是問題的癥結(jié)。所以，滿足行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)，是行政法自身完備的基礎(chǔ)甚至是關(guān)鍵，否則行政法規(guī)范成空中樓閣。

從正當(dāng)性看，行政權(quán)之所以是正當(dāng)?shù)?，至少在于其目的的正?dāng)，顯然，行政權(quán)不以保護(hù)公民利益為目的是非正當(dāng)?shù)?。為了?shí)現(xiàn)這一目的，行政法就必須既規(guī)定行政主體權(quán)力，確定其必須履行的義務(wù)，又規(guī)定行政相對(duì)人享有的權(quán)利以及必須履行的義務(wù)。而實(shí)踐中，過分強(qiáng)調(diào)相對(duì)人義務(wù)而忽視其對(duì)應(yīng)的權(quán)利，造成人們對(duì)政府以及行政法本身不信任。在立法上，若只規(guī)定相對(duì)人義務(wù)而無權(quán)利對(duì)應(yīng)，表面上說是立法缺欠，實(shí)質(zhì)上是目的不當(dāng)。人們當(dāng)初轉(zhuǎn)移或讓渡自己的權(quán)利于政府，不是請(qǐng)政府來給自己強(qiáng)制義務(wù)的，而是保障權(quán)利的，那樣的話，權(quán)利的讓渡就失去意義了。當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利有必要履行義務(wù)，但絕對(duì)不可以主要是履行義務(wù)或以履行義務(wù)為主。在執(zhí)法上，缺失相對(duì)人權(quán)利，勢(shì)必造成與行政主體的義務(wù)的平衡性不足，導(dǎo)致在應(yīng)該做出行政行為的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)往往出現(xiàn)不作為。在司法上，對(duì)于缺失相對(duì)人權(quán)利的規(guī)定，司法的審查與判斷有時(shí)因缺失判決依據(jù)或理由，因此而形成“距離”，甚至有時(shí)不敢輕易判行政機(jī)關(guān)不作為，行政相對(duì)人的權(quán)利無法被確認(rèn)和保護(hù)。因此，行政相對(duì)人權(quán)利的明確，才能使行政權(quán)的行使具有正當(dāng)性，這也是行政法治的應(yīng)有之義。

從法治看，控權(quán)尤其是控制行政權(quán)是法治的本意，而控權(quán)仍然不是本質(zhì)而是手段，以保護(hù)公民權(quán)為控權(quán)的本質(zhì)才是法治的最終。所以，在法治的手段性與本質(zhì)性之間就存在一個(gè)平衡的問題，這或許也是行政法“平衡論”應(yīng)該有的卻可能被忽視的內(nèi)容。借助行政法規(guī)范的邏輯構(gòu)成來通過相對(duì)人的權(quán)利對(duì)應(yīng)行政主體的義務(wù)，以及對(duì)義務(wù)違反而承擔(dān)責(zé)任來實(shí)現(xiàn)法治不失為一種內(nèi)在的捷徑，至少成本較低。另外，法治的另一個(gè)內(nèi)容就是“法律面前人人平等”，如果行政機(jī)關(guān)只享有權(quán)力而無義務(wù)，公民只承擔(dān)義務(wù)而不享有權(quán)利，這就是最嚴(yán)重的“法律面前人人不平等”。而這些年行政合同的廣泛運(yùn)用恰是人們追求行政平等的典型表現(xiàn)，行政合同雙方權(quán)利義務(wù)的事先確定為該行政合同目的的實(shí)現(xiàn)提供保障，并且一旦出現(xiàn)糾紛解決有據(jù)。

3.行政法中行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)之弱化的原因

（1）傳統(tǒng)義務(wù)本位的不良影響?！傲x務(wù)本位”曾被學(xué)者諷刺為中國(guó)最大的“潛規(guī)則”［9］。“義務(wù)本位”是我國(guó)古代重要的思想觀念，它是我國(guó)古代農(nóng)耕社會(huì)的特有產(chǎn)物，并隨著自給自足的自然經(jīng)濟(jì)而逐步深入到民眾的觀念中。“義務(wù)本位”觀念之所以產(chǎn)生并能夠支配人們的思想之久遠(yuǎn)，有著其歷史和觀念等深層次的原因。［10］行政法治普遍發(fā)達(dá)的現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)依然無法徹底擺脫義務(wù)本位觀念對(duì)行政法權(quán)利義務(wù)的建構(gòu)性影響，要求公民首先做個(gè)好人，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)民眾的持續(xù)性要求即義務(wù)奉獻(xiàn)，在現(xiàn)代行政法治的實(shí)踐中依然被認(rèn)為具有合理性，卻與現(xiàn)代權(quán)利義務(wù)等價(jià)值觀念相悖。前述的作證義務(wù)以及除雪義務(wù)強(qiáng)化的就是非權(quán)利下或非權(quán)利對(duì)應(yīng)下的義務(wù)，甚至具有諷刺意味的是這種除雪被稱為“義務(wù)除雪”。所以，顛倒曾經(jīng)被顛倒的，應(yīng)該是我們的共同目標(biāo)。

（2）權(quán)利的模糊性所致。立法與執(zhí)法、司法都具有技術(shù)性，對(duì)于權(quán)利包括義務(wù)有時(shí)囿于技術(shù)上的阻礙，無法對(duì)其進(jìn)行識(shí)別，因此有時(shí)義務(wù)本身以及義務(wù)所對(duì)應(yīng)的是什么權(quán)利不得而知。無論是明示還是默示的、無論自然的還是法定的，都與權(quán)利包括義務(wù)的類型化不足有關(guān)。權(quán)利的類型對(duì)于法的世界來說是非常重要的，因?yàn)槲覀儽Ｗo(hù)一項(xiàng)權(quán)利或者限制某項(xiàng)權(quán)利，首先就要判斷這項(xiàng)權(quán)利是屬于哪種類型的，而不同類型的權(quán)利則往往需要不同的保障方式，也有不同的限制方式。［11］行政法規(guī)范的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容也會(huì)失之對(duì)權(quán)力的義務(wù)對(duì)應(yīng)，以及相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)，在這種情形下，造成立法困難以及供給不足。所以，有些立法問題的出現(xiàn)并非人們故意而是客觀限制包括立法技術(shù)限制。

三、行政法中行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)的實(shí)現(xiàn)

1.權(quán)利意識(shí)的提升

改變行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)利對(duì)應(yīng)，首要的是提升權(quán)利意識(shí)，包括權(quán)利本位意識(shí)和對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的尊重和保護(hù)意識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為“權(quán)利本位”是“法以（應(yīng)當(dāng)以）權(quán)利為其起點(diǎn)、軸心或重點(diǎn)”的簡(jiǎn)明說法。［12］在行政法上，確立以相對(duì)人的權(quán)利為目的，義務(wù)為手段；以相對(duì)人的權(quán)利為第一位，義務(wù)為第二位，也就意味著以行政主體的義務(wù)為第一位，行政權(quán)力為第二位。對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的尊重和保護(hù)意識(shí)，首先是提升對(duì)人格尊嚴(yán)的尊重與保護(hù)，這點(diǎn)一直是被忽略的。然后，側(cè)重對(duì)以行政主體義務(wù)對(duì)應(yīng)的權(quán)利為保護(hù)重點(diǎn)，最后才是相對(duì)人自己義務(wù)所對(duì)應(yīng)的權(quán)利，這不僅僅是一種順位，體現(xiàn)保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)。

2.相對(duì)人權(quán)利法定范圍與內(nèi)容的擴(kuò)大

隨著權(quán)利類型化的理論成熟與實(shí)踐豐富，原本處于模糊狀態(tài)下的某些相對(duì)人權(quán)利逐漸明晰，立法應(yīng)該及時(shí)吸收這些成果，擴(kuò)大相對(duì)人權(quán)利的法定范圍與內(nèi)容，使其進(jìn)入行政法體系。如這些年興起的“空間權(quán)”“環(huán)境權(quán)”“探視權(quán)”等。在行政法中具有特殊性的行政主體“程序”性義務(wù)所指向的相對(duì)人權(quán)利的立法、執(zhí)法與司法保護(hù)尤其重要，在程序正當(dāng)和程序法治欠發(fā)達(dá)的時(shí)候，相對(duì)人程序權(quán)利幾乎虛無，因此也就無法與行政主體抗衡，權(quán)利被忽視或被侵犯也就經(jīng)常發(fā)生。而《行政處罰法》等對(duì)程序的完備，使“知情權(quán)、拒絕權(quán)”已被立法確認(rèn)。正在起草的我國(guó)行政程序法對(duì)此將有根本的改變，值得期待。

3.行政相對(duì)人權(quán)利推定的深度承認(rèn)

在行政法中，作為公權(quán)力的行政權(quán)必須遵循“權(quán)力不得推定”原則，與之相反私權(quán)則可以推定，即行政法中相對(duì)人的權(quán)利可以推定，總的原則是只要法律不禁止即視為享有。有關(guān)權(quán)利的立法不可能窮盡一切潛在的權(quán)利。在法律確認(rèn)的明示權(quán)利外，還存在著法律的“默示權(quán)利”、為法律所“漏列的權(quán)利”、未預(yù)測(cè)到的“新生權(quán)利”、為法律所保留的“剩余權(quán)利”和“空白權(quán)利”以及種種“習(xí)慣權(quán)利”。［13］它們可以通過權(quán)利推定來行使。與此同時(shí)對(duì)于高權(quán)行政①“高權(quán)行政”是指行政主體基于國(guó)家統(tǒng)治權(quán)而從事的行政活動(dòng)，是傳統(tǒng)行政活動(dòng)中最主要的一種類型，尤其是在警察行政和干涉行政中最為常見。這種行政活動(dòng)多由行政主體依單方面意志決定并以強(qiáng)制方式貫徹執(zhí)行，由此而形成了行政主體與人民之間的“上下秩序關(guān)系”。尤其是行政處罰、行政強(qiáng)制必須堅(jiān)持行政權(quán)法定原則，這樣它們所對(duì)應(yīng)的相對(duì)人義務(wù)也就法定，相對(duì)人容易識(shí)別把握或履行。由于行政相對(duì)人權(quán)利與單純的民事權(quán)利在表征上的差異，在行政領(lǐng)域推行權(quán)利推定會(huì)有一定的障礙，深度承認(rèn)更有現(xiàn)實(shí)意義。

4.行政相對(duì)人的權(quán)利對(duì)應(yīng)行政主體義務(wù)的強(qiáng)化

主體之間權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)表明，行政相對(duì)人的權(quán)利往往對(duì)應(yīng)行政主體義務(wù)，許多情形下，行政相對(duì)人的權(quán)利不興的原因在于其所對(duì)應(yīng)行政主體義務(wù)弱化。筆者認(rèn)為，行政法中行政權(quán)力的義務(wù)對(duì)應(yīng)不足或不充分已經(jīng)影響到行政法治的實(shí)現(xiàn)與對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)，尤其是行政不作為是對(duì)作為義務(wù)的忽視。行政主體權(quán)力必須對(duì)應(yīng)義務(wù)的理由在于行政義務(wù)是行政權(quán)力的承諾，是行政權(quán)正當(dāng)性的必然要求，也是行政法規(guī)范的內(nèi)在構(gòu)成。行政主體權(quán)力對(duì)應(yīng)義務(wù)的法律實(shí)現(xiàn)，需要行政義務(wù)意識(shí)的轉(zhuǎn)變與提升，行政義務(wù)的法定明確。

四、結(jié) 語

公民履行作證義務(wù)所對(duì)應(yīng)的直接權(quán)利在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家已有明確的規(guī)定，如作證可以免除部分

稅、作證免除訴訟費(fèi)、作證就業(yè)保障權(quán)等，現(xiàn)在的美國(guó)聯(lián)邦證人保護(hù)法律的內(nèi)容體現(xiàn)在1997年10月修訂的美國(guó)法典第9-21章（USAM Chapter 9-21），共有30條，對(duì)證人保護(hù)的對(duì)象、批準(zhǔn)程序、保護(hù)措施、被保護(hù)的證人的權(quán)利與義務(wù)等都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,值得我國(guó)借鑒。而除雪義務(wù)如果僅僅作為道德義務(wù)無需明確，但問題是它涉及公共利益，在這種情況下，可以通過立法上升為法定義務(wù)，除了明示其可能的權(quán)益之外，還需要對(duì)間接的權(quán)利予以指向。而“拾嬰困局”一案，公民在本無法律義務(wù)的情形下盡了道德義務(wù)，政府應(yīng)該做的是收養(yǎng)棄嬰，并給予對(duì)方一定的獎(jiǎng)勵(lì)與權(quán)益保護(hù)。而在立法的根本上需要明確：收養(yǎng)棄嬰是政府的義務(wù)而非公民的義務(wù)。