淺議“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)

摘 要 “三權(quán)分置”改革下的土地經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)人對其按合同獲得的土地，在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。關(guān)于其定性，“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”均存在不足，“用益物權(quán)說”更具合理性。立法規(guī)制上應(yīng)在民法典物權(quán)編中明確使用“土地經(jīng)營權(quán)”名稱，采用登記要件主義的變動模式，以期更好指導(dǎo)司法實踐。

關(guān)鍵詞 “三權(quán)分置” 土地經(jīng)營權(quán) 用益物權(quán) 登記要件主義

作者簡介：王麗，廣西師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院輔導(dǎo)員，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.198

十九大報告提出要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度”，表明“三權(quán)分置”已成為農(nóng)村土地改革的重要舉措。2014年在農(nóng)業(yè)土地政策中首次提出“三權(quán)分置”，2016年中央下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出：實行農(nóng)村土地三權(quán)分置，將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。雖然系列政策和決議已提出三權(quán)分置，但現(xiàn)行法律并沒有對土地經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定，導(dǎo)致實踐與立法不統(tǒng)一，鑒于此，對“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定具有重要的現(xiàn)實意義。

一、 “三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的基本要義

（一） 土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

現(xiàn)行法中，《農(nóng)村土地承包法》第二章第4節(jié)和第5節(jié)規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)；《物權(quán)法》第124-134條闡述了土地承包經(jīng)營權(quán)的使用、收益、流轉(zhuǎn)；《土地管理法》第12條規(guī)定“土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)”，《民法總則》第55條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)?！庇纱丝芍?dāng)前法律并未對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，只是將其隱含在土地承包經(jīng)營權(quán)中。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)兩者的關(guān)系，學(xué)者觀點不一。有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)不包含土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)主要是指在農(nóng)村土地上設(shè)立以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的之權(quán)利，沒有具體劃分為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。 也有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡其中部分權(quán)利給土地經(jīng)營權(quán)，保留剩余部分給承包權(quán)，就形成了土地經(jīng)營權(quán)。

持第一種觀點的學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，在此基礎(chǔ)上派生出的相近用益物權(quán)，違背了一物一權(quán)原則，故不合理。雖然從邏輯上看成立，但實際上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)并未違背一物一權(quán)原則，實質(zhì)上是在土地承包經(jīng)營權(quán)中限縮土地承包權(quán)，將其中對承包地的占有、適用和收益權(quán)能讓渡給土地經(jīng)營權(quán)。因此，筆者贊同第二種觀點。

（二） “三權(quán)分置”下土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

土地經(jīng)營權(quán)在十八大以后真正上升為國家層面并確定其內(nèi)涵，結(jié)合當(dāng)前法律對有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是指土地經(jīng)營權(quán)人對其按照合同取得的土地，在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。特征主要有：（1）從主體看，土地經(jīng)營權(quán)的主體是經(jīng)營權(quán)人，即土地流轉(zhuǎn)的受讓方或者土地承包人；（2）從客體看，土地經(jīng)營權(quán)客體為土地。沒有經(jīng)過流轉(zhuǎn)的土地或發(fā)生流轉(zhuǎn)的承包地都可成為土地經(jīng)營權(quán)的客體；（3）從設(shè)立方式看，取得土地承包經(jīng)營權(quán)必須經(jīng)過當(dāng)事人之間的合意，如當(dāng)事人通過簽訂土地承包合同或土地流轉(zhuǎn)合同，均可成立土地經(jīng)營權(quán)。

二、 “三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

（一）權(quán)利用益物權(quán)說

以蔡立東、江楠為代表之學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)人在其享有之權(quán)利基礎(chǔ)上為他人設(shè)定具有物權(quán)效力和抵押功能的權(quán)利用益物權(quán)即為土地經(jīng)營權(quán)。依據(jù)有三：第一，將土地經(jīng)營權(quán)定性為權(quán)利用益物權(quán)具有期限更長、便于流轉(zhuǎn)、能夠針對第三人行使權(quán)利并且還可設(shè)置抵押等優(yōu)點。第二，現(xiàn)行《物權(quán)法》第136條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)上可以設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)，但不得損害已設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)”。故用益物權(quán)上再設(shè)立權(quán)利用益物權(quán)存在法律依據(jù)。第三，《德國民法典》中法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但在地上權(quán)之外還可設(shè)立“此地上權(quán)”。 這為該說提供了一定的法理可行性。

（二）債權(quán)說

贊同該學(xué)說的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是承包方根據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同，為第三人設(shè)立的一種債權(quán)。 原因在于：他們認(rèn)為權(quán)利用益物權(quán)說背離了“三權(quán)分置”的初衷，導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，并且根據(jù)國外的法律為其提供法理依據(jù)，證明力稍顯不足。然將其定性為債權(quán)則不僅有利于促進(jìn)和保持土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的權(quán)利平衡，還有助于培育規(guī)模經(jīng)營主體。

（三） 用益物權(quán)說

持此觀點的學(xué)者認(rèn)為，基于物權(quán)的排他性，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)定性為是一種以農(nóng)村土地為客體的用益物權(quán)。 主要優(yōu)勢有三：首先，作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)能夠成為抵押權(quán)的客體，有助于解除制度上對土地財產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的約束，為集中利用土地提供制度支持。其次，作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)脫離了身份屬性的限制成為了單一的財產(chǎn)性權(quán)利，此時取得主體不再局限于農(nóng)民集體成員，可以成為繼承權(quán)的客體。最后，作為對物權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)只受所有權(quán)的限制，標(biāo)的物的所有權(quán)人只負(fù)有容忍用益物權(quán)人使用其物之消極義務(wù)。

上述學(xué)說對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定雖各有千秋，但經(jīng)過深入比較分析，有些值得商榷，筆者贊同用益物權(quán)說。主要因為：其一，前述兩種學(xué)說對土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)定位存在邏輯錯誤?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第5條已明確規(guī)定了土地承包權(quán)，將其定性為成員權(quán)。故在認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)時，應(yīng)該以此為基礎(chǔ)，然再綜合考慮其他因素?！皺?quán)利用益物權(quán)說”嘗試從權(quán)利客體方面尋找出路，“債權(quán)說”是從物權(quán)和債權(quán)能夠在同一物上共存之法理著手分析。它們都沒有以成員權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，故在邏輯進(jìn)路方面存在缺陷。其二，前述兩種學(xué)說在考量性質(zhì)時存在偏頗。它們沒有將承包土地的農(nóng)民和尚未流轉(zhuǎn)的承包地作為權(quán)利的主體和客體，這不僅與土地政策規(guī)定不一致，還一定程度上限縮了土地經(jīng)營權(quán)之功能，違背了三權(quán)分置設(shè)立的初衷。其三，前述學(xué)說理論依據(jù)不足。“權(quán)利用益物權(quán)說”將《物權(quán)法》第136條和《德國民法典》的規(guī)定作為依據(jù)，雖然第136條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)可以在地表、地上或地下設(shè)立其他用益物權(quán)，但不能以此得出能夠在其他用益物權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)立其他用益物權(quán)的合法性，并且在借鑒國外法律時要考量國情?！皞鶛?quán)說”反駁權(quán)利用益物權(quán)說分析，沒有其他理論支撐，不能推出債權(quán)說的合理性，且若將其定性為債權(quán)不僅不能解決物權(quán)性流轉(zhuǎn)問題，還可能會出現(xiàn)四權(quán)分置的現(xiàn)象。

三、 完善“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的立法建議

雖然前文論述為完善三權(quán)分置下的土地經(jīng)營權(quán)提供了一些依據(jù)，但土地經(jīng)營權(quán)涉及《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等多部法律。當(dāng)前《民法總則》已頒布，完善民法典物權(quán)編勢在必行，土地經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)編的重要內(nèi)容，應(yīng)盡快在立法上加以完善。鑒于此，筆者提出以下設(shè)想，以期對完善民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營權(quán)的立法有所助益。

（一） 明確使用“土地經(jīng)營權(quán)”名稱

完善土地經(jīng)營權(quán)的立法，首先要解決三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)的名稱如何定奪，是繼續(xù)沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”還是應(yīng)明確使用“土地經(jīng)營權(quán)”。對此，有學(xué)者認(rèn)為，可參照《臺灣民法典》物權(quán)編之規(guī)定，在立法上保留“土地承包經(jīng)營權(quán)”名詞的前提下，將“土地經(jīng)營權(quán)”定名為“耕作權(quán)”或“耕作經(jīng)營權(quán)”。也有學(xué)者認(rèn)為可直接沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”來表述“土地經(jīng)營權(quán)”。 但筆者認(rèn)為，應(yīng)在民法典物權(quán)編中明確使用“土地經(jīng)營權(quán)”這一名稱。第一，三權(quán)分置將土地承包經(jīng)營權(quán)分成土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這是改革之核心，若立法上仍保留“土地承包經(jīng)營權(quán)”，將會使權(quán)利分置和制度完善之目標(biāo)難以實現(xiàn)。第二，繼續(xù)保留或沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”，將出現(xiàn)同一權(quán)利使用不同名稱的現(xiàn)象，不僅會名實不符，還會導(dǎo)致因涵攝不足出現(xiàn)混亂。故基于三權(quán)分置改革和法學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，應(yīng)在民法典物權(quán)編中可明確使用“土地經(jīng)營權(quán)”這一概念。

（二）規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)變動模式

從《物權(quán)法》第9條、127條、129條規(guī)定可知，土地承包經(jīng)營權(quán)采用的是登記對抗主義的立法例。對于土地經(jīng)營權(quán)的變動模式，筆者認(rèn)為可考慮采用登記要件主義之立法例。依據(jù)在于：首先，《物權(quán)法》制定時，我國農(nóng)村屬于一個熟人社會，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在鄰里朋友之間，幾乎不會出現(xiàn)交易安全的問題。但隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)解體，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍逐漸擴(kuò)大，許多土地流轉(zhuǎn)大多發(fā)生于陌生人之間，基于交易安全考慮，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為登記要件主義。其次，當(dāng)前政府已將土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記作為政府部門的重要工作，在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，明確提出要“花費5年左右時間基本上完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，妥善解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)等問題?！痹趯嶋H中，土地承包經(jīng)營權(quán)之確權(quán)工作不斷推進(jìn)和完善，目前已基本完成。在此基礎(chǔ)上，土地經(jīng)營權(quán)采用登記要件主義具有可行性，故三權(quán)分置下的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)采用登記要件主義的變動模式。

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