趙晨晨

摘要：上世紀(jì)九十年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等基本生活救助和醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專(zhuān)項(xiàng)救助制度為支撐的社會(huì)救助體系經(jīng)歷了從無(wú)到有基本建立的過(guò)程，尤其是2014年《社會(huì)救助暫行辦法》的發(fā)布和施行，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助體系進(jìn)入了法制化階段和全面建立，重點(diǎn)突出臨時(shí)救助制度的“救急難”功能。隨著“放管服”改革的不斷深化以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中社會(huì)力量的不斷發(fā)展，在“救急難”臨時(shí)救助中引入社會(huì)力量，是提升社會(huì)救助綜合效益，扎牢社會(huì)救助安全網(wǎng)的必然要求。對(duì)于保障困難群眾基本生活權(quán)益，改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、全面建成小康社會(huì)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：救急難；社會(huì)參與；多元主體

2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕47號(hào)）；2015年7月，民政部、財(cái)政部《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“救急難”綜合試點(diǎn)工作的通知》（民發(fā)〔2015〕57號(hào)）確定北京市、江蘇省南京市等11個(gè)地級(jí)市、天津市河西區(qū)等288個(gè)縣（市、區(qū)）為全國(guó)“救急難”綜合試點(diǎn)單位。后面各試點(diǎn)地區(qū)因地制宜，先行先試，積極探索“救急難”的實(shí)現(xiàn)路徑、工作機(jī)制和保障措施，讓突遇不測(cè)者得周急之助、因病因?yàn)?zāi)者去生存之虞、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者無(wú)后顧之憂，有效化解人民群眾的生存危機(jī)，防止沖擊社會(huì)道德和心理底線事件發(fā)生。這不僅是社會(huì)救助制度的內(nèi)在要求，是全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要，是提升國(guó)家治理能力的內(nèi)在要求，更是“以民為本”執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)，對(duì)于保障困難群眾基本生活權(quán)益，改善民生、全面建成小康社會(huì)具有重要意義。

一、“救急難”機(jī)制的特點(diǎn)

什么是救急難？事實(shí)上建立依托于臨時(shí)救助制度的“救急難”托底保障機(jī)制是為了填補(bǔ)我國(guó)社會(huì)救助制度體系的空白，提升社會(huì)救助綜合效益，確保社會(huì)救助安全網(wǎng)網(wǎng)底不破的必然要求?！熬燃彪y”實(shí)質(zhì)上對(duì)于現(xiàn)有的臨時(shí)救助的一種補(bǔ)充機(jī)制，以此增強(qiáng)社會(huì)救助的時(shí)效性，為社會(huì)救助安全網(wǎng)的“補(bǔ)短板”、“掃盲區(qū)”。

但“救急難”機(jī)制也與普通的臨時(shí)救助制度有著明顯的區(qū)別，有著以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.具有全面性。在救助對(duì)象的厘定上，其打破了過(guò)往以“低保證”作為制度門(mén)檻的困境，任何家庭或個(gè)人都可能成為救助的對(duì)象，而沒(méi)有傳統(tǒng)的戶(hù)籍限制。其具體表現(xiàn)在一是所有家庭和個(gè)人都在可救助范圍內(nèi)；二是救“急”和“難”的綜合標(biāo)準(zhǔn)，只要陷入“急”和“難”就應(yīng)該成為救助的對(duì)象，而不以某種單一的救助類(lèi)型為標(biāo)準(zhǔn)。

2.具有應(yīng)急性?！氨；尽?、“兜底線”是“救急難”的一個(gè)重要特征，“救急難”的救助標(biāo)準(zhǔn)制和程序考慮“救急難”本身“急難”的特征，抓住“救急難”所救助事項(xiàng)的突發(fā)性、急迫性、臨時(shí)性以及復(fù)雜性的特征，針對(duì)不同類(lèi)型和不同急難程度的救助事項(xiàng)采取不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。

二、“救急難”的社會(huì)參與機(jī)制

“救急難”托底保障機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包含三大基本內(nèi)容，即：管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和支持機(jī)制。但是所有機(jī)制的運(yùn)行又離不開(kāi)人力、物力資源和信息的支持，因此有效的支持機(jī)制成為“救急難”良好運(yùn)作的關(guān)鍵所在。但是傳統(tǒng)的社會(huì)救助主要側(cè)重實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和政府主導(dǎo)，但效率與公平也同時(shí)都是國(guó)家追求發(fā)展的兩大目標(biāo)，而兩大目標(biāo)在短期階段內(nèi)往往無(wú)法兼得，在一定程度上具有“二元性”的特征，過(guò)于強(qiáng)調(diào)公平往往導(dǎo)致效率的流失，一些救助機(jī)制往往難以獲得足夠的支持。

目前我國(guó)的社會(huì)救助事業(yè)一直是以政府為主體，同時(shí)政府在社會(huì)救助中也扮演著不容置疑的第一責(zé)任人的角色，但是這并不意味政府包辦一切，政府也沒(méi)有能力包辦一切。而現(xiàn)代的社會(huì)救助除了強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)本身的責(zé)任?！熬燃彪y”所包含的對(duì)象廣，發(fā)生的情況更為復(fù)雜，政府部門(mén)往往礙于法律法規(guī)無(wú)法及時(shí)的提供救助，也可能因?yàn)榫戎夹g(shù)的問(wèn)題而無(wú)法提供有效的救助。但一些社會(huì)組織以其靈活性、專(zhuān)業(yè)性可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，迅速有效的提供社會(huì)救助資源，有效的對(duì)政府在社會(huì)救助上的不足進(jìn)行彌補(bǔ)，完善整體的社會(huì)救助，織緊、織牢“救急難”這張社會(huì)“安全網(wǎng)”。因此加大“救急難”的社會(huì)參與力度，推動(dòng)其多元主體參與的意義則十分重要。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（國(guó)發(fā)[2014]年47號(hào)）文件，各地政府要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體、社會(huì)組織尤其是公益慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位、志愿者隊(duì)伍等社會(huì)力量資源豐富、方法靈活、形式多樣的特點(diǎn)，通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，鼓勵(lì)、支持其參與臨時(shí)救助。要?jiǎng)訂T、引導(dǎo)具有影響力的公益慈善組織、大中型企業(yè)等設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)公益基金，在民政部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下有序開(kāi)展臨時(shí)救助。同時(shí)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的，按照國(guó)家有關(guān)固定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策。而在“救急難”工作開(kāi)展中，當(dāng)?shù)卣e極鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卮笾行推髽I(yè)、慈善組織、社工機(jī)構(gòu)和志愿者組織等積極參與社會(huì)救助，并在社會(huì)產(chǎn)生一定影響，形成與政府救助相互銜接、相互補(bǔ)充的而良好工作氛圍。

目前“救急難”的社會(huì)參與形式主要還是依靠志愿者參與、企事業(yè)單位和個(gè)人捐資捐物。目前社會(huì)力量參與“救急難”主要還是在出錢(qián)與出力的層面。專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織既能夠提供救助資金支持、又承擔(dān)社會(huì)工作介入的，以及政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)等參與形式相對(duì)較少。

三、溫州模式：社會(huì)力量參與機(jī)制

溫州市引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，打通政府與社會(huì)的信息交流和溝通渠道，我市提出有些“愛(ài)心驛站”，還充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家返哺家鄉(xiāng)的積極性和村集體經(jīng)濟(jì)收益較好的優(yōu)勢(shì)，充分利用已有的承接主體，通過(guò)委托、承包和采購(gòu)等方式向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)臨時(shí)救助服務(wù)，把適合社會(huì)力量提供的救助服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量。同時(shí)積極發(fā)揮社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)性，為救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等服務(wù)。特別是在“救急難”方面，通過(guò)引入社會(huì)力量，溫州基本形成了政府救助與慈善救助的雙輪驅(qū)動(dòng)，提升了臨時(shí)救助效益。

1.多元力量參與的“愛(ài)心驛站”

溫州“愛(ài)心驛站”項(xiàng)目是溫州市政府、溫州市民政局引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，幫助困難群眾提升自助能力，提供多種愛(ài)心互助項(xiàng)目的公共服務(wù)平臺(tái)?！皭?ài)心驛站”采取政府主導(dǎo)、社區(qū)協(xié)同、社會(huì)參與、百姓受益的運(yùn)營(yíng)模式，在社區(qū)搭建了物資交流、政企互助、困難幫扶、志愿服務(wù)等平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)、社工、志愿者等各方力量通過(guò)多種方式參與社會(huì)救助，為當(dāng)?shù)乩щy群眾無(wú)償提供物資、醫(yī)療、教育、心理疏導(dǎo)、技能提升等服務(wù)，有效消除政府救助的盲區(qū)，補(bǔ)充了不足。自2015年以來(lái)，愛(ài)心驛站通過(guò)承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，走村入戶(hù)宣傳社會(huì)救助政策，建立“1+x”的網(wǎng)格化服務(wù)模式，在實(shí)踐中逐步建立了困難對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)和救助效果追蹤機(jī)制；通過(guò)與慈善總會(huì)、基金會(huì)等公益性社會(huì)組織協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)信息資源、救助資源的共享；通過(guò)整合商業(yè)優(yōu)勢(shì)推出“公益+商業(yè)”的社會(huì)企業(yè)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)“愛(ài)心驛站”造血自轉(zhuǎn)；通過(guò)完善績(jī)效評(píng)估和質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，指導(dǎo)愛(ài)心驛站實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合法化、運(yùn)作規(guī)范化、隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、項(xiàng)目精細(xì)化、服務(wù)需求化的“五化”標(biāo)準(zhǔn)。

2.“救急難”的專(zhuān)業(yè)社工介入

將“社工介入”服務(wù)引入“救急難”，充分利用社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)，為困難對(duì)象提供“社工介入”事前干預(yù)服務(wù)、事中介入幫扶和事后追蹤問(wèn)效。一是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式由專(zhuān)業(yè)社工機(jī)構(gòu)實(shí)施，服務(wù)對(duì)象分別來(lái)源于民政等社會(huì)救助管理部門(mén)、社會(huì)救助統(tǒng)一受理窗口的轉(zhuǎn)介，以及基層網(wǎng)格員、96345服務(wù)熱線、“愛(ài)心驛站”、“社會(huì)救助政策市民宣傳團(tuán)”等基層救助幫扶平臺(tái)的信息提供，基本上實(shí)現(xiàn)了困難對(duì)象的發(fā)現(xiàn)、情況的調(diào)查核實(shí)、需求的分類(lèi)、介入方案的設(shè)計(jì)、介入效果的評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)的無(wú)縫銜接；二是政府財(cái)政資金在社會(huì)救助窗口設(shè)置社會(huì)救助公益崗位，除提供社工介入服務(wù)外，還有效減輕了基層社會(huì)救助隊(duì)伍力量不足的壓力；三是由民政招聘專(zhuān)職社工，依托社會(huì)救助窗口、社區(qū)和村（居），主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并提前介入干預(yù)，將困難群眾因突發(fā)意外帶來(lái)的傷害和痛苦降到最低。

3.“救急難”資金籌措渠道多元化

溫州市在用政府安排的財(cái)政資金“撬動(dòng)”社會(huì)捐贈(zèng)資金，通過(guò)單獨(dú)列支“救急難”工作資金、安排福彩公益金、整合扶貧資金、引導(dǎo)慈善等社會(huì)捐贈(zèng)資金等方式，以三個(gè)一部分“政府出資一部分、民間慈善一部分和項(xiàng)目社會(huì)籌集一部分”的方式，大力籌集并建立完備的基金體系，以解決困難群眾的突發(fā)性急難救助，以及其他社會(huì)救助制度暫時(shí)無(wú)法覆蓋或救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人給予的應(yīng)急性、過(guò)渡性的救助。

總得來(lái)說(shuō)，社會(huì)力量參與救急難工作，可以在多方籌措資金、拓展救助內(nèi)容，瞄準(zhǔn)救助對(duì)象等方面發(fā)揮作用：第一，激發(fā)和匯聚民間公益慈善力量，形成規(guī)模效應(yīng)，解決臨時(shí)救助工作的資金、人力等問(wèn)題。溫州的“愛(ài)心驛站”以及村級(jí)“救急難”項(xiàng)目都為吸引企業(yè)、個(gè)人資源，開(kāi)展救助工作搭建了平臺(tái)，暢通了渠道。當(dāng)然另外一個(gè)制度性解決問(wèn)題的方式就是健全各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)制度。第二，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，利用社區(qū)愛(ài)心驛站等工作人員對(duì)社區(qū)情況的深入了解和掌握，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助需求，針對(duì)不同的問(wèn)題和需求有針對(duì)性的制定方案，以滿(mǎn)足百姓的多層次需求，適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)貧困現(xiàn)象的復(fù)雜性。第三，通過(guò)愛(ài)心驛站，將更多的貧困對(duì)象納入到救助范圍，有效“縫補(bǔ)”了因政策的斷層導(dǎo)致的救助空白問(wèn)題。第四，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作崗位、購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)，為救助對(duì)象提供專(zhuān)業(yè)化的臨時(shí)救助服務(wù)，對(duì)他們的特殊需求和問(wèn)題進(jìn)行快速回應(yīng)。第五，鏈接社會(huì)資源或者轉(zhuǎn)介服務(wù)，在救助者和受助者之間搭建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源對(duì)接。

四、“溫州模式”對(duì)于進(jìn)一步完善“救急難”社會(huì)參與的啟示

目前“救急難”的開(kāi)展中基本是全部由政府負(fù)責(zé)，雖然政府在“救急難”中不容置疑的是扮演著第一責(zé)任人的角色。但“救急難”所包含的對(duì)象很廣，發(fā)生的情況也更為復(fù)雜，政府部門(mén)往往礙于法律法規(guī)無(wú)法及時(shí)的提供救助，也可能因?yàn)榫戎夹g(shù)的問(wèn)題而無(wú)法提供有效的救助。但社會(huì)力量卻以其靈活性、專(zhuān)業(yè)性可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，有效的對(duì)政府在社會(huì)救助上的不足進(jìn)行彌補(bǔ)。但是在“救急難”開(kāi)展中社會(huì)力量的參與力度并不夠。即使有社會(huì)力量的參與，但是其形式依舊很單一，大多社會(huì)參與力量都集中在基層群眾的志愿者以及社會(huì)慈善力量，而且前者多表現(xiàn)為社區(qū)/村落里義務(wù)聯(lián)絡(luò)員，而后者的規(guī)模一般也比較小。總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論是從何種方面來(lái)講，社會(huì)力量在“救急難”中的參與力度仍舊不夠，仍需進(jìn)一步提升。

但由于政府“大政府”的工作模式、思想以及國(guó)內(nèi)社會(huì)力量的薄弱這兩方面的原因，導(dǎo)致了現(xiàn)在“救急難”工作的開(kāi)展過(guò)程中社會(huì)力量的參與力度不夠，需要改善。

在“救急難”的發(fā)展中，一是要加快相關(guān)部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到社會(huì)救助工作中來(lái)；二是規(guī)范救助過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的有序參與，加強(qiáng)對(duì)于社會(huì)力量在參與規(guī)程中監(jiān)管；三是加強(qiáng)社會(huì)組織與社工的孵化培育，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)契約化和服務(wù)承接制度化，這也是完善“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、民間運(yùn)作”的多元化社會(huì)服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的必由之路。

參考文獻(xiàn)：

[1]林閩鋼，本刊編輯部.臨時(shí)救助制度從試點(diǎn)到推進(jìn)的探索與實(shí)踐[J].中國(guó)民政，2017（16）：43.

[2]章曉懿.“救急難”托底保障的機(jī)制構(gòu)建與地方實(shí)踐[J].中國(guó)民政，2017（16）：43-45.

[3]蔣悟真，李其成.社會(huì)救助“救急難”機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題探討[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2016（06）：236-242.