農(nóng)村學(xué)校善治模式路徑探析

徐玉特　梁夏

摘要：農(nóng)村學(xué)校善治模式需要明晰政府、學(xué)校、社會力量等多元治理主體的權(quán)責(zé)，建構(gòu)“以政府為核心，學(xué)校為主體，社會力量為重要支撐”的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展模式。以政府為核心，需要政府扮演農(nóng)村學(xué)校發(fā)展組織者和指揮者的角色，發(fā)揮制度和財政保障及監(jiān)督作用；確立農(nóng)村學(xué)校自主發(fā)展的主體，需要對其“賦權(quán)”和“增能”，發(fā)揮學(xué)校的主動性和創(chuàng)造性；以社會力量為支撐，需要其積極參與農(nóng)村學(xué)校管理，實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校管理效率和效益雙贏。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)校 善治模式 多元主體 主體權(quán)責(zé)

近年來，雖然政府加大對農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的投入力度，但“學(xué)校辦學(xué)主體單一、管理體制不順、投資體制單一、辦學(xué)效益不高”[1]等問題卻一直困擾著農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展。善治是針對治理失效而提出的“政府與公民對公共生活的合作管理，實現(xiàn)公共利益最大化的管理過程”[2]，強調(diào)公共物品和服務(wù)供給主體的多元化，強調(diào)公共事務(wù)管理過程的法治化，強調(diào)公共事務(wù)管理的責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性和合法性。農(nóng)村學(xué)校善治的最終目標(biāo)是在多元治理主體的共同努力和互動協(xié)商的合作中，實現(xiàn)學(xué)生、社會的根本利益和長遠(yuǎn)利益最大化。因此，建構(gòu)“以政府為核心，農(nóng)村學(xué)校為主體，社會力量為重要支撐”的農(nóng)村學(xué)校善治模式需要明確政府、學(xué)校、社會力量的權(quán)責(zé)。

一、以政府為核心推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展

1.以政府為核心的必要性

首先，以政府為核心是實現(xiàn)善治的內(nèi)在要求。善治的目標(biāo)是形成多元主體參與治理的格局，進(jìn)而實現(xiàn)公共利益的最大化。而政府作為農(nóng)村教育公共服務(wù)供給的主體之一和第一責(zé)任者，理應(yīng)成為農(nóng)村學(xué)校善治的核心。其次，以政府為核心適合我國行政體制特點。西方發(fā)達(dá)國家的教育治理，“是建立在盡管政府發(fā)育（現(xiàn)代科層制）和市場發(fā)展（市場經(jīng)濟）都比較成熟但卻‘雙重失靈的基礎(chǔ)上”[3]。這也是善治產(chǎn)生的基礎(chǔ)。但我國當(dāng)前的政府發(fā)育和市場發(fā)展都還不健全，因此我國教育治理欲達(dá)善治之目的應(yīng)與發(fā)達(dá)國家的路徑有所差異，以政府為核心切合農(nóng)村學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀。雖然我國農(nóng)村學(xué)校的人財物等資源還較為匱乏，但在國家的大力支持下，農(nóng)村“普九”“兩基”計劃的圓滿完成和農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)施設(shè)備的逐步改善都說明了政府在農(nóng)村學(xué)校發(fā)展中的核心作用。

2.以政府為核心推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的路徑

（1）農(nóng)村學(xué)校善治中的政府分權(quán)

首先，政府向農(nóng)村學(xué)校放權(quán)。政府向?qū)W校放權(quán)就是讓農(nóng)村學(xué)校成為自主辦學(xué)的權(quán)力主體，學(xué)校能根據(jù)教育發(fā)展整體布局和自身環(huán)境特點規(guī)劃學(xué)校的發(fā)展。給農(nóng)村學(xué)校自主權(quán)，形成農(nóng)村學(xué)校的自主管理、自主發(fā)展、自我約束，凸顯農(nóng)村學(xué)校的主體性，增進(jìn)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)的專業(yè)性，更好地滿足農(nóng)村學(xué)生的教育需求，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生發(fā)展。但在給農(nóng)村學(xué)校下放權(quán)力的同時，我們也要考慮農(nóng)村學(xué)校自主意識和自主能力問題。因此，除了賦權(quán)農(nóng)村學(xué)校外，還應(yīng)該向社會組織和市場轉(zhuǎn)移權(quán)力，以便他們能積極與農(nóng)村學(xué)校合作落實自主權(quán)。

其次，政府向市場和社會組織轉(zhuǎn)移權(quán)力。善治意味著國家與社會、政府與公民間的良好合作。政府需向社會轉(zhuǎn)移權(quán)力，讓其參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的決策、監(jiān)督和評價等，協(xié)助農(nóng)村學(xué)校和家長表達(dá)教育訴求，反饋農(nóng)村學(xué)校發(fā)展信息。政府向市場放權(quán)意味著政府要積極鼓勵和支持營業(yè)性組織參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展，包括政府通過招標(biāo)等形式購買營利性組織的教學(xué)儀器設(shè)備、師資培訓(xùn)，甚至是學(xué)校管理等方面的服務(wù)。

（2）農(nóng)村學(xué)校善治中的政府集權(quán)

首先，中央和省級政府應(yīng)該聯(lián)合出臺農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的制度。善治的法治性要求政府必須建立健全農(nóng)村教育和農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的法律法規(guī)。善治需建立在健全的法律和對法律充分尊重的基礎(chǔ)之上，立法和執(zhí)法都應(yīng)該是政府的職責(zé)所在。為此，針對當(dāng)前農(nóng)村學(xué)校發(fā)展缺乏相關(guān)法律法規(guī)約束的現(xiàn)狀，中央和省級政府應(yīng)該合力制定促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的法律法規(guī)，包括農(nóng)村學(xué)校財政供給責(zé)任、課程設(shè)置要求、教材編寫和選用原則、師資培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和評價指標(biāo)體系等。法律法規(guī)應(yīng)該體現(xiàn)和發(fā)揮省級政府的主動性和創(chuàng)造性，中央政府不能越庖代俎。

其次，政府應(yīng)保障社會組織和市場力量參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的權(quán)責(zé)。當(dāng)前，社會組織和市場參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展最為突出的問題是：無組織、缺信息、無質(zhì)量保障、無反饋渠道等。因此，其參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展僅限于支教、助困、捐贈圖書、衣物棉被書包文具等淺層次。更深層次地參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的決策、監(jiān)督、評價和指導(dǎo)還需政府賦權(quán)。這需要政府明確規(guī)定社會組織和市場參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的領(lǐng)域和范圍，以便其能有序和持續(xù)參與農(nóng)村學(xué)校的管理和監(jiān)督。政府應(yīng)建立農(nóng)村學(xué)校發(fā)展，如教師發(fā)展、學(xué)生發(fā)展等相關(guān)指標(biāo)體系，以便對社會組織和營利性組織進(jìn)行問責(zé)。中央、省市政府應(yīng)該建立相對獨立的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的管理和研究機構(gòu)分別負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)全國和本區(qū)域社會組織和營利性組織參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展相關(guān)事宜。

最后，中央和省級政府應(yīng)該依法負(fù)擔(dān)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的財政責(zé)任。中央和省級政府必須通過財政支付轉(zhuǎn)移保障農(nóng)村學(xué)校發(fā)展所需的各項經(jīng)費?？h級政府負(fù)責(zé)對經(jīng)費的中觀管理，并對上級政府負(fù)責(zé)，同時對社會、學(xué)校實行財務(wù)公開，接受社會各界監(jiān)督。

二、以學(xué)校為主體推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展

1.以農(nóng)村學(xué)校為主體推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的必要性

首先，以農(nóng)村學(xué)校為主體是善治的必然要求。教育治理的最終目標(biāo)是“好教育”，即實現(xiàn)學(xué)生、社會根本利益和長遠(yuǎn)利益的最大化。但“好教育”的基點和支撐點則是好學(xué)校。農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展必然要根植于當(dāng)?shù)氐臍v史文化積淀和社會人文環(huán)境，因此，在多元主體參與治理中，以農(nóng)村學(xué)校發(fā)展為主體，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校的“好教育”。這是教育治理中以共治求善治的題中之義。

其次，農(nóng)村學(xué)校自主發(fā)展的關(guān)鍵是確立農(nóng)村學(xué)校的主體地位。每個學(xué)校的自主發(fā)展都需要面對具體的場景，包括內(nèi)部因素和外部環(huán)境，主動選擇合適的發(fā)展目標(biāo)和策略[4]。當(dāng)前農(nóng)村學(xué)校發(fā)展陷入了“城市化主義”的泥潭，這是由于農(nóng)村學(xué)校的師資、財政、課程、教材、教法、公共關(guān)系和培養(yǎng)目標(biāo)定位等不符合農(nóng)村實際所致。以農(nóng)村學(xué)校為主體是落實農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，實施校本管理，實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校自主發(fā)展的內(nèi)在要求。

2.以農(nóng)村學(xué)校為主體推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展路徑

（1）強化農(nóng)村學(xué)校的自治能力

強化農(nóng)村學(xué)校的自治能力就是確保政府在下放農(nóng)村學(xué)校財政權(quán)、課程權(quán)、人事權(quán)等的同時，積極為農(nóng)村學(xué)校運用此類權(quán)力提供援助并進(jìn)行監(jiān)督。

首先，政府需要針對農(nóng)村學(xué)校的校長和教師進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的培訓(xùn)。強化農(nóng)村學(xué)校自治能力建設(shè)，需要農(nóng)村全體師生明晰校情、找到學(xué)校發(fā)展起點、確定目標(biāo)、制定規(guī)劃，而這些理念和價值觀在現(xiàn)今農(nóng)村學(xué)校是沒有的。因此，引進(jìn)一種新的理念和價值需要遵循循序漸進(jìn)的路徑，即“校長和教師培訓(xùn)—制定規(guī)劃—實施規(guī)劃—逐年自我評估—多主體參與的合作性終結(jié)評估”。

其次，政府需要加大投入提高農(nóng)村學(xué)校教師的整體素質(zhì)和能力。農(nóng)村學(xué)校教師課程開發(fā)能力不足，政府一方面應(yīng)該積極為農(nóng)村學(xué)校與大中專院校合作提供平臺，促進(jìn)課程專家和教育學(xué)者為農(nóng)村學(xué)校課程開發(fā)出謀策劃；另一方面，積極鼓勵教師參加各種旨在提高自身知識和能力的培訓(xùn)班或者函授班。再者，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)校長教師交流輪崗制也應(yīng)成為關(guān)鍵一環(huán)。

（2）加強農(nóng)村學(xué)校分權(quán)共治能力

強化農(nóng)村學(xué)校分權(quán)共治能力需要加強學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強化對校長權(quán)力的監(jiān)督，以保證政府下放的權(quán)力落實到教師、家長和學(xué)生相關(guān)主體。

首先，要完善農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部的決策機制。農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部決策要實現(xiàn)科學(xué)化、民主化和法治化，就必須完善決策程序。通過教代會、聽證會、審議會等形式討論和決議，充分聽取其他利益相關(guān)者，對農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)理念、辦學(xué)經(jīng)費、學(xué)校教師考評、教師職稱評定、教育教學(xué)改革等關(guān)系到教師和學(xué)生切身利益的事務(wù)的建議。

其次，要建立健全教師參與農(nóng)村學(xué)校治理的制度。教師參與農(nóng)村學(xué)校治理除了通過教代會充分發(fā)揮其民主監(jiān)督和管理的作用外，還需擴大教職工對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理部門的評議權(quán)和問責(zé)權(quán)。

最后，建立家校委員會、專家咨詢委員會等機構(gòu)。家校委員會不僅是聯(lián)結(jié)農(nóng)村學(xué)校和家長的紐帶，也是溝通農(nóng)村社會和學(xué)校的橋梁。專家咨詢委員會對于農(nóng)村學(xué)校形成科學(xué)合理的決策發(fā)揮重要作用。專家咨詢委員會在參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行和評估的活動，彌補農(nóng)村學(xué)校本身智囊團(tuán)的缺失方面具有不可替代的作用。

三、以社會力量為支撐推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展

1.以社會組織和市場為支撐推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的必要性

當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展面臨許多問題，比如，資金短缺、教學(xué)設(shè)施設(shè)備落后、師資缺乏、教育觀念陳舊等。農(nóng)村的孩子還不能享受到與城市孩子同樣的教育機會。

義務(wù)教育作為公共物品，在城市普及得較好，但在農(nóng)村卻還存在一些問題。面對農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的窘境，單獨依靠政府的投資和力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，畢竟基層政府的財力有限。將政府職能責(zé)任與親自生產(chǎn)、提供公共服務(wù)混為一談，將掌舵與劃槳混為一談，只會增加行政成本和降低行政效率，影響服務(wù)質(zhì)量，損害農(nóng)村弱勢群體的利益。為此，政府尋求與社會組織和市場的合作，共同承擔(dān)社會責(zé)任，建立農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的多元治理新格局成為必然，也是善治的內(nèi)在要求和農(nóng)村學(xué)校發(fā)展現(xiàn)實的需要。

2.以社會組織和市場為支撐力量推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展路徑

（1）涉農(nóng)教育類社會組織需提高專業(yè)化水平和能力

首先，社會組織在組織規(guī)模和數(shù)量上都應(yīng)該進(jìn)一步擴展。注重“官辦”和“民辦”涉農(nóng)教育類社會組織的協(xié)同發(fā)展和壯大。其次，加強涉農(nóng)教育類社會組織的交流與合作，促進(jìn)其多元化發(fā)展。再次，鼓勵各種企業(yè)積極扶持涉農(nóng)類教育組織的發(fā)展，促進(jìn)資金來源的多元化。最后，加強涉農(nóng)教育類組織的專業(yè)化水平，提高公信力。社會組織應(yīng)該積極吸納教育界的退休和在職人員擔(dān)任咨詢專家或主要領(lǐng)導(dǎo)人，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，積極同政府和企業(yè)合作。

（2）拓寬社會組織和市場力量參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的范圍

首先，在師資培訓(xùn)層面，有資質(zhì)的涉農(nóng)教育類社會組織甚至營利性教育機構(gòu)都能購買政府的教育服務(wù)為農(nóng)村學(xué)校發(fā)展提供服務(wù)，如挖掘適合各地農(nóng)村學(xué)校學(xué)生特點的教師、利用農(nóng)村學(xué)校的資源優(yōu)勢促進(jìn)農(nóng)村教師專業(yè)化發(fā)展等。其次，在課程和教材開發(fā)層面，社會組織和營利性組織理應(yīng)在確保國家課程的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村學(xué)校各自特點科學(xué)合理制定農(nóng)村學(xué)校的本地課程和校本課程，促進(jìn)國家、本地和校本課程的銜接和統(tǒng)一。再次，社會組織和營利性組織理應(yīng)秉承承擔(dān)社會責(zé)任理念，在資金投入方面積極無償或低價為貧困地區(qū)的學(xué)校提供課桌椅、多媒體設(shè)備等。政府可以通過招標(biāo)的形式允許社會組織和營利性組織在合理取得報酬的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校各種硬件設(shè)施設(shè)備的可持續(xù)發(fā)展。最后，在公共關(guān)系上，社會組織和營利性組織理應(yīng)成為政府和學(xué)校之間的緩沖器。社會組織和營利性組織應(yīng)積極為學(xué)校發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境，力爭為農(nóng)村學(xué)校發(fā)展?fàn)幦「嗟恼Y源。

（3）理順社會組織和營利性組織參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的體制機制

權(quán)責(zé)明確需要以一定的體制機制為載體。在農(nóng)村義務(wù)教育方面，政府責(zé)任在于建立公平競爭的公共服務(wù)體系、資助管理機制，確保公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以便保證農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。而社會組織和營利性組織則要保證有效合理利用資源來提供優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村教育公共服務(wù)。首先，社會組織和營業(yè)性組織應(yīng)有權(quán)在國家教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)自行根據(jù)各地農(nóng)村學(xué)校的特點與農(nóng)村學(xué)校共同合作，謀劃農(nóng)村學(xué)校的課程、教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)生發(fā)展、教學(xué)方法、教材等。其次，社會組織和營利性組織有權(quán)對政府的農(nóng)村教育投資活動進(jìn)行監(jiān)督，并參與農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費預(yù)結(jié)算等環(huán)節(jié)的決策和執(zhí)行。最后，建立政府、農(nóng)村學(xué)校、社會組織和市場力量進(jìn)行溝通協(xié)作的機構(gòu)，負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)三者間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為進(jìn)行合作提供載體。

————————

參考文獻(xiàn)

[1] 陳沛照.新中國少數(shù)民族教育60年[J].貴州民族教育，2010（1）.

[2] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3] 徐玉特，黃觀益.少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展模式探析[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育，2016（5）.

[4] 褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）.

[5] 康曉光，馮利.中國第三部門觀察報告（2011年）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[作者：徐玉特（1986-），男，廣西天等人，廣西師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院講師，博士；梁夏（1988-），女，廣西宜州人，廣西醫(yī)科大學(xué)外國語學(xué)院講師，廣西醫(yī)科大學(xué)在讀博士研究生。]

【責(zé)任編輯 陳國慶】