歐盟經(jīng)濟(jì)制裁中的成員國權(quán)力分配及司法救濟(jì)

廖博宇

近幾年，國際局勢波詭云譎，大國間的博弈不斷在各個領(lǐng)域上演。由于《聯(lián)合國憲章》明確禁止使用武力手段解決國家間的沖突，亦由于各大國之間相互忌憚對方的軍事力量，因此，在單純的外交手段失靈時，經(jīng)濟(jì)制裁就成為各國代替武力打擊的一種施展強(qiáng)制力的手段。并且，由于世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)制裁的威力并不亞于傳統(tǒng)的武力打擊，經(jīng)濟(jì)制裁也被視為“看不見的戰(zhàn)爭”①See Joy Gordon,Invisible War: The United States and the Iraq Sanctions 1 (Harvard University Press 2010).。

毫無疑問，美國憑借其獨一無二的經(jīng)濟(jì)實力和在世界經(jīng)濟(jì)體系中難以撼動的核心地位，在這場“看不見的戰(zhàn)爭”中掌握著絕對的主動權(quán)。據(jù)美國國會研究處（Congressional Research Service）統(tǒng)計，2012年至2015年，以美國為中心的各主要國家對伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁，給伊朗造成了每年9%的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長；②See Congressional Research Service,Iran Sanctions,Summary,https://fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf,visited on 11 December 2018.此外，2014年至2015年，美國、歐盟經(jīng)濟(jì)制裁及世界油價下跌的雙重打擊，給俄羅斯造成了3.7%的經(jīng)濟(jì)萎縮。③See Rebecca M.Nelson,U.S.Sanctions and Russia’s Economy,https://fas.org/sgp/crs/row/R43895.pdf,visited on 2 February 2019.

除美國之外，國際社會中另外一個不可忽視的力量就是歐盟。歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁雖不及美國犀利，但同樣會給被制裁國造成巨大的損失。以制裁伊朗為例，伊朗被歐盟凍結(jié)的資金（包含石油出口所得）高達(dá)2000 億美元，這給國民生產(chǎn)總值約4100 億美元的伊朗，在外匯收支平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價穩(wěn)定等方面造成的負(fù)面影響之大不言而喻。①參見呂蕊、趙建明：《試析歐盟在伊朗核問題中的角色變化與影響》，《歐洲研究》2016年第6期，第48頁。此外，對伊朗來說，如釜底抽薪般更為嚴(yán)厲的制裁手段是歐盟理事會在2012年3月15日通過的決議。此決議禁止歐盟境內(nèi)的所有公司向伊朗受制裁的個人和實體提供金融信息傳輸服務(wù)。②See EU Council,Council Decision 2012/152/CFSP,Article 1,16 February 2012.總部位于布魯塞爾的環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）隨后表示，該協(xié)會及其會員銀行將遵守此決議。③See SWIFT Instructed to Disconnect Sanctioned Iranian Banks Following EU Council Decision,https://www.swift.com/insights/press-releases/swift-instructed-to-disconnect-sanction ed-iranian-banks-following-eu-council-decision,visited on 19 December 2018.由于全球幾乎所有銀行交易的支付信息傳輸都通過SWIFT 實現(xiàn)，SWIFT 切斷針對伊朗銀行的服務(wù)后，伊朗的石油貿(mào)易變得舉步維艱。

由此可見，歐盟因其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力和國際影響力成為美國構(gòu)建以自身為核心的制裁體系中至關(guān)重要的一環(huán)，④參見呂蕊、趙建明：《試析歐盟在伊朗核問題中的角色變化與影響》，《歐洲研究》2016年第6期，第48頁。且事實證明，在涉及自身安全及政治訴求時，歐盟也的確會配合美國共同對目標(biāo)國實施經(jīng)濟(jì)制裁。深入系統(tǒng)地研究歐盟的制裁手段及規(guī)則體系，有利于我國今后在面臨歐美聯(lián)合制裁時作出合理應(yīng)對。

一、歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的定義

學(xué)界對于何為“制裁”（sanctions）尤其是“經(jīng)濟(jì)制裁”一直沒有一個統(tǒng)一的定義。即便《聯(lián)合國憲章》第41條這一聯(lián)合國安理會實施制裁時所普遍援引的條款中也并未使用“制裁”一詞，而是用“非武力措施”（measures not involving the use of armed force）加以替代。不過，國際法委員會2001年的報告明確指出，“‘制裁’術(shù)語已被用于指代根據(jù)一些國際組織的組織文件，特別是《聯(lián)合國憲章》第七章采取的措施，盡管《聯(lián)合國憲章》文本中使用的是‘措施’而非‘制裁’一詞”⑤ILC,Report of the ILC on the Work of its 53rd Session,http://legal.un.org/ilc/documentation/english/reports/a_56_10.pdf,visited on 25 April 2019.。因此，我們基本可以通過列舉的方式將“制裁”解釋為：為應(yīng)對和平之威脅、破壞或侵略行為，以經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無線電或其他交通工具之局部或全部停止以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^為手段，所采取的非武力措施?！敖?jīng)濟(jì)制裁”則是以上非武力措施中與經(jīng)濟(jì)手段有關(guān)的部分。

不過，現(xiàn)今國際社會各種矛盾沖突的復(fù)雜多樣遠(yuǎn)非20世紀(jì)中期可以比擬，可供各國及各國際組織所實施的制裁手段之豐富也與日俱增。因此，若單純以《聯(lián)合國憲章》第41條的規(guī)定對“制裁”進(jìn)行列舉式解釋，雖然在法律邏輯上可以取得最廣泛的共識，①See James Crawford, The ILC’s Articles on Responsibility of States for International Wrongful Acts: A Retrospect, 96 American Journal of International Law 882 (2002).但在對具體問題進(jìn)行理論分析時，想以此涵蓋錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實狀況則顯得有些捉襟見肘。所以，有些學(xué)者將“制裁”抽象化地定義為，“一國單獨或與其他國家共同采取的，針對某一國家違反國際法行為的應(yīng)對措施”②See C.Combacau, Sanctions，313 Encyclopedia of Public International Law（1992).。但這一定義的問題在于，雖然其指明制裁針對的是違反國際法的行為，但在實踐中，被制裁的行為是否違反國際法有時尚存爭議，所以實施制裁在外界看來更多是為了實現(xiàn)某些政治目的而并非為了維護(hù)國際法。③See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391% 20Portela% 20EU% 20Targeted% 20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.美國學(xué)者霍夫鮑爾直接對“經(jīng)濟(jì)制裁”這一概念進(jìn)行定義，即“蓄意的、由政府發(fā)起的、斷絕或威脅斷絕慣常貿(mào)易或金融關(guān)系的行為”。④See G.C.Hufbauer,J.J.Schott,K.A.Elliott & B.Oegg,Economic Sanctions Reconsidered,3 (Peterson Institute for International Economics 2007).這一定義顯然回避了“制裁”與“違反國際法”之間的因果關(guān)系，但卻會包含WTO 規(guī)則或其他經(jīng)貿(mào)協(xié)定項下諸多以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的而實施的制裁，比如以反補(bǔ)貼反傾銷的名義大幅提高產(chǎn)自某國的某一類產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅，事實上對該類產(chǎn)品的貿(mào)易造成毀滅性打擊，或是以違反知識產(chǎn)權(quán)的名義直接在國境內(nèi)禁售某一公司的產(chǎn)品等。而這部分制裁措施顯然不是本文要討論的內(nèi)容。

所以，通過闡釋制裁目的或手段的方式對“制裁”所下的定義并不能明確劃定本文想要探討的內(nèi)容范圍。因而只能從歐盟經(jīng)濟(jì)制裁所依據(jù)的規(guī)則文件作為切入點。分析《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》（Treaty on Functioning of the European Union，TFEU）第215條的規(guī)定我們可以看出，歐盟為實現(xiàn)政治目的而實施的所有限制性措施都屬于歐盟共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）框架的范疇之內(nèi)。⑤See TFEU,Article 215.而在歐盟官方文件的語言體系中，“制裁”（sanctions）一詞也僅被用于指代CFSP 框架中商定的“限制性措施”（restrictive measures），在《里斯本條約》（Lisbon Treaty）生效之后，這些措施通常以CFSP“共同立場（common position）”或CFSP“決定”（decision）的形式通過。⑥See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.因此，本文將探討的歐盟經(jīng)濟(jì)制裁指的就是CFSP 框架下作為外交政策工具，針對非歐盟國家及非歐盟國家公民或公司的限制性措施。①See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.此部分制裁所包含的手段一般有凍結(jié)制裁對象國的賬戶存款、其他資產(chǎn)和預(yù)期應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益（援助款項等），取消制裁對象享有的優(yōu)惠貿(mào)易條件和受援項目，限制、禁止與對象國的部分或全部商品貿(mào)易以及其他經(jīng)貿(mào)往來等。②參見杜濤：《國際經(jīng)濟(jì)制裁法律問題研究》，法律出版社2015年版，第19頁。當(dāng)然，歐盟在CFSP 項下的制裁并不僅限于前文列舉的經(jīng)濟(jì)手段，還包括旅行禁令（visa or travel ban）、武器禁運(yùn)（arms embargo）等其他領(lǐng)域的限制性措施，但歐盟作為一個“超級經(jīng)濟(jì)體”（economic superpower）③College of Europe,EU Sanctions: A Relevant Foreign Policy Tool? https://www.coleurope.eu/system/files_force/research-paper/edp_3_2014_leenders_0.pdf?download=1,visitedon 21 December 2018.，其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制裁手段無疑是最有影響力，也是最令其他國家或經(jīng)濟(jì)體忌憚和警惕的。因此，本文以歐盟在CFSP項下的經(jīng)濟(jì)制裁為重點加以論述。

二、歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的特點

據(jù)歐盟委員會統(tǒng)計，CFSP 項下，歐盟實施的現(xiàn)行有效的制裁，共涉及38 個國家和地區(qū)，④See European Union Restrictive Measures (Sanctions) in Force,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/restrictive_measures-2017-08-04.pdf,visited on 21 December 2018.幾乎涵蓋了所有引起重大國際糾紛和沖突的事件，影響力可謂遍及全球。其主要具有以下兩方面的特點。

（一）歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的管轄權(quán)特點

相較美國的經(jīng)濟(jì)制裁，歐盟經(jīng)濟(jì)制裁最突出的特點就是它并不尋求經(jīng)濟(jì)制裁的域外效力。歐盟理事會在《歐盟共同外交與安全政策框架內(nèi)限制措施（制裁）的實施和評估準(zhǔn)則》[（Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy，以下簡稱《制裁準(zhǔn)則》]中明確譴責(zé)在制裁領(lǐng)域中國家立法的域外適用，并宣布?xì)W盟“將不會違反國際法，通過具有域外適用效力的法律文件”⑤General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 2 February 2019.。根據(jù)《制裁準(zhǔn)則》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)條款，歐盟在實施制裁時其限制性措施適用于：（a）歐盟境內(nèi)，包括領(lǐng)空；（b）任何成員國管轄范圍內(nèi)的飛機(jī)和船舶上；（c）任何成員國公民（無論位于何處）；（d）根據(jù)成員國法律成立或組成的任何法人、實體或團(tuán)體（無論位于何處）；（e）其業(yè)務(wù)全部或部分完成于歐盟境內(nèi)的法人、實體或團(tuán)體。①See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 2 February 2019.

可以看出，歐盟經(jīng)濟(jì)制裁適用的范圍雖廣，但并不像美國經(jīng)濟(jì)制裁那樣具有侵略性。美國所實施的經(jīng)濟(jì)制裁通常會運(yùn)用二級制裁（secondary sanctions）對第三國的自然人或法人行使長臂管轄權(quán)，比如2012年7月31日，美國財政部以《伊朗全面制裁、問責(zé)與撤資法》為依據(jù)，對我國的昆侖銀行及一家名為Elaf Islamic Bank 的伊拉克銀行實施制裁。②See U.S.Department of Treasury,Treasury Sanctions Kunlun Bank in China and Elaf Bank in Iraq for Business with Designated Iranian Banks (7/31/2012),https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx,visited on 25 April 2019.美國財政部給出的理由是，昆侖銀行和Elaf Islamic銀行為之前被美國制裁的幾家伊朗銀行持倉、轉(zhuǎn)賬和支付信用證，而這些行為違反了該法中的禁止性規(guī)定。因此為了實現(xiàn)加強(qiáng)伊朗財政壓力以及保護(hù)美國金融系統(tǒng)免受不法活動影響的目的，美國財政部決定對昆侖銀行和Elaf Islamic銀行實施制裁。③See U.S.Department of Treasury,Treasury Sanctions Kunlun Bank in China and Elaf Bank in Iraq for Business with Designated Iranian Banks (7/31/2012),https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx,visited on 25 April 2019.但歐盟顯然不愿以這種極具爭議的方式擴(kuò)大其在國際事務(wù)中的影響力，所以歐盟經(jīng)濟(jì)制裁并不涉及約束歐盟法人的外國子公司行為或控制第三國再出口歐盟產(chǎn)品等意圖實施二級制裁的條款。

（二）歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的類別

以合法性來源為標(biāo)準(zhǔn)，可將歐盟經(jīng)濟(jì)制裁分為兩類：第一類是歐盟及其成員國基于歐盟法及國際法義務(wù)執(zhí)行聯(lián)合國安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章所作出的決議而實施的制裁；第二類是歐盟在沒有安理會決議的情況下實施的，或在安理會決議的基礎(chǔ)上額外增加的經(jīng)濟(jì)制裁，也稱“獨立制裁”（autonomous sanctions）④European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.。近期的國際實踐表明，歐盟越來越傾向于實施聯(lián)合國安理會決議之外的獨立制裁，從而通過更加嚴(yán)厲的措施，使受制裁對象承擔(dān)更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)壓力。⑤See CESP,Improving the Effectiveness of Sanctions: A Checklist for the EU,https://pcr.uu.se/digitalAssets/653/c_653668-l_1-k_ceps-special-report-no-95-sanctionschecklistdevriesportelaguijarri.pdf,visited on 25 April 2019.

以制裁對象為標(biāo)準(zhǔn)，亦可將歐盟經(jīng)濟(jì)制裁分為兩類：一類為針對國家的制裁（state sanctions），即制裁發(fā)起國（sender）對受制裁國（target）所實施的全面且無差別的貿(mào)易禁運(yùn)；另一類為定向制裁（targeted sanctions），即為避免制裁的負(fù)面影響波及無辜民眾，而僅以需為制裁所針對之行為負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人、特定政治精英，或某些經(jīng)濟(jì)部門為目標(biāo)所實施的制裁。①See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.由于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國安理會針對伊拉克的全面經(jīng)濟(jì)制裁造成了巨大的人道主義災(zāi)難，②See D.W.Drezner, Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice, 13 International Studies Review 98 (2011).所以國際社會普遍認(rèn)為針對國家的制裁不僅無法達(dá)到預(yù)期效果，反而對無辜的民眾傷害巨大，事實上已喪失正當(dāng)性。③See P.Van Elsuwege, The Adoption of“Targeted Sanctions”and the Potential for Inter-institutional Litigation after Lisbon, 7 Journal of Contemporary European Research 488 (2011).因此歐盟已經(jīng)徹底放棄將針對某一國家的全面貿(mào)易禁運(yùn)作為經(jīng)濟(jì)制裁手段，④See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.而是更多地實施定向制裁，使作出決策的個人而非整個國家為某一政策的后果負(fù)責(zé)。⑤See P.Wallensteen & H.Grusell, Targeting the Right Targets? The UN Use of Individual Sanctions, 18 Global Governance 208 (2012).

三、歐盟實施經(jīng)濟(jì)制裁的決策過程

由于執(zhí)行安理會決議而實施的經(jīng)濟(jì)制裁，其合法性直接來源于《聯(lián)合國憲章》第48條和第49條的規(guī)定，此部分所要論述的主要是歐盟實施的獨立制裁。

根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》（Treaty on European Union，TEU）第31條的規(guī)定，有關(guān)歐盟CFSP 的行為都必須經(jīng)由歐盟理事會決議通過。經(jīng)濟(jì)制裁作為CFSP 的重要組成部分自不例外。制裁提案通常由歐盟成員國或歐盟外交和安全政策高級代表（High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy）向歐盟理事會提出，歐盟理事會按TEU第30條和第31條所規(guī)定的程序進(jìn)行表決，經(jīng)多數(shù)通過后，成為CFSP 決議（decisions）。但根據(jù)TEU第31條第1款的規(guī)定，此決議并非立法行為。⑥See TEU,Article 31.因此，雖然決議中涉及武器禁運(yùn)以及旅行禁令的限制性措施對成員國有法律約束力，可直接由成員國實施，但如果決議中涉及部分或全部中斷或減少與第三國經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)制裁措施（包括凍結(jié)資金及經(jīng)濟(jì)資源等），則需要通過歐盟理事會以制定條例（regulations）的方式執(zhí)行決議內(nèi)容。⑦See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 28 December 2018.根據(jù)TFEU 第215條的規(guī)定，此種條例需由歐盟外交和安全政策高級代表以及歐盟委員會向歐盟理事會提交聯(lián)合提案，并經(jīng)過多數(shù)表決通過后通知歐盟議會。⑧See TFEU,Article 215.

此外，歐盟在實施針對非國家的個人、法人或其他組織的制裁時，除可依據(jù)TFEU 第 215條之外，還可依據(jù) TFEU 第 75條。雖然 TEFU 第 75條并非 CFSP 架構(gòu)下歐盟實施經(jīng)濟(jì)制裁的法律依據(jù)，但此條款顯然是為了應(yīng)對在反恐活動中需要規(guī)避繁瑣的法律程序，快速實施經(jīng)濟(jì)制裁而對TFEU 第215條所作的補(bǔ)充。①See P.J.Cardwell,EU External Relations Law and Policy in the Post-Lisbon Era 110 (TMC Asser Press/Springer 2012).因此，TEFU 第75條和第215條的區(qū)別在于以下三點：（1）手段不同。第75條是以反恐之名針對非國家的個人、法人或其他組織所實施的經(jīng)濟(jì)制裁，條文將制裁手段局限于資本流動和支付（capital movements and payments）領(lǐng)域，第215條則既可針對個人，也可針對國家，且條文中沒有對制裁手段進(jìn)行限制。（2）立法程序不同。在適用第75條實施制裁時，歐盟理事會和歐盟議會只需要通過TEFU 第294條規(guī)定的普通立法程序制定制裁法案，②See Kato Verbouwe,EU Competence to Adopt Restrictive Measures Against Individuals and the Relationship between Article 75 TFEU and Article 215 TFEU,https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/163/052/RUG01-002163052_2014_0001_AC.pdf,visited on 4 January 2019.而在適用第215條實施制裁時，如前文所述，歐盟理事會需要先達(dá)成CFSP 決議，涉及經(jīng)濟(jì)制裁的部分還需要通過歐盟理事會額外制定條例執(zhí)行。（3）歐盟與其成員國的權(quán)力分配不同。依據(jù)第75條的規(guī)定，此條文項下實施的經(jīng)濟(jì)制裁屬于歐盟層面上的行政措施（administrative measures），因此制裁條例一經(jīng)通過，各成員國需要直接按照條例內(nèi)容執(zhí)行制裁，而第215條項下的制裁措施則需要各成員國在不違反歐盟CFSP 框架的前提下，轉(zhuǎn)化為本國的制裁手段，各成員國享有一定的自由裁量權(quán)。③See C.Eckes, Controlling the Most Dangerous Branch from Afar: Multilayered Counter-terrorist Policies and the European Judiciary, 8 Amsterdam Law School Legal Studies Research Papers 22 (2011).

根據(jù)TEU第6條第3款的規(guī)定，歐盟實施的所有限制性措施都受到《歐洲人權(quán)公約》（European Convention on Human Rights）中關(guān)于保障人權(quán)和基本自由的條款的約束，同時，根據(jù)TFEU第263條的規(guī)定，歐盟所有決議及為執(zhí)行決議所制定的相關(guān)條例的合法性也將受到歐盟法院的司法審查。受各決議及相關(guān)條例直接影響的自然人或法人亦可就限制性措施的合法性問題向歐盟法院提起訴訟，而無須以行政部門實施具體行政行為為前提。④See TEU,Article 263.

四、歐盟與其成員國在經(jīng)濟(jì)制裁實施過程中的權(quán)力分配

歐盟是一種遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際組織但又不符合聯(lián)邦國家權(quán)力架構(gòu)體系的政治體制，或者說它是一個介于國家和國際組織之間的政體。⑤參見朱貴昌：《歐盟政體的特點與歐盟合法性問題之爭》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2008年第2期，第82頁。因此，歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁在實施過程中就必然涉及歐盟與其成員國的權(quán)力劃分問題。由歐盟理事會表決通過的歐盟條例直接適用于成員國，并且作為歐盟法律的一部分，優(yōu)先于與之相沖突的成員國國內(nèi)法。所以，從宏觀意義上講，歐盟條例并不需要成員國轉(zhuǎn)化為本國的國內(nèi)法。但具體到個案，由于歐盟境內(nèi)并存著多個法域，歐盟條例的規(guī)定往往無法面面俱到，所以仍需要成員國基于歐盟條例進(jìn)一步制定與之相配套的法律法規(guī)，保障歐盟條例的實施。①See Matthew Happold & Paul Eden,Economic Sanctions and International Law 236 (Hart Publishing 2016).此外，歐盟條例的實施亦須仰仗各成員國本國的執(zhí)法機(jī)關(guān)。因此，歐盟主要將兩方面權(quán)力下放給成員國：一是對違反制裁措施的處罰；二是對制裁的豁免。

1.成員國立法對違反歐盟制裁措施的處罰

針對伊朗的歐盟制裁條例（Regulation 267/2012）第46條明確規(guī)定：“成員國應(yīng)制定適用于違反本條例時的處罰規(guī)則，并采取一切必要措施確保處罰規(guī)則的實施。成員國應(yīng)確保處罰措施的有效性、相稱性和勸誡性。”就處罰手段來說，各成員國立法中通常包含行政或刑事處罰等多種形式。

（1）英國

由于英國尚未正式脫歐，仍要受歐盟的各項政策及法律約束，且即便英國在近幾年正式脫歐，可能它在經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域的法律制度也不會有太劇烈的改變，因此本文亦將英國作為主要的歐盟成員國加以研究。

英國對違反制裁措施的個人或組織的具體處罰措施規(guī)定在《2017年警務(wù)與犯罪法》（Policing and Crime Act 2017）第八章中。根據(jù)此法第144條及第146條的規(guī)定，英國權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對違反歐盟及英國經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)定的行為進(jìn)行刑事及民事處罰。②UK,Policing and Crime Act 2017,Article 144 & Article 146.違反制裁的集體處罰措施可能因各種制度而有所不同，但一般而言，任何被控犯有罪行的人，一經(jīng)定罪，可處以不超過七年的監(jiān)禁和/或一定限額的罰款。③UK,Policing and Crime Act 2017,Article 144 & Article 146.如果違法行為涉及可被估值的資金或經(jīng)濟(jì)資源，則罰款為100 萬英鎊或50%的涉案資金中數(shù)額較大者。如果涉及機(jī)構(gòu)犯罪，則機(jī)構(gòu)的董事、經(jīng)理、秘書或其他具有類似職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，或聲稱采取具體行動的機(jī)構(gòu)人員，應(yīng)被處以罰款。④See UK,Policing and Crime Act 2017,Article 148.

（2）法國

法國對此問題的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)在其《海關(guān)法》第459條中。此條第1款規(guī)定，任何人違反或試圖違反法律法規(guī)對與外國金融關(guān)系的規(guī)定，不履行報告及遣返的義務(wù)，不遵守規(guī)定的程序或要求的手續(xù)，未能獲得所要求的授權(quán)或未能滿足獲得授權(quán)所需的條件，將被處以五年監(jiān)禁，沒收實施違法行為的運(yùn)輸工具，沒收直接或間接來源于違法行為的財物和資產(chǎn)，并處以最少等同于違法所得數(shù)額、最多不超過違法所得數(shù)額兩倍的罰款。①See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (1).此條第1bis款規(guī)定，本條文所規(guī)定的處罰措施同樣適用于處罰違反歐盟或其他法國承認(rèn)并批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)制裁中。②See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (1 bis).此外，此條第4款規(guī)定，因違反法律法規(guī)對與外國金融關(guān)系規(guī)定而受判決處罰者，應(yīng)額外處以剝奪其擔(dān)任股票經(jīng)紀(jì)人的資格，剝奪其參選及當(dāng)選商會會員、商業(yè)法庭和工業(yè)法庭法官的資格等處罰。③See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (4).

（3）德國

德國對違反制裁措施的處罰手段在2013年頒布并于2017年修訂的《對外貿(mào)易及支付法》（Foreign Trade and Payment Act）中有詳細(xì)的規(guī)定。此法第17條第1 款規(guī)定，任何人違反為實施聯(lián)合國及歐盟制裁所設(shè)定出口清單第一部分中過關(guān)特定物品的規(guī)定，則其將被處以1～10年有期徒刑。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 17 (1).第18條規(guī)定了除第17條第1款外其他違反歐盟及本國制裁措施的處罰，一般為有期徒刑三個月到五年。⑤See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 18.第19條主要規(guī)定了以罰款為處罰手段的情況，此條第1款規(guī)定罰款主要針對的是過失犯罪，第2 款至第5 款則規(guī)定的是違反程序性規(guī)定，如沒有及時盡到通知、報告義務(wù)以及提供虛假信息等。⑥See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 19.

通過分析德國的法律規(guī)定可以看出，德國處罰措施的一大特點是，德國的立法者通常是在自由刑和財產(chǎn)刑中選擇一種對違法者進(jìn)行處罰，而絕少出現(xiàn)對違法者同時科以兩種刑罰的規(guī)定。

綜上，對比英法德三國在相關(guān)問題上的國內(nèi)立法可以看出，各國處罰手段的差異對歐盟制裁在執(zhí)行過程中的統(tǒng)一性造成了一定程度的影響。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“不排除歐盟在未來某個時候?qū)`反歐盟制裁措施的行為采取統(tǒng)一的刑事處罰”⑦C.Eckes,EU Counter-Terrorist Policies and Fundamental Rights: The Case of Individual Sanctions 55-56 (Oxford University Press 2009).。此外，由于歐盟并不是一個聯(lián)邦國家，并不具備一個擁有普遍執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此，即便在此問題上歐盟為保證制裁執(zhí)行的統(tǒng)一性而對違反制裁的處罰手段進(jìn)行統(tǒng)一立法，對自然人和法人的監(jiān)督以及確保一國有效執(zhí)行制裁措施的權(quán)力和職能仍然掌握在成員國手中。⑧See Matthew Happold & Paul Eden,Economic Sanctions and International Law 236 (Hart Publishing 2016).所以，對歐盟來說，如何確保制裁在執(zhí)行過程中的統(tǒng)一性，仍是一個相當(dāng)棘手的問題。

2.成員國立法對歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的豁免

除進(jìn)行相關(guān)立法對違反歐盟制裁措施的行為進(jìn)行處罰外，歐盟成員國的另一項重要職權(quán)就是對被制裁對象給予豁免。根據(jù)《制裁準(zhǔn)則》第25 段中的規(guī)定，歐盟在制定經(jīng)濟(jì)制裁時，應(yīng)在相關(guān)法律文件中規(guī)定，金融制裁、旅行禁令以及其他一些限制性措施，在涉及“受制裁人員的基本需求，如法律費(fèi)用或其他特殊費(fèi)用，以及人道主義需求或履行國際義務(wù)的需求”時，受制裁人員可以享有適當(dāng)?shù)幕砻?。①See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 6 January 2019.《制裁準(zhǔn)則》第26 段規(guī)定，制定豁免的評判標(biāo)準(zhǔn)，以及在個案中評判是否給予豁免的權(quán)力，由具體實施制裁的各成員國的國家機(jī)關(guān)享有。②See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 6 January 2019.

（1）英國

英國金融制裁辦公室（Office of Financial Sanctions Implementation）在其發(fā)布的《金融制裁指南》（Financial Sanctions Guidance）第六章中明確規(guī)定了可被豁免于經(jīng)濟(jì)制裁的情況。

首先，在歐盟制度層面，可被豁免經(jīng)濟(jì)制裁的主要事項有：被制裁對象的基本生活開銷、法律服務(wù)費(fèi)用、日常持有或維持被凍結(jié)財產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)資源所需要的費(fèi)用、被制裁個人或?qū)嶓w為實現(xiàn)在被制裁之前開始的司法裁判或仲裁所需要的費(fèi)用，以及被制裁對象為實現(xiàn)在被制裁前成立的合同中的義務(wù)所需要的費(fèi)用。③See Office of Financial Sanctions Implementation,Financial Sanctions Guidance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/685308/financial_sanctions_guidance_march_2018_final.pdf,visited on 12 March 2019.

其次，在英國國內(nèi)制度層面，它并不會規(guī)定某一具體事項可豁免于所有制裁，而是以某一制裁法律為基礎(chǔ)，規(guī)定該法律下的制裁豁免事項。④See Office of Financial Sanctions Implementation,Financial Sanctions Guidance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/68 5308/financial_sanctions_guidance_march_2018_final.pdf,visited on 12 March 2019.目前，英國權(quán)力機(jī)關(guān)只在兩個制裁法律項下設(shè)定過四個豁免事項。兩部法律為《2010 恐怖分子資產(chǎn)凍結(jié)法》（Terrorist Asset-Freezing Act 2010）以及《2011 基地組織資產(chǎn)凍結(jié)規(guī)則》[The Al-Qaida (Asset-Freezing) Regulations 2011]。四個豁免事項分別是：①保險公司向被制裁人員簽發(fā)的保險單不受制裁（此豁免事項只針對《2010 恐怖分子資產(chǎn)凍結(jié)法》，其余三項同時針對前文所述的兩部法律）⑤See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Provision of Insurance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227082/1._G1_-_Provision_of_Insurance.pdf,visited on 28 April 2019.；②供貨商在保險公司的授權(quán)下按保險合同向被制裁人或第三方提供的貨物以及保險公司向供貨商支付的費(fèi)用①See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Temporary Provisions under Insurance Policies,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227083/2._G6_-_Temporary_Provisions_under_Insurance_Policies.pdf,visited on 28 April 2019.；③法律援助機(jī)構(gòu)向被制裁人員的代理律師或提供咨詢服務(wù)的律師支付的費(fèi)用不受制裁②See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Legal Aid,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227084/3._G4_-_Legal_Aid.pdf,visited on 28 April 2019.；④第三方向被制裁人員的代理律師或提供咨詢服務(wù)的律師支付的費(fèi)用不受制裁③See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Third Party Payment of a Designated Person’s Legal Expenses,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227085/4._G5_-_3rd_party_pay_ment_of_DP_Legal_Expenses.pdf,visited on 28 April 2019.。由于英國對豁免制裁的事項都是以某一制裁法律為基礎(chǔ)而單獨規(guī)定的，因此，英國金融制裁辦公室在其官方文件中特別強(qiáng)調(diào)，以上豁免制裁事項不適用于針對伊朗等國家的制裁中。④See HM Treasury and Office of Financial Sanctions Implementation,Counter Financing of Terrorism,General Licenses,https://www.gov.uk/government/publications/counter-financing-of-terrorism-general-licenses,visited on 12 March 2019.

（2）法國

法國經(jīng)濟(jì)和財政部2014年頒布并于2016年更新的《關(guān)于實施經(jīng)濟(jì)和金融制裁的指南/常見問題》對豁免制裁事項的規(guī)定進(jìn)行了概括性介紹。同英國的《金融制裁指南》體例相同，法國經(jīng)濟(jì)和財政部的這份文件第12條也從歐盟制度和法國國內(nèi)制度兩個層面詳細(xì)規(guī)定了可豁免于經(jīng)濟(jì)制裁的各種事項。歐盟制度層面對制裁豁免事項的規(guī)定在上文已有提及，在此不再贅述。

在法國國內(nèi)制度層面，根據(jù)2018年新修訂的法國《金融與貨幣法典》（Code monétaire et financier）第L.562條第11 款的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)部長和內(nèi)政部長可共同授權(quán)對被凍結(jié)的資金或經(jīng)濟(jì)資源實施全部或部分解禁，只要此行為與維護(hù)公共秩序相符。⑤See FR,Code monétaire et financier,Article L.562-11.同時根據(jù)第R.562條第5款的規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)部長和內(nèi)政部長的共同授權(quán)下被制裁的個人、組織或其他經(jīng)濟(jì)實體可出售或處置自己的財產(chǎn)，但該等出售或轉(zhuǎn)讓的收益須被凍結(jié)。⑥See FR,Code monétaire et financier,Article R.562-5.

此外，當(dāng)被凍結(jié)的資金或經(jīng)濟(jì)資源涉及被制裁對象之外的第三人的財產(chǎn)時，該法第L.562條第10 款規(guī)定該制裁措施對第三方具有約束力，包括第三方在制裁措施實施之前對被凍結(jié)的資金或經(jīng)濟(jì)資源享有權(quán)利的情況。⑦See FR,Code monétaire et financier,Article R.562-10.但根據(jù)該法第L.562條第11款第3項的規(guī)定，第三人可向經(jīng)濟(jì)部長或內(nèi)政部長主張自己的權(quán)利，并由經(jīng)濟(jì)部長和內(nèi)政部長共同決定是否予以解禁。①See FR,Code monétaire et financier,Article L562-11.

（3）德國

德國對豁免制裁事項的規(guī)定體現(xiàn)在上文所述的《對外貿(mào)易及支付法案》中。該法在第1條第1 款中規(guī)定，原則上貨物、服務(wù)、資本、支付和其他類型的貿(mào)易，以及本國居民之間的外國貴重物品和黃金貿(mào)易是不受限制的；②See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 1 (1).同時，在第4條第3款中規(guī)定，經(jīng)濟(jì)制裁以及豁免經(jīng)濟(jì)制裁的事項是對合法貿(mào)易行為施加的一種額外的限制和義務(wù)。③See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 4 (3).所以，同英法對豁免事項的立法體例不同，德國并不是以列舉的方式規(guī)定在何種情況下被制裁對象可以豁免制裁，而是在第8條第1款中規(guī)定，在合法交易不會危及條文中所要實現(xiàn)的目的，或是僅在很小程度上有損條文目的的實現(xiàn)時，則必須許可合法貿(mào)易繼續(xù)進(jìn)行。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 8 (1).[筆者認(rèn)為，第8條中所說的“條文所要實現(xiàn)的目的（the purpose of the provision）”即第4條第1 款和第2 款所規(guī)定的因國家安全政策及歐盟共同外交與安全政策等原因而實施的經(jīng)濟(jì)制裁。]此外，第8條第3 款進(jìn)一步規(guī)定，如果因條文的限制，對豁免制裁的許可只在一定范圍內(nèi)有實現(xiàn)的可能，則此種許可應(yīng)以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)方式利用這一特定的可能性。⑤See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 8 (3).

綜上，對比英法德三國對豁免制裁事項的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，英法兩國雖然在豁免事項的具體規(guī)定上略有不同，但基本是以執(zhí)行制裁為原則，以豁免為例外。而德國則恰恰相反，首先，德國未規(guī)定豁免經(jīng)濟(jì)制裁的具體事項；其次，從其法律條文表述中所體現(xiàn)的法律邏輯來看，德國以豁免為原則，而以執(zhí)行制裁為例外。因此，有學(xué)者認(rèn)為，歐盟理事會頒布的這份《制裁準(zhǔn)則》規(guī)定的內(nèi)容不夠具體，給成員國的主管機(jī)關(guān)以巨大的自由裁量權(quán)，在實際執(zhí)行歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的過程中，各國政府可能會處于自身利益的考量，運(yùn)用所有的自由裁量權(quán)給歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的統(tǒng)一實施造成障礙。

在現(xiàn)有的歐盟法律體系下，為了避免這種情況的發(fā)生，歐盟委員會及歐盟法院承擔(dān)著保障歐盟經(jīng)濟(jì)制裁全面和一致實施的責(zé)任。根據(jù)TFEU 第258條的規(guī)定，如果成員國沒有履行歐盟制裁條例所規(guī)定的義務(wù)，則歐盟委員會可向歐盟法院狀告該成員國。

五、歐盟與其成員國在司法程序中的權(quán)力分配

由于歐盟特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，盡管法律直接規(guī)定對歐盟經(jīng)濟(jì)制裁進(jìn)行司法救濟(jì)的是歐盟法院，但成員國法院在歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力體系中也扮演了重要的角色。

（一）歐盟法院對歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的司法救濟(jì)

雖然，根據(jù)TFEU 第275條第1 款的規(guī)定，原則上歐盟法院對CFSP 框架下的規(guī)定以及基于這些規(guī)定所采取的行動不具有管轄權(quán)，但考慮到經(jīng)濟(jì)制裁等限制性措施將直接影響到受制裁自然人或法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，所以TFEU 第275條第2 款規(guī)定，當(dāng)CFSP 決議制定針對自然人或法人的限制性措施時，歐盟法院對該決議的合法性問題享有管轄權(quán)。因此，在當(dāng)事人面臨歐盟制裁時，他既可以向歐盟理事會提出意見，請求歐盟理事會重新考量制裁決定，也可以在收到制裁通知的兩個月零十日內(nèi)向歐盟法院提起訴訟。①See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.

目前，歐盟法院已經(jīng)處理了百余起有關(guān)歐盟制裁合法性的案件，并產(chǎn)生了諸如卡迪和巴拉卡特案②See ECJ,3 September 2008,Joined Cases C-402,C-415/05 P,Kadi and Al Barakaat International Foundation v.Council and Commission [2008] ECR I-6351 (Kadi I Appeal).在內(nèi)的諸多對歐盟經(jīng)濟(jì)制裁體系具有革命性影響的司法判例，形成了相對完整的判例法體系，使歐盟理事會在作出制裁決定時不得不承擔(dān)相當(dāng)程度上的壓力。③See C.Eckes, EU Restrictive Measures Against Natural and Legal Persons: From Counterterrorist to Third Country Sanctions,51 Common Market Law Review 891(2014).通過卡迪和巴拉卡特案確立的審判原則，歐盟法院對經(jīng)濟(jì)制裁合法性的審查不僅局限于形成及執(zhí)行制裁決議過程中的程序性事項，更對制裁措施的實體依據(jù)進(jìn)行審查。④See ECJ,18 July 2013,Joined Cases C-584/10 P,C-593/10 P and C-595/10 P Commission and Others v.Kadi,nyr (‘Kadi II’Appeal); GC,21 March 2012,Joined Cases T-439/10 and T-440/10 Fulmen and Mahmoudian v.Council; ECJ,Case C-280/12 P,Council v.Fulmen and Mahmoudian.同時，通過此判決，歐盟法院更將以聯(lián)合國決議為依據(jù)的歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的合法性問題納入到自己的管轄權(quán)范圍之內(nèi)，并得出了《聯(lián)合國憲章》第103條并不妨礙一國法院審查本國實施聯(lián)合國決議所采取措施的合法性的結(jié)論，從而對國際法在相關(guān)問題上的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。⑤參見陳海明：《卡迪案及其對國際法意義的分析》，《太平洋學(xué)報》2010年第1 期，第21-24頁。

某城市軌道交通運(yùn)營線路的部分區(qū)段鋼軌電位限制裝置頻繁動作，某些車站的鋼軌電位限制裝置甚至出現(xiàn)1 d 內(nèi)動作上百次的情況。在排除了設(shè)備等自身故障的可能性后，維修人員最終將故障原因鎖定在了“雜散電流”上。該線路運(yùn)營時間較長，伴隨著設(shè)施設(shè)備絕緣的老化，雜散電流腐蝕情況亦日漸突出，單純依靠“堵”的方式已不能有效控制雜散電流的增長趨勢。但該線路在雜散電流腐蝕防護(hù)系統(tǒng)設(shè)計時，僅設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)測設(shè)備，未設(shè)計排流柜(見圖1)。

在案件的審理過程中，歐盟法院遵循了一套十分周密、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)規(guī)則。首先，歐盟法院會依據(jù)TFEU第296條的規(guī)定，要求歐盟理事會提供當(dāng)事人被列入到制裁名單中的理由。這些理由必須與制裁所要實現(xiàn)的目的相一致，且必須明確、具體，以便允許當(dāng)事人捍衛(wèi)其權(quán)利并在法庭上對該措施提出質(zhì)疑。⑥See ECJ,Case C-280/12 P,Council v.Fulmen and Mahmoudian,para.61.如果理由太過于模糊，歐盟法院將宣告制裁決定無效。⑦See GC,Case T-24/11,Bank RefahKargaran v.Council,6 September 2013.其次，歐盟法院會對歐盟理事會提交的支持其制裁理由的信息或證據(jù)作出評判，如果信息或證據(jù)不足，制裁決定同樣會被宣告無效。①See GC,Case T-24/11,Bank RefahKargaran v.Council,6 September 2013.因此，我們可以看出，按照歐盟法院的證據(jù)規(guī)則，在當(dāng)事人對歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁提出質(zhì)疑時，證明制裁合法性的舉證責(zé)任由歐盟理事會承擔(dān)，歐盟法院也在案件判決中強(qiáng)調(diào)了這一點：“對限制性措施合法性的司法審查，包括對措施所依據(jù)的事實和現(xiàn)實狀況，以及相關(guān)的證據(jù)和信息，當(dāng)限制性措施的合法性被質(zhì)疑時，歐盟理事會應(yīng)提交相關(guān)證據(jù)供歐盟法院審查。”②See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,paras.37,107.在此證據(jù)規(guī)則的指導(dǎo)下，歐盟法院通過判例法對涉密證據(jù)的披露要求也堪稱嚴(yán)格。歐盟法院認(rèn)為，歐盟理事會等機(jī)構(gòu)在證明制裁合法性時須提交所有必要的證據(jù)，“不能以證據(jù)及相關(guān)信息涉密為由提出異議”③See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,para.100.。不過，為了保護(hù)歐盟及其成員國的安全，涉密證據(jù)可單方面向法院而不向當(dāng)事人披露，但法院須在安全考量和維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利之間尋求平衡。④See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,para.107.

歐盟理事會的制裁決定被歐盟法院宣告無效的，判決于送達(dá)當(dāng)事人兩個月零十日之后生效，由于絕大多數(shù)情況下，制裁決定被宣告無效通常是因歐盟理事會沒有詳細(xì)說明并證明制裁理由，因此，在判決已送達(dá)當(dāng)事人但尚未生效的這段時間內(nèi)，歐盟理事會可以，而且往往會修改制裁理由，然后將同一個人或公司重新列入制裁名單中。⑤See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.歐盟法院目前對這種實務(wù)操作雖然采取了默許的態(tài)度，但同時也認(rèn)為此做法會給人以十分嚴(yán)重的有礙公正的印象，歐盟理事會在采取這種做法時應(yīng)慎重考量。⑥See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.

（二）成員國法院在歐盟經(jīng)濟(jì)制裁中扮演的角色

由于TEU 第6條第1 款規(guī)定《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》（以下簡稱《權(quán)利憲章》）與TEU 和TFEU 有同等法律效力，同時《權(quán)利憲章》第52條規(guī)定，為了保證憲章中所規(guī)定的各項內(nèi)容得以實現(xiàn)，歐盟各機(jī)構(gòu)及成員國政府的立法及行政等職權(quán)行為，在保障歐盟公民基本權(quán)利的角度上其合法性問題及解釋問題是可訴的，所以，從法律邏輯上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然TEU 第24條第1 款及TFEU 第275條第1 款明確排除了歐盟法院對CFSP 有關(guān)條款及相關(guān)法令的管轄權(quán)（對自然人和法人采取限制性措施的合法性問題除外），但條文中并未明確排除成員國國內(nèi)法院的管轄權(quán)，且出于對歐盟公民基本權(quán)利的保護(hù)，CFSP有關(guān)條款及相關(guān)法令的解釋及合法性問題可基于《權(quán)利憲章》的規(guī)定在成員國法院中被提起訴訟。①See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy，67 International and Comparative Law Quarterly 28 (2018).除以上法律條款外，TEU 第 4條第 1 款、第 19條第 1 款以及 TFEU 第 274條也可為成員國法院審理CFSP案件提供管轄權(quán)依據(jù)。

但在實踐中，成員國法院對CFSP 進(jìn)行司法審查的管轄權(quán)可能與歐盟法院在Foto-Frost 案件判決中所確立的管轄權(quán)原則相沖突，此原則禁止成員國法院宣布某項歐盟措施無效。②Case 314/85 Foto-Frost ECLI:EU:C:1987:452.針對這一問題，有學(xué)者認(rèn)為，歐盟法律只能由歐盟法院宣布無效的Foto-Frost 原則僅適用于歐盟法院對案件具有完全管轄權(quán)的情況中。③See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy, 67 International and Comparative Law Quarterly 32(2018).但由于部分CFSP 法律文件不屬于歐盟法院的管轄權(quán)范圍內(nèi)，針對此種情況，F(xiàn)oto-Frost 原則并不適用，成員國法院基于保護(hù)其公民基本權(quán)利的目的，對此部分CFSP條款及相關(guān)法令的合法性及解釋問題行使管轄權(quán)甚至判決CFSP條款及相關(guān)法令無效，并不違反Foto-Frost原則。

實踐中，為規(guī)避這一矛盾，學(xué)界及實務(wù)界更為認(rèn)可的一種方式通常是，成員國法院僅對本國權(quán)力機(jī)關(guān)實施歐盟CFSP條款及相關(guān)法令的具體措施的合法性進(jìn)行審查，而不觸及歐盟CFSP條款及相關(guān)法令本身的合法性及解釋問題。④See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy, 67 International and Comparative Law Quarterly 32 (2018).比如，在一起上訴至德國北威州高級行政法院（Obervelwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen）的案件中，當(dāng)事人認(rèn)為德國政府基于歐盟亞特蘭大行動（Operation Atalanta）⑤Council Joint Action 2008/851/CFSP on a European Union Military Operation to Contribute to the Deterrence,Prevention and Repression of Acts of Piracy and Armed Robbery off the Somali Coast [2008] OJ L301/33.將其逮捕、拘留并轉(zhuǎn)交給肯尼亞權(quán)力機(jī)關(guān)的決定違反了歐盟關(guān)于人權(quán)保障的法律規(guī)定，最終法院支持了當(dāng)事人的觀點，雖然法院在判決中認(rèn)為歐盟原則上對此行動負(fù)責(zé)，但根據(jù)案件具體情況，法院技術(shù)性地將案件爭議行為歸咎于德國政府，認(rèn)為德國政府的行為違反了《歐洲人權(quán)公約》第3條的規(guī)定。⑥See Oberverwaltungsgericht NRW,4 A2948/11,18 September 2014; Christophe Hillion & Ramses A.Wessel, The Good,the Bad and the Ugly Three Levels of Judicial Control over the CFSP,in S.Blockmans & P.Koutrakos (eds.),Research Handbook on CFSP/CSDP 24 (Elgar Publishing).

從上述案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然從法律邏輯上，成員國法院有審查CFSP決議及相關(guān)法令合法性的管轄權(quán)，但各國法院依舊自覺遵守TEU 第4條第3 款規(guī)定的義務(wù)，即歐盟及成員國各機(jī)構(gòu)間應(yīng)真誠合作，促進(jìn)聯(lián)盟任務(wù)的完成，同時也在盡量尋求基本人權(quán)保護(hù)和歐盟法律有效性之間的平衡。①Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’s Common Foreign and Security Policy，67 International and Comparative Law Quarterly 35 (2018).因此，成員國法院并不會獨立存在于歐盟法律秩序之外。

六、結(jié)語

雖然歐盟目前暫無直接針對中國自然人及法人的經(jīng)濟(jì)制裁，2019年4月中歐峰會的聯(lián)合聲明中雙方也表示要加強(qiáng)合作并推動WTO的改革，②Joint Statement of the 21st EU-China Summit,https://eeas.europa.eu/delegations/china_en/60836/Joint%20statement%20of%20the%2021st%20EU-China%20summit,visited on 28 April 2019.但歐盟委員會在中歐峰會前針對中歐關(guān)系所提的十點行動計劃中明確表示，歐盟須采取更多的措施同中國建立更加對等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以及保護(hù)自身工業(yè)發(fā)展。③EU Commission,Joint Communication to the European Parliament,the European Council and the Council,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf,visited on 28 April 2019.由此可見，歐盟同美國一樣認(rèn)為中國存在扭曲市場、輸出過剩產(chǎn)能以及強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)中歐關(guān)系因某些核心利益產(chǎn)生矛盾無法調(diào)和而遇冷時，歐盟存在通過CFSP對中國自然人及法人實施經(jīng)濟(jì)制裁的可能。

不過，通過前文分析可以清楚地看出，歐盟特殊的權(quán)力分配體系使得歐盟經(jīng)濟(jì)制裁在決策效率、實施力度和國際影響力上同美國經(jīng)濟(jì)制裁相比有著極大差距。如果中國自然人及法人受到歐盟經(jīng)濟(jì)制裁，可以利用各歐盟成員國對豁免享有自由裁量權(quán)這一制度，在一定程度上規(guī)避歐盟經(jīng)濟(jì)制裁。尤其是對于德國來說，在處理執(zhí)行歐盟經(jīng)濟(jì)制裁和豁免被制裁對象這兩者的關(guān)系時，從其法律條文的表述上來看，是以豁免為原則，而以執(zhí)行制裁為例外的。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 1 (1),Article 4 (3),Article 8 (1),Article 8 (3).這就給我國企業(yè)以相當(dāng)大的操作空間可以使自身與德國的經(jīng)貿(mào)往來盡可能小地受歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的影響。

此外，歐盟經(jīng)濟(jì)制裁不追求域外效力的原則，以及完善的司法救濟(jì)制度使其相較于美國經(jīng)濟(jì)制裁更加理性、克制。我國自然人及法人在面對歐盟經(jīng)濟(jì)制裁時，同樣可以利用歐盟經(jīng)濟(jì)制裁制度的這一特點在無法直接獲得豁免的情況下，嘗試通過歐盟法院這一司法途徑尋求救濟(jì)，盡可能避免經(jīng)濟(jì)制裁對正常貿(mào)易活動的影響，以保障自身合法權(quán)益，挽回經(jīng)濟(jì)損失。而且以歐盟為突破口，打破歐美聯(lián)合制裁，對中國企業(yè)的封鎖，這對我國建設(shè)“一帶一路”來說是一個重要的法律保障。