潘晶晶

(河南警察學(xué)院，河南·鄭州 450046)

接處警工作是一個由“接警——出警——處警——信息反饋——后續(xù)增援”等一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的活動過程。[注]呂樹桐.淺論“110”快速接處警的工作模式[J]北京警察學(xué)院學(xué)報，1997，(4).接處警運(yùn)行機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其前端，涉及到公安機(jī)關(guān)與政府有關(guān)職能部門的聯(lián)動問題；其末端，涉及到一線警力，包括第一時間響應(yīng)警力、后續(xù)增援警力的來源、布警，進(jìn)而延伸到如何最大限度釋放街面警力的問題。構(gòu)建科學(xué)合理的接處警勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制不僅是警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)斗力倍增計劃的有機(jī)組成部分，更是當(dāng)前我國接處警改革的關(guān)鍵所在。

香港警隊(duì)成立于1844年，被國際上評為亞洲最佳警隊(duì)，擔(dān)負(fù)著維持香港社會治安， 保護(hù)市民生命及財產(chǎn)安全和協(xié)助執(zhí)行其他法律的職責(zé)。[注]陳俊豪.香港警務(wù)人員培訓(xùn)的特點(diǎn)及啟示[J]云南警官學(xué)院學(xué)報， 2013，(1).歷經(jīng)百年的發(fā)展，香港地區(qū)以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為目標(biāo)，構(gòu)建了實(shí)戰(zhàn)化的指揮體系架構(gòu)和勤務(wù)模式，充分保證了接處警效能的發(fā)揮。本文擬探尋香港地區(qū)接處警勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)， 將香港地區(qū)接處警模式和內(nèi)地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行比較， 以期對內(nèi)地接處警改革工作提供思路和借鑒。

一、香港接處警勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)

香港接處警勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制由指揮體系、響應(yīng)體系、保障體系和監(jiān)督考評體系四大體系構(gòu)成，是香港警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各組成部分緊密配合、相互補(bǔ)充，保證了接處警警務(wù)效能的最大化。香港警隊(duì)接到999報警電話后，承諾市區(qū)會在9分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場，郊區(qū)在15分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場，每年警情處警及時率99%以上。

(一)權(quán)威高效的指揮體系

1.三級指揮架構(gòu)。香港接處警指揮體系建立了警察總部指揮及控制中心、總區(qū)999報警中心、街面處警警力的三級指揮架構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一接警、一級指令、分類指揮。警察總部指揮及控制中心隸屬于香港警務(wù)處下設(shè)的行動處，是最高指揮機(jī)關(guān)，主要協(xié)調(diào)跨總區(qū)的支援以及特別重大事項(xiàng)的指揮處置。4個總區(qū)(包括九龍、港島、新界、水警總區(qū))指揮及控制中心是一級指揮機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)“999”緊急求助電話，覆蓋6個警察總區(qū)[注]警察總部行動處下有隸屬關(guān)系的三個層級，分別是6個總區(qū)(新界南、新界北、東九龍、西九龍、港島、水警)、23個警區(qū)、45個分區(qū)(警署)。。街面處警警力是一線實(shí)戰(zhàn)單位，包括總區(qū)的機(jī)動部隊(duì)、沖鋒隊(duì)、交通隊(duì)，警區(qū)的巡邏小隊(duì)、交通組等力量，主要負(fù)責(zé)警情的現(xiàn)場處置。

2.“文職接警，接派分離”的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。香港999報警中心內(nèi)部分為接警區(qū)、處警區(qū)、交通區(qū)和指揮官區(qū)域。其中，接警區(qū)人員為文職人員，只負(fù)責(zé)接聽電話、錄入警情；處警區(qū)以警區(qū)為單位劃分，人員由各警區(qū)派人組成，一般情況下由一名警長帶領(lǐng)2-3名文職組成，負(fù)責(zé)警情派發(fā)、反饋和處置；指揮官區(qū)域負(fù)責(zé)對當(dāng)天中心日常工作進(jìn)行管理，對重大警情進(jìn)行指揮調(diào)度。

3.指揮調(diào)度扁平化。以新界總區(qū)999中心為例，該中心負(fù)責(zé)處置新界北總區(qū)和新界南總區(qū)的999報警電話，內(nèi)設(shè)具備30個接警席位的接警區(qū)域，兩個總區(qū)下設(shè)的若干警區(qū)，均在該中心設(shè)置座席，組成處警區(qū)域，負(fù)責(zé)本警區(qū)警情的處置。若報警人位于新界南荃灣警區(qū)，當(dāng)報警人撥打999電話后，系統(tǒng)會將該報警電話自動轉(zhuǎn)入新界總區(qū)999報警中心，接警員接聽電話、錄入警情后，將該警情轉(zhuǎn)入荃灣警區(qū)處警組，由該處警組帶班警長，將警情通過電臺派送至沖鋒隊(duì)或荃灣警區(qū)巡邏小隊(duì)。處警完畢后，巡邏小隊(duì)會以電臺反饋至999報警中心荃灣警區(qū)處警組，至此警情處置完畢。

4.警情受理范圍明確。香港999報警中心主要受理市民報警、緊急求助和投訴。對于非警務(wù)范圍的緊急求助，則通過已經(jīng)建立的信息處理系統(tǒng)直接轉(zhuǎn)給食物環(huán)境衛(wèi)生署、消防處通訊中心等部門處理，這些部門沒有直接接受市民求助的號碼，均由999報警中心轉(zhuǎn)接；對于非警務(wù)范圍的一般求助，可以直接口頭拒絕，也可以轉(zhuǎn)給1823電話中心，該中心是一個綜合聯(lián)絡(luò)處，為21個參與使用其服務(wù)的政府部門解答市民查詢，并為所有政府部門接收投訴，避免市民自行尋找政府部門產(chǎn)生麻煩。

(二)網(wǎng)格化為基礎(chǔ)、多層級支援的巡邏響應(yīng)體系

香港警隊(duì)警務(wù)活動以街面巡邏工作為基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)對社會面治安的有效管控，擺在街面的巡邏防控警力主要包括三大類：巡邏隊(duì)、沖鋒隊(duì)和機(jī)動部隊(duì)，參與巡邏的人數(shù)占到全香港警力數(shù)的65%以上。三支巡邏隊(duì)伍各有側(cè)重，分工明確。

巡邏隊(duì)隸屬于各總區(qū)下設(shè)的警區(qū)或分區(qū)，一般占到所在單位總警力的60%以上，主要由兩人一組，步行巡邏，按照每天早、中、晚3班(每班8小時45分鐘)正常巡邏和1班機(jī)動巡邏開展工作。巡邏隊(duì)由巡邏車直接送達(dá)執(zhí)勤點(diǎn)開展步巡，不設(shè)休息設(shè)施，確保巡區(qū)24小時有人在崗在位。以荃灣警區(qū)為例，該警區(qū)按照區(qū)域劃分為4個片區(qū)，細(xì)化為45個小“網(wǎng)格”，每個巡邏小組負(fù)責(zé)兩到三個網(wǎng)格。

總區(qū)沖鋒隊(duì)實(shí)行24小時機(jī)動巡邏任務(wù)，以車巡方式為主，每輛沖鋒車上都配備了霰彈槍、沖鋒槍、催淚槍、手投催淚彈、防彈衣、醫(yī)藥箱等器械，主要負(fù)責(zé)“999”接處警工作，側(cè)重負(fù)責(zé)緊急警情和處置突發(fā)性事件等任務(wù)。一般情況下，每個總區(qū)沖鋒隊(duì)設(shè)有4個巡邏小隊(duì)，實(shí)行四班三運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，沖鋒隊(duì)還是總區(qū)內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件和執(zhí)行跨區(qū)增援的一支重要力量，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時，沖鋒隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)動部隊(duì)，隨時應(yīng)急處突。

機(jī)動部隊(duì)主要包括總部機(jī)動部隊(duì)和駐總區(qū)機(jī)動部隊(duì)。駐總區(qū)機(jī)動部隊(duì)擔(dān)負(fù)總區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域的巡邏任務(wù)，支援警署巡邏隊(duì)和總區(qū)沖鋒隊(duì)，并側(cè)重處置突發(fā)性群體性事件，比如香港占中事件等。在實(shí)際工作中，巡邏人員還兼具交通管理、便民服務(wù)、應(yīng)急救援等工作，使巡邏的效益實(shí)現(xiàn)最大化。

(三)專業(yè)規(guī)范的保障體系

接處警勤務(wù)機(jī)制運(yùn)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，專業(yè)規(guī)范的保障體系至關(guān)重要。具體來說，香港警隊(duì)在隊(duì)伍保障、輪崗機(jī)制和培訓(xùn)考核方面有如下特點(diǎn)：一是職務(wù)設(shè)置規(guī)范、職責(zé)分工明確。以荃灣警區(qū)為例，該警區(qū)設(shè)一名區(qū)指揮官、一名區(qū)副指揮官，下設(shè)4名區(qū)助理指揮官(分別負(fù)責(zé)刑事、行政、行動、輔警)和1名警民關(guān)系主任、1名區(qū)行動主任。其中負(fù)責(zé)刑事的區(qū)助理指揮官由3名總督察擔(dān)任，負(fù)責(zé)行動的區(qū)助理指揮官由2名總督察擔(dān)任，負(fù)責(zé)輔警的區(qū)助理指揮官由1名總督察擔(dān)任。總之，每個崗位的職務(wù)設(shè)置、職責(zé)分工均十分明確，為整個警隊(duì)的規(guī)范化管理提供了保障。二是輪崗機(jī)制科學(xué)。在指揮調(diào)度人員的配置上，采取定期輪換的方式，選調(diào)各警區(qū)巡警部門有經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)到指揮中心值班，以保證指揮調(diào)度人員能夠?qū)Ρ揪瘏^(qū)盡可能地熟悉，而且，密切了指揮部門與戰(zhàn)斗單位的聯(lián)系，提高指揮調(diào)度的有效性。三是“輪值輪訓(xùn)、戰(zhàn)訓(xùn)合一”的嚴(yán)格訓(xùn)練機(jī)制。在訓(xùn)練方面，香港警方非常重視以實(shí)戰(zhàn)為背景的戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練，做到人與人、人與警犬、人與裝備的協(xié)調(diào)和從小組到小隊(duì)、大隊(duì)的協(xié)同配合，真正達(dá)到“練”為“戰(zhàn)”。以機(jī)動部隊(duì)為例，在機(jī)動部隊(duì)總部，常駐兩個大隊(duì)，既訓(xùn)練又執(zhí)勤，訓(xùn)練期滿后，返回所屬總區(qū)工作，由其他總區(qū)再選派兩個大隊(duì)駐總部集訓(xùn)，如此反復(fù)，既確保了機(jī)動部隊(duì)始終保持強(qiáng)大戰(zhàn)斗力，又為警察實(shí)戰(zhàn)工作打下基礎(chǔ)。

(四)科學(xué)合理、公正透明的監(jiān)督考評體系

香港警隊(duì)的績效評價主要分為兩項(xiàng)內(nèi)容，一是由警隊(duì)內(nèi)部相對獨(dú)立的服務(wù)監(jiān)察部負(fù)責(zé)，通過對警隊(duì)的工作對象(如報案人、證人等)進(jìn)行抽樣調(diào)查等方法，評價警隊(duì)工作情況。二是由每名警察的上級對其日常工作情況進(jìn)行評價。香港警察每天都要寫工作日志，每年要寫工作報告，詳細(xì)記錄當(dāng)天、當(dāng)年的工作情況，并由其上級簽字證明，為今后的晉升提供主要依據(jù)。

二、香港接處警勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制的啟示

香港警隊(duì)在接處警運(yùn)行機(jī)制方面的先進(jìn)理念、成功經(jīng)驗(yàn)和做法，給予我們諸多啟示。結(jié)合目前內(nèi)地公安機(jī)關(guān)接處警工作，在深化公安改革，推進(jìn)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、基礎(chǔ)信息化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化四項(xiàng)建設(shè)的要求下，可以從以下幾個方面得到借鑒。

(一)打造科學(xué)、高效、規(guī)范、合成的公安指揮體系

健全完善的指揮調(diào)度機(jī)制對于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)調(diào)度、快速處警、集約用警、提高警務(wù)效能具有決定性作用。因此，有必要借鑒香港警隊(duì)指揮體系的成功做法和優(yōu)勢，以110接處警工作為突破口，全面建設(shè)建立科學(xué)、高效、規(guī)范、合成的指揮體系。

1.試行“文職接警、民警指揮”的接處警模式。香港999警情的接、派、處三個環(huán)節(jié)人員構(gòu)成科學(xué)、規(guī)范，確保了999接處警工作的順暢、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。香港999報警中心的接警員均為文職，只負(fù)責(zé)警情接聽和錄入，指揮人員為各分區(qū)派駐的警長，且均由各警區(qū)巡警部門有經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，保證了指揮調(diào)度人員對警區(qū)的熟悉程度，而且密切了指揮部門與戰(zhàn)斗單位的聯(lián)系，提高了指揮調(diào)度的有效性。

借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，可試行“文職接警、民警指揮”的接處警模式，推進(jìn)接處警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)。文職的概念應(yīng)具備事業(yè)編制，具有警務(wù)指揮性質(zhì)，不同于輔警的身份特點(diǎn)。針對文職受理的警情，按照區(qū)域和類別，派送至不同的指揮小組，由指揮小組負(fù)責(zé)指派警情和溝通反饋。

2.指揮人員專業(yè)化。在各級指揮中心設(shè)置指揮長、值班長以及不同級別的接警員，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考試考核，持證上崗。明確各級指揮長、值班長、接警員指揮調(diào)度特別是應(yīng)急指揮的權(quán)限，分級賦予不同的直接指揮、先期處置、布控風(fēng)度、裝備調(diào)配、檢查督辦等權(quán)力。

3.指揮調(diào)度扁平化。減少指揮中間環(huán)節(jié)，壓縮指揮層級，建立一般警情“點(diǎn)對點(diǎn)”指揮，重大、跨區(qū)域警情上級統(tǒng)籌指揮相結(jié)合的運(yùn)行模式。實(shí)行警情、特別是突發(fā)案事件、重要活動安保分級響應(yīng)，賦予各級指揮中心啟動預(yù)案、先期處置權(quán)力。

(二)建立全鏈條管理的接處警流程管理標(biāo)準(zhǔn)

就接處警工作來說， 目前的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國人民警察法》、公安部頒布的《110接處警工作規(guī)則》、各省制定的《110接處警工作實(shí)施細(xì)則》和其他有關(guān)規(guī)定。雖有《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》等， 但在具體執(zhí)法操作中還是會覺得不夠明確。[注]司仲鵬. 深化執(zhí)法規(guī)范化背景下公安派出所接處警工作研究[J]凈月學(xué)刊，2017，(3).因此，建議按照接處警業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)流程，結(jié)合接處警每個環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，從而形成標(biāo)準(zhǔn)體系，以全鏈條管理的形式，規(guī)范接處警工作。

1.接警環(huán)節(jié)。一是隊(duì)伍管理標(biāo)準(zhǔn)。制定文職人員進(jìn)入、培訓(xùn)、輪崗、晉升、考核等一系列管理辦法，確定運(yùn)轉(zhuǎn)工作機(jī)制(如五班三運(yùn)轉(zhuǎn))，為接警提供隊(duì)伍保障。二是工作標(biāo)準(zhǔn)。制定接聽電話語言標(biāo)準(zhǔn)、警情錄入要點(diǎn)規(guī)范、重大警情判斷要點(diǎn)等規(guī)章制度，為警情順利接入提供保障?？梢詫W(xué)習(xí)中國電信、中國移動、中國聯(lián)通三大電信運(yùn)營商的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范接警員詢問內(nèi)容、提高詢問技巧和接警效率。

2.派警環(huán)節(jié)。一是制定完善巡區(qū)、轄區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確巡區(qū)、轄區(qū)邊界，便于警情派發(fā)。二是制定完善預(yù)案及警情派發(fā)標(biāo)準(zhǔn)流程，明確不同種類警情的預(yù)案，尤其建立警情派發(fā)流程式標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)派警的簡單、直觀。三是制定完善通訊設(shè)備管理標(biāo)準(zhǔn)，為警情派發(fā)提供技術(shù)和設(shè)備保障。

3.出警環(huán)節(jié)。制定完善出警工作規(guī)定，確保出警力量構(gòu)成、到達(dá)時間、攜帶裝備、使用語言、戰(zhàn)術(shù)動作、承擔(dān)權(quán)責(zé)和相關(guān)保障統(tǒng)一規(guī)范。

4.處警環(huán)節(jié)。一是制定完善各類警情處置手冊。詳細(xì)列出每一種警情的處置規(guī)范，確保從法律程序?qū)用嫔弦?guī)范執(zhí)法過程。二是制定完善警情增援和移交的流程與規(guī)范，非警務(wù)類警情的處置規(guī)范等。三是制定完善警情分級、分類標(biāo)準(zhǔn)。明確刑事類、治安類、求助類警情的標(biāo)準(zhǔn)和處置規(guī)范，明確重大警情的判斷要素，主要包括性質(zhì)、程度、對象、時段、發(fā)生部位、社會影響等等，確保各類快速處置、規(guī)范處置。

5.反饋環(huán)節(jié)。制定完善反饋工作制度，明確警情到場反饋的時效和要點(diǎn)，確保指揮中心能夠第一時間準(zhǔn)確掌控現(xiàn)場情況，進(jìn)而全面準(zhǔn)確判斷警情性質(zhì)。

6.監(jiān)督和評價環(huán)節(jié)。一是制定完善警情督導(dǎo)工作規(guī)范。對警情流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)制定督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括響應(yīng)時間、到場時間和群眾滿意度。二是制定完善重大警情(事項(xiàng))評價聯(lián)席會議制度。對重大警情的處置全流程進(jìn)行評估，為下一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善預(yù)案提供支撐。

(三)改進(jìn)警務(wù)勤務(wù)機(jī)制，為提升公安指揮和接處警水平提供保障和支撐

香港警隊(duì)勤務(wù)管理簡單實(shí)用、便于操作，又不失嚴(yán)格規(guī)范，尤其是對街面警力的勤務(wù)管理方面，從排班運(yùn)轉(zhuǎn)、巡邏處警到履行職責(zé)、支援交接，都有法可依、有章可循。結(jié)合內(nèi)地公安機(jī)關(guān)接處警勤務(wù)工作運(yùn)行實(shí)際，可以從以下幾個方面著手:

1.網(wǎng)格布警。根據(jù)警情數(shù)量、治安狀況、重點(diǎn)部位、出警時間一級民意導(dǎo)向等情況，將轄區(qū)科學(xué)劃分為若干網(wǎng)格，整合并科學(xué)布置警力，屯警街面，有警處警，無警巡邏，動中備勤。

2.分級處警。以警情緊急程度為主要標(biāo)準(zhǔn)，以與警務(wù)的關(guān)聯(lián)度和可能的損害作為輔助標(biāo)準(zhǔn)，將警情分為不同類別；以反應(yīng)時間、反應(yīng)能力為主要衡量指標(biāo)，合理劃分警情級別，建立警情級別和勤務(wù)類別的層級化對應(yīng)匹配體系，實(shí)行輕重緩急處置。

3.梯次增援。將街面警力梳理規(guī)整，按照所承擔(dān)的任務(wù)和隸屬單位，明確層級。打破警種、部門、區(qū)域等現(xiàn)有管理體制制約，統(tǒng)籌整合街面網(wǎng)格警力、派出所警力、特警、武警以及群防群治等力量，按常態(tài)處警、應(yīng)急處置、增援力量等層級強(qiáng)化勤務(wù)管理，使之在統(tǒng)一指揮下互相支援，合成作戰(zhàn)。根據(jù)警情性質(zhì)、事態(tài)規(guī)模、緊急程度，明確用警梯次，完善等級增援，保證各種案事件能夠調(diào)用足夠警力合成處置，提升處置實(shí)效。

(四)建立健全社會聯(lián)動處置機(jī)制

借鑒香港非警務(wù)警情分流處置的做法，推動政府搭建公共服務(wù)平臺，動員多方參與處置非警務(wù)警情，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、多元共治，是接處警改革的必然選擇。

公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)政府牽頭，對社會公共服務(wù)體系進(jìn)行頂層設(shè)計，建設(shè)完善12345社會求助服務(wù)平臺，整合政府各服務(wù)主題、企事業(yè)單位等熱線資源，實(shí)行“政府同意受理、分類分級交辦、部門聯(lián)動處置”，24小時受理群眾咨詢、求助、投訴、建議事項(xiàng)。打通110指揮調(diào)度平臺和12345社會求助服務(wù)平臺，整合兩條熱線資源，科學(xué)分工，優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)雙向互通和全面分流。[注]潘晶晶. 非警務(wù)類警情分流處置現(xiàn)狀及對策研究[J]遼寧警察學(xué)院學(xué)報，2018，(11).

(五)建立健全綜合保障機(jī)制

在隊(duì)伍保障方面，設(shè)置接警員準(zhǔn)入門檻，將懂實(shí)戰(zhàn)、會研判、有經(jīng)驗(yàn)、善指揮的高素質(zhì)專業(yè)人員充實(shí)到指揮中心。多渠道補(bǔ)充警力，推動警力下沉，充實(shí)一線處警民警隊(duì)伍。

在培訓(xùn)考核方面，采取請進(jìn)來與走出去、集中培訓(xùn)與在崗培訓(xùn)、理論培訓(xùn)與實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用相結(jié)合等方式，健全“教、學(xué)、練、戰(zhàn)”一體化教育訓(xùn)練模式，加強(qiáng)指揮中心和一線處警崗位學(xué)習(xí)培訓(xùn)及比武競賽，增強(qiáng)對各種警情的應(yīng)變能力。