劉怡達(dá)

一、 問題的提出

代議制雖謂理想上最好的政府形式，但其缺陷同樣顯而易見。因?yàn)槿藬?shù)眾多的議會(huì)既不適于處理直接的行政事務(wù)，也不適于處理直接的立法事務(wù)。故而，應(yīng)以由精通各類問題的人們組成的多年從事于考慮和鉆研特定事項(xiàng)的常設(shè)委員會(huì)承擔(dān)相關(guān)事務(wù)。[注]參見[英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館2009年版，第73～74頁。在我們國家，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)力的有效行使及功能的充分實(shí)現(xiàn)，同樣需“仰仗”于它的常設(shè)委員會(huì)，因?yàn)椤叭珖舜蠛退某Ｎ瘯?huì)要加強(qiáng)經(jīng)常工作，沒有必要的專門委員會(huì)作為助手是很困難的。”[注]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第470頁。正是基于此種考慮，自人民代表大會(huì)制度初建之時(shí)起，其實(shí)就已經(jīng)在全國人大之下設(shè)置了各類常設(shè)委員會(huì)性質(zhì)的專門委員會(huì)，以此加強(qiáng)全國人大及其常委會(huì)的日常工作。與此同時(shí)，全國人大專門委員會(huì)之設(shè)置亦應(yīng)隨全國人大及其常委會(huì)工作重心及主要任務(wù)的變化而有所調(diào)整。也正是緣于此，黨的十九大報(bào)告才提出了“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置”之政治目標(biāo)。

其實(shí)早在此之前，我國實(shí)務(wù)界便有不少關(guān)于改革全國人大專門委員會(huì)設(shè)置之構(gòu)想：例如，在七屆全國人大二次會(huì)議上，便有不少代表提出議案，建議成立全國人大憲法委員會(huì)、權(quán)力監(jiān)督委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)、統(tǒng)計(jì)審計(jì)委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、婦女兒童委員會(huì)等專門委員會(huì)。[注]參見全國人大常委會(huì)辦公廳編：《第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，人民出版社1989年版，第203～211頁。但是，絕大部分議案都是被作為建議、批評和意見予以處理的，從而未能對專門委員會(huì)設(shè)置的完善發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。再者，我國理論界亦不乏相關(guān)討論，如有論者認(rèn)為全國人大應(yīng)增設(shè)二十至三十個(gè)專門委員會(huì)，并提出可以優(yōu)先增設(shè)憲法委員會(huì)、特別行政區(qū)委員會(huì)、臺(tái)灣事務(wù)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)和公民申訴控告委員會(huì)等。[注]參見周偉：“論全國人大及其常委會(huì)組成人員的專職化”，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期，第115頁。上述理論和實(shí)務(wù)構(gòu)想其實(shí)可謂是為全國人大專門委員會(huì)設(shè)置之優(yōu)化所進(jìn)行的“預(yù)熱”，而隨后“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置”載入執(zhí)政黨的大會(huì)報(bào)告，黨的十九屆二中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出“組建全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)”“全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)”及“全國人大法律委員會(huì)更名為全國人大憲法和法律委員會(huì)”的改革方案。這無疑有裨于全國人大專門委員會(huì)設(shè)置的完善，地方人大專門委員會(huì)的設(shè)置同樣會(huì)因之得以改進(jìn)。有鑒于此，本文欲對全國人大設(shè)置專門委員會(huì)的緣由等問題進(jìn)行探討，繼而探求影響全國人大專門委員會(huì)設(shè)置的諸多因素。

二、 在全國人大設(shè)置專門委員會(huì)的緣由

在全國人大設(shè)置各類專門委員會(huì)的歷史可溯源至“五四憲法”時(shí)期，但當(dāng)時(shí)并未在立法中明確使用“專門委員會(huì)”之表述：該部《憲法》第34條第1款規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法案委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、代表資格審查委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)?！辈贿^在當(dāng)時(shí)，上述委員會(huì)中只有民族委員會(huì)和法案委員會(huì)這兩個(gè)委員會(huì)是常設(shè)的。當(dāng)時(shí)在全國人大之下設(shè)置上述委員會(huì)的初衷乃是，“這些委員會(huì)都是經(jīng)常性的組織，它們的任務(wù)是協(xié)助全國人民代表大會(huì)的工作?！盵注]劉少奇：“關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告”，載《建國以來重要文獻(xiàn)選編》(第5冊)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第504頁。不過，當(dāng)時(shí)并未在《憲法》中明確使用“專門委員會(huì)”的表述，直至此后的“七八憲法”才首次使用了“專門委員會(huì)”的表述。該部《憲法》第27條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會(huì)?！倍覈F(xiàn)行《憲法》第70條沿用了“專門委員會(huì)”這一表述，并以列舉的形式規(guī)定了民族委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等主要專門委員會(huì)的名稱。緣何在全國人大之下設(shè)置各類專門委員會(huì)，乃是為了全國人大及其常委會(huì)能夠更為有效地行使立法、監(jiān)督等各項(xiàng)職權(quán)。申言之，全國人大及其常委會(huì)雖貴為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，但實(shí)際上卻有賴于各專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的協(xié)助，否則便難以有效行使各項(xiàng)職權(quán)。此外，人民代表大會(huì)制度運(yùn)行至今，其中不乏權(quán)威不高、運(yùn)行不暢、監(jiān)督乏力等積弊，而全國人大專門委員會(huì)設(shè)置的完善其實(shí)也是消除這些弊病的較優(yōu)方案之一。

(一) 全國人大及其常委會(huì)獨(dú)自行使職權(quán)時(shí)的困境

代議制民主能夠解決民主的一個(gè)困境，即如何將民眾的偏好與專家的判斷有效結(jié)合起來。[注]參見[英]羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導(dǎo)論》，張小勁等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第29～30頁。不過，當(dāng)代議機(jī)關(guān)組成人員數(shù)目較多且代表性較強(qiáng)時(shí)，此般困境便會(huì)在相當(dāng)程度上再次出現(xiàn)。因?yàn)楫?dāng)代議機(jī)關(guān)的組成人員達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，由于缺乏組織及功能上的分工，人數(shù)甚眾的代議機(jī)關(guān)便很難正常順利地開展工作，因此，“將實(shí)質(zhì)的工作移轉(zhuǎn)至許多專業(yè)的下級組織乃是不可或缺的?！盵注]蕭文生：《國家法Ⅰ——國家組織篇》，元照出版有限公司2008年版，第322頁。而在我們國家，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的重要特征，同時(shí)我國《全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法》第6條亦明確規(guī)定“代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性”。如此一來，由數(shù)目眾多且具有廣泛代表性的全國人大代表組成的全國人大及其常委會(huì)，在很大程度上是難以有效聯(lián)結(jié)民眾偏好與專家判斷的，因此，在行使職權(quán)處理專門事務(wù)時(shí)遇及各類難題便也是在所難免的。其原因概言之有二，一是由于受會(huì)議時(shí)間的限制，全國人大及其常委會(huì)難以經(jīng)常性地開展工作；二是由于全國人大代表及常委會(huì)委員具有的廣泛代表性，使其難以有效地就專業(yè)程度較高的問題展開充分的討論并進(jìn)行決定。具體而言：

首先，全國人大一般每年舉行一次會(huì)議，全國人大常委會(huì)一般每兩個(gè)月召開一次會(huì)議。在此種境況之下，若無專門委員會(huì)等常設(shè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助，“單打獨(dú)斗”的全國人大及其常委會(huì)毋論充分有效行使各項(xiàng)職權(quán)，其甚至無法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成既定的各項(xiàng)會(huì)議議程。對此困境，在“八二憲法”制定過程中，時(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員的彭真，在解釋全國人大設(shè)置專門委員會(huì)的必要性時(shí)便指出：“過去我們沒有專門委員會(huì)時(shí)，什么問題都要提到主席團(tuán)上來，不開代表大會(huì)時(shí)，則是什么問題都提到常委會(huì)上來，人大常委會(huì)因?yàn)槿硕嗑筒缓糜懻摳鞣N問題，尤其是不能分門別類地討論，所以，工作就不好進(jìn)行?！盵注]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第244頁。有鑒于此，“很多工作需要做在前面，做在全國人大及其常委會(huì)閉會(huì)期間?！盵注]吳邦國：“繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法民主立法”，載《中國人大》2008年第21期，第11頁。而各專門委員會(huì)具有經(jīng)常性開展工作的優(yōu)勢，這便可較好地彌補(bǔ)全國人大及其常委會(huì)無法經(jīng)常性開展工作的不足。當(dāng)然，全國人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)亦可協(xié)助全國人大及其常委會(huì)履行職權(quán)，實(shí)踐中不少日常性工作同樣是由全國人大常委會(huì)辦公廳、法制工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)完成的。不過相較而言，“全國人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)不能像專門委員會(huì)一樣行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的部分職權(quán)，”[注]習(xí)仲勛：“關(guān)于四個(gè)法律案的說明”，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1982年第5期，第552頁。這在很大程度上限制了辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)履行職權(quán)的范圍，另一方面也顯現(xiàn)了專門委員會(huì)協(xié)助履行職權(quán)時(shí)的特有功能。若究其緣由，乃是由于各專門委員會(huì)組成人員是作為權(quán)力機(jī)關(guān)構(gòu)成因子的全國人大代表，而辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的組成人員則不限于此。

再者，隨著社會(huì)分工的日益多元化和專業(yè)化，各類國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)相應(yīng)地日趨復(fù)雜化。全國人大及其常委會(huì)在職權(quán)行使過程中同樣無法回避各類復(fù)雜的社會(huì)問題和專業(yè)事項(xiàng)，此時(shí)，如果全國人大代表及常委會(huì)委員不具有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，顯然無法有效開展各項(xiàng)立法和監(jiān)督工作，但若欲使其重新習(xí)得相關(guān)專業(yè)知識則將耗費(fèi)極高的成本。如此一來，便可將各類專門的事務(wù)委以專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人員去處理。在此種意義上而言，包括全國人大專門委員會(huì)在內(nèi)的現(xiàn)代議會(huì)常設(shè)委員會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，其實(shí)就是為了適應(yīng)國家管理事務(wù)復(fù)雜化和專門化的需要。例如，在美國國會(huì)當(dāng)中，由于大量專業(yè)和復(fù)雜工作的存在，其亦將立法、監(jiān)督以及內(nèi)部管理等諸多事務(wù)，在國會(huì)各委員會(huì)及小組委員會(huì)之間進(jìn)行分配。這些委員會(huì)和小組委員會(huì)負(fù)責(zé)收集信息、比較和評價(jià)立法方案、確定政策問題以及提出問題的解決方案等。[注]See Hardy Vincent, Carol. The Committee System in the U.S. Congress: Congressional Research Service Reports Library of Congress. Congressional Research Service. 2003. Judy Schnerder,The Committee System in the U.S. Congress (Updated October 14,2009),Congressronal Research Service,2009,p.1.

(二) 專門委員會(huì)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)

全國人大及其常委會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，享有著相當(dāng)巨大和廣泛職權(quán)。然如上所述，假若此類權(quán)力皆由其獨(dú)自行使便難免遇及各類困境，而專門委員會(huì)的設(shè)置，即是為了協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)。通俗而言，如果“有了專門委員會(huì)，全國人大及其常委會(huì)就有了手腳，也就可以走路和辦事了”。[注]肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第84頁。一般來說，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)當(dāng)屬全國人大及其常委會(huì)最為重要的兩項(xiàng)權(quán)力，根據(jù)既有的法律規(guī)定和實(shí)踐，全國人大常委會(huì)在行使此二項(xiàng)權(quán)力的過程中，各類專門委員會(huì)即參與其中予以協(xié)助。首先，于立法權(quán)的行使而言，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，專門委員會(huì)便承擔(dān)著提出法律案、審議法律案、進(jìn)行立法調(diào)研、進(jìn)行立法后評估、規(guī)范性文件備案審查等方面與立法權(quán)行使相關(guān)的工作。例如，在“全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃”當(dāng)中，絕大部分法律草案的“提請審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位”即為全國人大的專門委員會(huì)。其次，于監(jiān)督權(quán)的行使而言，在《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》當(dāng)中，專門委員會(huì)亦承擔(dān)著組織實(shí)施執(zhí)法檢查、聽取質(zhì)詢答復(fù)、特定問題調(diào)查的先行審議等與監(jiān)督權(quán)行使相關(guān)的工作。例如，在“全國人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃”當(dāng)中，聽取和審議報(bào)告、檢查法律實(shí)施情況、開展專題詢問等監(jiān)督工作雖然是以全國人大常委會(huì)的名義進(jìn)行的，但卻需由各專門委員會(huì)“負(fù)責(zé)做好相關(guān)工作”以及“負(fù)責(zé)組織和實(shí)施”等。此外，在一些特定領(lǐng)域的部門法律當(dāng)中，亦有關(guān)于專門委員會(huì)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的具體規(guī)定。例如，根據(jù)我國《預(yù)算法》第22條第1款的規(guī)定，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，并提出初步審查意見。除此之外，尚有不少在實(shí)踐中形成的專門委員會(huì)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的方式，此類方式雖未明確載入現(xiàn)有的法律當(dāng)中，但卻有力促進(jìn)了全國人大及其常委會(huì)職權(quán)的有效行使。全國人大專門委員會(huì)為何能夠協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)，最為關(guān)鍵的是其所具有的專門性及經(jīng)常性的特征。

首先，專門委員會(huì)的專門性特征體現(xiàn)有二：一是專門委員會(huì)的組成人員大多具有一定的專業(yè)特長，比如在全國人大憲法和法律委員會(huì)組成人員當(dāng)中，便有不少是長期從事法律實(shí)務(wù)和理論研究工作的；二是各專門委員會(huì)通常是負(fù)責(zé)某一方面具體事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，比如全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)便主要承擔(dān)國家預(yù)算、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有關(guān)財(cái)經(jīng)方面的工作。具體而言，以立法工作為例，“在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國家，立法機(jī)關(guān)所面臨的任務(wù)是如此之多和如此之復(fù)雜，有些立法活動(dòng)要求立法者對存在于該特殊領(lǐng)域中的各類問題完全熟悉?！盵注][美]E. 博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第437頁。而在立法機(jī)關(guān)的代表或議員之中，固然有較多的行業(yè)專家，然亦不可能對所有立法問題均具有專門的知識。而專門委員會(huì)等常設(shè)委員會(huì)被賦予的最大作用，即在于其能夠“分別集合具備各領(lǐng)域?qū)ｉT知識之代表或議員于一堂，以此開發(fā)代議機(jī)關(guān)的立法能力?！盵注]羅傳賢：《立法程序與技術(shù)概要》，五南圖書出版股份有限公司2013年版，第304頁。與此類似，代議機(jī)關(guān)的成員沒有專職從事監(jiān)督特定行政機(jī)關(guān)，加之很少有代議機(jī)關(guān)的成員擁有閑暇時(shí)間去獲得有關(guān)特定行政部門職能的管理知識。[注]參見[美]理查德·波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，法律出版社2012年版，第937頁。此時(shí)，專門委員會(huì)的功用即在于彌補(bǔ)代議機(jī)關(guān)之專業(yè)性不足的缺憾。其次，專門委員會(huì)的經(jīng)常性特征則體現(xiàn)為專門委員會(huì)作為全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其可在全國人大及其常委會(huì)閉會(huì)期間，“按照代表大會(huì)和常委會(huì)的統(tǒng)一安排，分別研究、審議和擬訂議案，聽取有關(guān)主管部門的工作匯報(bào)，組織專題調(diào)查、視察，開展外事活動(dòng)等?！盵注]喬石：《喬石談民主與法制(下)》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第373～374頁。在此意義上來說，若將全國人大及其常委會(huì)比喻為“會(huì)閉會(huì)的議會(huì)”，那么各專門委員會(huì)則是“不閉會(huì)的議會(huì)”。

(三) 完善專門委員會(huì)設(shè)置能夠消除人大制度的積弊

人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，其對社會(huì)主義民主法治的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。不過，人大制度自創(chuàng)建并發(fā)展至今亦不乏諸多積弊，譬如人大監(jiān)督權(quán)行使不力，人大立法淪為部門立法，以及人大代表結(jié)構(gòu)不甚合理等。對于此類弊病，實(shí)務(wù)界與理論界皆提出了不少改良方案，諸如建立規(guī)范性文件備案審查制度，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，推行人大代表的專職化，減少全國人大代表的規(guī)模，以及實(shí)現(xiàn)全國人大代表的直接選舉等。在諸多可供選擇的方案當(dāng)中，完善專門委員會(huì)的設(shè)置應(yīng)為當(dāng)前較優(yōu)和可行的方案之一，因?yàn)橥ㄟ^完善專門委員會(huì)設(shè)置以消除人大制度的積弊，相較于其他方式而言其實(shí)更具有可控性，且成本與風(fēng)險(xiǎn)皆相對較小。同時(shí)，其他方案的達(dá)成在某種程度上亦有賴于專門委員會(huì)設(shè)置的完善。具體而言：首先，相較于其他方案而言，完善專門委員會(huì)設(shè)置在現(xiàn)階段更具可操作性。因?yàn)槿珖舜蟠淼膶Ｂ毣?，全國人大代表的直接選舉，以及延長全國人大會(huì)議的會(huì)期等方式，雖然在純粹理論意義上而言或許能夠消除以上弊病，但是，由于各種主客觀因素的存在，此類設(shè)想未必真能在現(xiàn)階段付諸實(shí)踐，或是未能收獲預(yù)期的效果。

再者，其他改良人大制度之方案若欲實(shí)現(xiàn)，亦需借由專門委員會(huì)設(shè)置的完善。因?yàn)槠渌桨傅脑O(shè)計(jì)思路，大多是賦予全國人大及其常委會(huì)以某些特定的應(yīng)有權(quán)力，或者是落實(shí)我國《憲法》和法律規(guī)定的某些實(shí)有權(quán)力，由此使其最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位得以“名副其實(shí)”。然誠如上述，全國人大及其常委會(huì)權(quán)力的行使不可無專門委員會(huì)的協(xié)助，是故無論是賦予某項(xiàng)權(quán)力抑或是落實(shí)某項(xiàng)權(quán)力，歸根結(jié)底都會(huì)落腳于專門委員會(huì)這一“助手”。試舉一例：黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，此即所謂的“人大主導(dǎo)立法”方案。該方案的初衷在于強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，解決實(shí)踐中長期存在的“立法部門化”問題，然而，欲使人大及其常委會(huì)能夠真正地主導(dǎo)立法，勢必要求其立法能力與之足夠匹配。而中國的代表機(jī)制其實(shí)是多元化而非精英化的，這就使得絕大多數(shù)人大代表其實(shí)并不具備充分的立法專業(yè)素養(yǎng)；同時(shí)，過于龐大的人大代表規(guī)模和短暫的人大會(huì)議會(huì)期，也使得人大缺失充分審議立法的能力。[注]參見秦前紅：“人大主導(dǎo)立法不能過于理想化”，載《人大研究》2017年第2期，第34頁。如此一來，若無憲法和法律委員會(huì)等專門委員會(huì)，以及法制工作委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)的協(xié)助，全國人大及其常委會(huì)將很難有效行使立法權(quán)，更遑論實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法了。因此，人大及其常委會(huì)若欲真正主導(dǎo)立法工作，亦需通過完善專門委員會(huì)的設(shè)置，以使其立法工作獲得更好的協(xié)助。由此可見，即便是欲通過其他方案以改良人大制度，完善專門委員會(huì)之設(shè)置在很大程度上亦將是難以回避的問題。

三、 影響全國人大專門委員會(huì)設(shè)置的因素

在“八二憲法”制定過程中，對于如何設(shè)置專門委員會(huì)其實(shí)是存在不少爭論的：“最初，各方面都提出要設(shè)立專門委員會(huì)，總共有二十來個(gè)之多，而且要求都比較強(qiáng)烈?！盵注]《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌?第4卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1441頁。而憲法修改委員會(huì)秘書處在起草憲法草案的時(shí)候，“考慮到專門委員會(huì)最好不要設(shè)得太多，設(shè)得太多跟我們要求精簡國家機(jī)構(gòu)的方針不相符合。”[注]胡喬木：《胡喬木文集》(第2卷)，人民出版社2012年版，第536頁。最終決定在《憲法》當(dāng)中只寫六個(gè)專門委員會(huì)和其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)。此后，全國人大又分別于1988年、1993年和1998年增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(后更名為環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì))和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。至此，全國人大專門委員會(huì)增加至九個(gè)，此一專門委員會(huì)設(shè)置體系一直延續(xù)了近二十年。直至當(dāng)前深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的背景下，全國人大又于2018年增設(shè)了社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，并將法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)，將內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為監(jiān)察和司法委員會(huì)。

顯然，《憲法》對需要設(shè)置的專門委員會(huì)作出的規(guī)定，以及此后全國人大對專門委員會(huì)的設(shè)置進(jìn)行的調(diào)整，皆是在綜合考慮諸多因素之后做出的決定。例如在制定“八二憲法”時(shí)，原初《憲法修改草案》中規(guī)定的全國人大專門委員會(huì)，其實(shí)并沒有華僑委員會(huì)，既已載入現(xiàn)行《憲法》的華僑委員會(huì)，其實(shí)是當(dāng)時(shí)根據(jù)華僑界的意見和要求所增設(shè)的。[注]參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第86頁。當(dāng)然，專門委員會(huì)產(chǎn)生的初衷是協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)，故而，各種影響專門委員會(huì)設(shè)置及其調(diào)整的因素，于實(shí)質(zhì)和終極意義上而言仍應(yīng)為全國人大及其常委會(huì)職權(quán)行使的需要。申言之，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是其他國家機(jī)關(guān)的組織者和監(jiān)督者。因此，全國人大及其常委會(huì)自身工作重心的變化，以及其他國家機(jī)關(guān)設(shè)置與職能范圍的調(diào)整，皆會(huì)直接或間接地涉及到全國人大及其常委會(huì)職權(quán)的行使，由此影響到全國人大專門委員會(huì)的設(shè)置。

(一) 全國人大及其常委會(huì)工作重心的變化

通常而言，代議機(jī)關(guān)常設(shè)委員會(huì)的設(shè)置原則有二：一為部門設(shè)置原則，即按照政府部門的分工進(jìn)行相應(yīng)的對口設(shè)置。如根據(jù)肖蔚云教授的回憶，制定“八二憲法”時(shí)便有人建議“各專門委員會(huì)與國務(wù)院各部委、法院、檢察院對口而設(shè)”[注]肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第67頁。；二為工作范圍設(shè)置原則，即代議機(jī)關(guān)根據(jù)其自身不同的工作內(nèi)容和類型分別設(shè)置不同的專門委員會(huì)。[注]參見周偉：《各國立法機(jī)關(guān)委員會(huì)制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第118頁。由此觀之，我國人大專門委員會(huì)的設(shè)置遵循的乃是工作范圍的設(shè)置原則，但其實(shí)無論基于何種設(shè)置原則，只要全國人大及其常委會(huì)的工作重心發(fā)生較大變化，作為其“助手”的專門委員會(huì)之設(shè)置亦將進(jìn)行相應(yīng)的變化。具體來說，此種變化在既往的實(shí)踐中有以下幾種主要形態(tài)：

其一，全國人大及其常委會(huì)為了加強(qiáng)某項(xiàng)(些)既有的工作，或者承擔(dān)了某項(xiàng)(些)新增的工作，有必要設(shè)置某一(些)專門委員會(huì)予以協(xié)助。通俗而言，假若全國人大及其常委會(huì)的工作任務(wù)增加了，作為其“助手”的專門委員會(huì)亦應(yīng)隨之增加，否則增加的工作任務(wù)將會(huì)因無人具體承擔(dān)而難以有效開展。例如，七屆全國人大一次會(huì)議決定增設(shè)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，其目的即在于“完善全國人民代表大會(huì)的組織制度建設(shè)，并加強(qiáng)對司法工作的監(jiān)督?！盵注]彭沖：“關(guān)于七屆全國人大設(shè)立專門委員會(huì)和人選問題的說明”，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1988年第4期，第204頁。與此類似，九屆全國人大一次會(huì)議增設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)，也是“考慮到我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，搞好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作是關(guān)系我國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重大問題。為此，全國人大需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村方面的立法、監(jiān)督和調(diào)查研究等方面的工作。”[注]田紀(jì)云：“關(guān)于設(shè)立第九屆全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的決定草案的說明”，載《人大工作通訊》1998年Z1期，第50頁。如此一來，才需要增設(shè)專門委員會(huì)以協(xié)助全國人大及其常委會(huì)開展這些工作。

其二，既有專門委員會(huì)承擔(dān)的工作任務(wù)較重，需進(jìn)行專門委員會(huì)的拆分或另設(shè)以分解繁重的工作；或是既有專門委員會(huì)承擔(dān)的工作任務(wù)較輕，需對有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的整合以避免機(jī)構(gòu)設(shè)置的臃腫。例如，有論者曾以十一屆全國人大專門委員會(huì)為樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)分析，認(rèn)為全國人大專門委員會(huì)的設(shè)置存在不科學(xué)的情況，特別是有的專門委員會(huì)工作任務(wù)繁重，有的專門委員會(huì)則很“清閑”。[注]參見劉樂明：“全國人大專門委員會(huì)委員結(jié)構(gòu)及其問題研究——基于十一屆全國人大專門委員會(huì)271名委員的統(tǒng)計(jì)分析”，載《人大研究》2012年第12期，第17頁。對此問題，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的吳邦國在十屆全國人大常委會(huì)二次會(huì)議上亦曾表明，“各專門委員會(huì)的情況也不一樣，有的立法任務(wù)重一些，有的雖然立法任務(wù)輕一些，但其他方面的任務(wù)很重?！盵注]吳邦國：“在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上的話”，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2003年第3期，第296頁。由此可見，由于實(shí)際情況的變化，各專門委員會(huì)承擔(dān)工作任務(wù)不平均的情況亦將是難以避免的。此時(shí)，對專門委員會(huì)的設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整便屬必要。

此外，尚有一個(gè)與以上討論相涉的問題，即地方人大專門委員會(huì)的設(shè)置亦應(yīng)當(dāng)以地方人大的實(shí)際工作為遵循，而不應(yīng)完全比照上級人大專門委員會(huì)的設(shè)置“依樣畫葫蘆”。因?yàn)樵姓撜咛岢?，需要重新設(shè)置或增設(shè)地方人大的專門委員會(huì)，形成與全國人大上下相對統(tǒng)一的專門委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。[注]參見高水平：“加強(qiáng)地方人大專門委員會(huì)建設(shè)的思考”，載《內(nèi)蒙古人大》2015年第12期，第39頁。此般制度設(shè)想雖然能夠?qū)崿F(xiàn)專門委員會(huì)設(shè)置的整齊劃一，但卻未能充分顧及各地的實(shí)際情況。因?yàn)榈胤饺舜笈c全國人大雖皆為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，是故在職權(quán)行使、組織結(jié)構(gòu)等方面具有相當(dāng)?shù)墓餐ㄐ?，但是，地方人大的工作未必可與全國人大的工作相提并論；即便同屬地方人大之范疇，全國各地不同地方、不同層級的人大工作也不盡相同。誠如時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長的彭沖所言，“如有的地方?jīng)]有華僑工作，就不必設(shè)置華僑工作機(jī)構(gòu)。而云南、貴州等省有很多的少數(shù)民族，就需要設(shè)置民族工作機(jī)構(gòu)?！盵注]彭沖：“人大的機(jī)構(gòu)編制也要法制化”，載中共中央黨史研究室編：《彭沖紀(jì)念文集》，中共黨史出版社2015年版，第480頁。

(二) 其他國家機(jī)關(guān)設(shè)置及職能范圍的調(diào)整

誠如威爾遜所言，“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，乃是代議機(jī)關(guān)的天職，”[注][美]威爾遜：《國會(huì)政體：美國政治研究》，熊希齡等譯，商務(wù)印書館1985年版，第167頁。全國人大及其常委會(huì)同樣承擔(dān)著監(jiān)督“一府一委兩院”等國家機(jī)關(guān)的職責(zé)。因此，當(dāng)其他國家機(jī)關(guān)的設(shè)置或者其職能范圍發(fā)生調(diào)整時(shí)，專門委員會(huì)之設(shè)置亦需進(jìn)行相應(yīng)地轉(zhuǎn)變，以此促使全國人大及其常委會(huì)能夠有效行使監(jiān)督職權(quán)。尤其是在按照部門原則設(shè)置專門委員會(huì)之時(shí)，此般轉(zhuǎn)變將體現(xiàn)得更為明顯。也正是基于此，有論者提出可以按照政府部門來設(shè)置常設(shè)的專門委員會(huì)，以此加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。[注]參見韓大元：“論全國人民代表大會(huì)之憲法地位”，載《法學(xué)評論》2013年第6期，第17頁。

首先，國家機(jī)關(guān)設(shè)置的變化會(huì)影響專門委員會(huì)的設(shè)置。因?yàn)樵谌嗣翊泶髸?huì)制度之下，某一新的國家機(jī)關(guān)之創(chuàng)建，無疑要求人大及其常委會(huì)參與其中，亦即產(chǎn)生并監(jiān)督該新建的國家機(jī)關(guān)。此時(shí)，既有的專門委員會(huì)未必能充分協(xié)助人大產(chǎn)生和監(jiān)督該國家機(jī)關(guān)，如此一來，針對該新建的國家機(jī)關(guān)新設(shè)某一專門委員會(huì)便成為必要，實(shí)踐中將全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為監(jiān)察和司法委員會(huì)意即在此。與此類似，國家機(jī)關(guān)的撤銷及合并，亦會(huì)引致專門委員會(huì)之設(shè)置發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，并非所有國家機(jī)關(guān)設(shè)置的任何變化，皆要求專門委員會(huì)的設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，通常只有憲法機(jī)構(gòu)的設(shè)置發(fā)生變化，才需要專門委員會(huì)之設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。其次，國家機(jī)關(guān)職能范圍的變更亦會(huì)影響專門委員會(huì)的設(shè)置，此即所謂的“皮之不存毛將焉附”。亦即隨著國家機(jī)關(guān)職能范圍的減小及增大，或是職能由某一國家機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)至另一國家機(jī)關(guān)，那么作為監(jiān)督協(xié)助者的專門委員會(huì)之監(jiān)督視角亦會(huì)隨之轉(zhuǎn)移。

(三) 對全國人大及其常委會(huì)認(rèn)識的變化

誠如上述，我國“五四憲法”便規(guī)定了全國人大可以設(shè)立各類委員會(huì)。但當(dāng)時(shí)只有民族委員會(huì)和法案委員會(huì)是常設(shè)的，這無疑有礙于全國人大及其常委會(huì)職權(quán)的有效行使和日常工作的充分開展。故此，為了加強(qiáng)全國人大及其常委會(huì)的經(jīng)常性工作，全國人大常委會(huì)黨組曾于1957年5月向中共中央提出了《關(guān)于健全我國人民代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)意見的報(bào)告》，認(rèn)為需要調(diào)整和增設(shè)下列八個(gè)常設(shè)委員會(huì)：亦即政治法律委員會(huì)、工業(yè)委員會(huì)、交通委員會(huì)、商業(yè)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)、社會(huì)福利委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、外交委員會(huì)。這些委員會(huì)大體上是與國務(wù)院組成部門對口設(shè)置的。[注]參見《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真?zhèn)鳌?第2卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第860頁。當(dāng)時(shí)緣何欲對專門委員會(huì)的設(shè)置進(jìn)行此般調(diào)整，主要的考慮乃是為了在全國人大與國務(wù)院之間“唱對臺(tái)戲”，由此強(qiáng)化全國人大及其常委會(huì)對國務(wù)院工作的監(jiān)督，以此彰顯全國人大之最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位。不過，在隨后而來的政治運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，全國人大常委會(huì)黨組提出的這一方案被擱置下來，其原因在于有人表示設(shè)立專門委員會(huì)是“為右派奪取黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)大開方便之門”。自此，全國人大增設(shè)專門委員會(huì)的事便沒人再提，“唱對臺(tái)戲”的說法亦隨之銷聲匿跡。[注]參見劉政：《人民代表大會(huì)制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2014年版，第262～265頁。由此可見，專門委員會(huì)的設(shè)置非但與全國人大及其常委會(huì)職權(quán)的行使有較大關(guān)聯(lián)，亦與全國人大及其常委會(huì)的現(xiàn)實(shí)地位，以及人們對其的認(rèn)識有著相當(dāng)密切的聯(lián)系。例如，若認(rèn)為人大及其常委會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)及“一府一委兩院”的產(chǎn)生者和監(jiān)督者，那么自然需要完善專門委員會(huì)的設(shè)置，以此促使人大及其常委會(huì)的職權(quán)得以有效行使；而若認(rèn)為人大及其常委會(huì)其實(shí)只是所謂的“橡皮圖章”罷了，那么自然無需注重其職權(quán)的行使是否有效，更無必要完善其專門委員會(huì)的設(shè)置。

(四) 完善專門委員會(huì)設(shè)置的憲法空間

我國現(xiàn)行《憲法》第70條規(guī)定了全國人大專門委員會(huì)的設(shè)置及其職權(quán)，因此，完善專門委員會(huì)之設(shè)置最為直接的《憲法》依據(jù)即為該條款的內(nèi)容。為此，有必要對該條款的內(nèi)容予以考察，以明晰完善專門委員會(huì)設(shè)置的憲法空間。首先，該條款為既有專門委員會(huì)之外的其他專門委員會(huì)的設(shè)置預(yù)留了較大的憲法空間，因?yàn)樵摋l款當(dāng)中有著全國人大可以設(shè)立“其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)”這一靈活規(guī)定。[注]參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第349頁。與此同時(shí)，根據(jù)《全國人民代表大會(huì)組織法》第35條的規(guī)定，全國人大可以設(shè)立其認(rèn)為需要設(shè)立的其他專門委員會(huì)。在既往的實(shí)踐中，內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)，便是按照此規(guī)定設(shè)立的。由此可見，今后若欲實(shí)現(xiàn)專門委員會(huì)設(shè)置的完善，全國人大同樣可以據(jù)此規(guī)定作出決定，從而增設(shè)《憲法》未曾明示的專門委員會(huì)。

再者，全國人大可否在不對《憲法》加以修改的情況下，而徑直調(diào)整既已明確規(guī)定在《憲法》第70條當(dāng)中的專門委員會(huì)的設(shè)置呢？包括取消某一(些)專門委員會(huì)的設(shè)置，以及拆分(或整合)某一(些)專門委員會(huì)，比如將全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)拆分為全國人大教育科學(xué)文化委員會(huì)和全國人大衛(wèi)生委員會(huì)。對于此問題，在當(dāng)時(shí)的制憲者看來答案應(yīng)該是否定的，因?yàn)樵谄淇磥恚ㄓ羞M(jìn)行憲法修改才具有充分的正當(dāng)性與合法性：時(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員的彭真在討論將哪些專門委員會(huì)載入《憲法》時(shí)便指出，“將來是否長期需要這么多的專門委員會(huì)，現(xiàn)在沒有把握，寫上再要取消就要修改憲法，同時(shí)也不一定有那么多合適的人員來擔(dān)任”。[注]《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真?zhèn)鳌?第4卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1441～1442頁。依此邏輯，制憲者似乎是認(rèn)為在未修改《憲法》的情形下，全國人大不得調(diào)整既已明確載入《憲法》的專門委員會(huì)之設(shè)置。此問題其實(shí)亦可加以歷史的考察和體系的解釋：“七八憲法”首次明確使用“專門委員會(huì)”的表述，但該部《憲法》第27條所規(guī)定的是“可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會(huì)”。其中“可以”的表述及非列舉式的規(guī)定，即意味著全國人大在專門委員會(huì)設(shè)置這一問題上有更多的決定空間，這與現(xiàn)行《憲法》對全國人大專門委員會(huì)的規(guī)定有較大差異。此外，《各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第30條第1款在規(guī)定縣級以上地方人大專門委員會(huì)之設(shè)置時(shí)，所使用的亦為“可以”的表述，而現(xiàn)行《憲法》第70條在規(guī)定全國人大專門委員會(huì)時(shí)未再使用“可以”的表述，這在相當(dāng)程度上限縮了完善全國人大專門委員會(huì)設(shè)置的憲法空間。

由此可見，全國人大增設(shè)《憲法》規(guī)定之外的其他專門委員會(huì)，應(yīng)是具有足夠的憲法空間的，并無任何憲法規(guī)則層面的障礙及涉嫌違憲的質(zhì)疑。不過，若欲對既已明確載入《憲法》的專門委員會(huì)之設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，則在某種意義上面臨著憲法空間不足的困境。如此一來，對現(xiàn)行《憲法》第70條第1款進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷谋愠蔀楸匾?。具體的修改方式至少有三：一是可以規(guī)定全國人大設(shè)立專門委員會(huì)，且不具體列舉各類專門委員會(huì)的名稱；二是借鑒“七八憲法”及《各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》的做法，在列舉主要專門委員會(huì)的同時(shí)，輔以“可以設(shè)立”之相對靈活的表述，以此為當(dāng)前及今后可能的變化預(yù)留足夠的憲法空間；三是維持《憲法》的現(xiàn)有規(guī)定，但若需增設(shè)《憲法》規(guī)定之外的其他專門委員會(huì)，或是需要變更已經(jīng)明確載入《憲法》的專門委員會(huì)名稱之時(shí)，則對《憲法》進(jìn)行相應(yīng)的修改。既有實(shí)踐采取的其實(shí)是第三種方式，例如，在當(dāng)前深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的過程中，全國人大決定將全國人大法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)，其實(shí)就是變更既已明確規(guī)定在《憲法》中的專門委員會(huì)的名稱。因此，十三屆全國人大一次會(huì)議在修改《憲法》時(shí)，便在《憲法修正案》當(dāng)中對該專門委員會(huì)的名稱進(jìn)行了修改。

四、 完善專門委員會(huì)設(shè)置的配套措施

誠如著名學(xué)者錢穆所言：“任何一項(xiàng)制度，決不是孤立的存在。各項(xiàng)制度間，必是互相配合形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行?！盵注]錢穆：《中國歷代政治得失》，九州出版社2012年版，第2頁。于專門委員會(huì)的設(shè)置而言同樣如此，欲使專門委員會(huì)在實(shí)踐中發(fā)揮預(yù)期的功效，僅通過完善專門委員會(huì)之設(shè)置是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尚需借由相當(dāng)?shù)呐涮状胧┡c之相照應(yīng)。

首先，賦予專門委員會(huì)更多的程序性權(quán)力。全國人大各專門委員會(huì)的職權(quán)，可見之于我國《憲法》《全國人民代表大會(huì)組織法》和《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等相關(guān)法律的規(guī)定當(dāng)中。不過以監(jiān)督權(quán)為例，法律雖明確授予了專門委員會(huì)一定的監(jiān)督權(quán)力，卻沒有授予其一全套完整的監(jiān)督權(quán)力，特別是專門委員會(huì)缺少自主的議程設(shè)置權(quán)與最終決定權(quán)。[注]參見秦前紅、王宇歡：“有限授權(quán)與有效監(jiān)督——試論英國特別委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)及其對我國的借鑒意義”，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2016年第5期，第62～63頁。有鑒于此，有論者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予其監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、提案權(quán)等實(shí)質(zhì)性權(quán)力，使專門委員會(huì)能夠獨(dú)立代表全國人大行使某一方面的職權(quán)。[注]參見韓大元：“論全國人民代表大會(huì)之憲法地位”，載《法學(xué)評論》2013年第6期，第17頁。當(dāng)然亦有論者持相異的觀點(diǎn)，認(rèn)為擴(kuò)大專門委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)是不適當(dāng)?shù)?，充分發(fā)揮專門委員會(huì)作用的關(guān)鍵在于用足用好已有的職權(quán)。[注]參見劉松山：“專門委員會(huì)為何不能行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，載《法學(xué)評論》2000年第4期，第85頁。本文以為，專門委員會(huì)只是協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是故其權(quán)力更多應(yīng)為程序性的。以協(xié)助代議機(jī)關(guān)行使立法權(quán)為例，“常設(shè)委員會(huì)將僅僅體現(xiàn)創(chuàng)設(shè)法律方面的智慧因素，而議會(huì)所代表才是意志因素。”[注][英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館2009年版，第75頁。當(dāng)然，通過法律賦予專門委員會(huì)更多的權(quán)力，尤其是那些雖無法律規(guī)定但實(shí)踐中卻已充分行使的權(quán)力，這無疑有裨于更好地發(fā)揮專門委員會(huì)的協(xié)助功能。不過，由于一個(gè)規(guī)模很大的代議機(jī)關(guān)，常處于被更有凝聚力的常設(shè)委員會(huì)所接管的危險(xiǎn)當(dāng)中。[注]參見[英]羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導(dǎo)論》，張小勁等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第351～352頁。因此從長遠(yuǎn)來看，防止專門委員會(huì)僭越乃至“架空”全國人大及其常委會(huì)同樣不容忽視。

其次，維持專門委員會(huì)工作相對的連續(xù)性。專門委員會(huì)之所以能充當(dāng)全國人大及其常委會(huì)的“工作助手”，很大程度上是緣于其工作的經(jīng)常性與連續(xù)性。然而，恰如時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的李鵬所言，“全國人大每五年換一次屆，常委會(huì)組成人員、各專門委員會(huì)組成人員變動(dòng)往往比較大，但人大工作是有連續(xù)性的?！盵注]李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記(下)》，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第832頁。為了實(shí)現(xiàn)專門委員會(huì)工作的相對連續(xù)與穩(wěn)定，一是可聘請或任命一些具有專業(yè)知識的人員擔(dān)任助理及顧問，因?yàn)榇祟惾藛T并非人大代表，故不受換屆選舉的影響，如此一來便可使其工作具有相當(dāng)?shù)倪B續(xù)性，且能夠使專門委員會(huì)更好地完成各項(xiàng)專業(yè)性工作；二是專門委員會(huì)組成人員在任命之后、開始工作之前，需要經(jīng)過一定的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，以使其能夠較好地熟知相關(guān)領(lǐng)域的工作；三是優(yōu)化專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，吸納有相關(guān)專業(yè)知識的人大代表進(jìn)入專門委員會(huì)，因?yàn)榇祟惾舜蟠砑纫丫邆渑c專門委員會(huì)工作相關(guān)的專業(yè)素養(yǎng)，因而不必再經(jīng)過多的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

再次，轉(zhuǎn)變對專門委員會(huì)組成人員的認(rèn)識?！叭舜笫歉刹康酿B(yǎng)老院”之觀念由來已久，而人大專門委員會(huì)更被認(rèn)為是所謂的“二線”。不可否認(rèn)，這些觀念其實(shí)在某種意義上而言乃是較為切合實(shí)際的：全國人大各專門委員會(huì)的主任委員和副主任委員，大多都有省委書記、省長、國務(wù)院組成部門負(fù)責(zé)人等任職經(jīng)歷。然而，恰如時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的喬石所指出的那般，“如果認(rèn)為到人大工作沒有什么事，是退居‘二線’，或者是什么‘一線’工作‘二線’干部，抱著這樣的認(rèn)識就不容易把人大工作搞好?！盵注]喬石：《喬石談民主與法制(下)》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第361頁。相應(yīng)的，若專門委員會(huì)組成人員仍持此種認(rèn)知，便難以期待由其組成的專門委員會(huì)能有效地協(xié)助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)。如此一來，轉(zhuǎn)變對專門委員會(huì)組成人員的認(rèn)識自屬必要。此外，基于專門委員會(huì)組成人員既往的任職特點(diǎn)，極易在實(shí)踐中出現(xiàn)“前任監(jiān)督后任”的窘境，同時(shí)，依靠單純的認(rèn)識轉(zhuǎn)變或許未能達(dá)到預(yù)期的效果。為此，仍然應(yīng)當(dāng)注重專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。