唐有財(cái) 王小彥 權(quán)淑娟

一、引言

20世紀(jì)初，為應(yīng)對快速工業(yè)化而產(chǎn)生的各種社會矛盾，作為社會創(chuàng)新的重要組織形式，社區(qū)基金會應(yīng)運(yùn)而生。自1914年Frederick H. Goff在美國克利夫蘭市設(shè)立了全美第一個社區(qū)基金會后，社區(qū)基金會在全球發(fā)展已有整整一百多年的歷程，社區(qū)基金會秉持依靠本地的利益相關(guān)群體，充分挖掘本地資源來尋求本地解決方案的理念，在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)、促進(jìn)公益慈善和創(chuàng)新社區(qū)治理方面發(fā)揮了重要的作用。

近年來，社區(qū)基金會在國內(nèi)也開始迅速發(fā)展，到2017年底，我國目前以“社區(qū)”命名的基金會共有126家，其中上海市有72家，最近三年來更是以每年新增近30家的速度增長。而西方社區(qū)基金會經(jīng)過百年的發(fā)展，截止2016年9月底，全世界共有1849家社區(qū)基金會，從數(shù)量上看增長非常慢，但在某種程度上，全球社區(qū)基金會在數(shù)量上的發(fā)展主要來自中國的貢獻(xiàn)。顯然，這種數(shù)量上的對比是由于社區(qū)基金會不同的發(fā)展模式導(dǎo)致。西方的社區(qū)基金會更多的是自下而上的成立模式，他們主要是一些來自民間的企業(yè)家捐助而成立，是基于社區(qū)的內(nèi)在需求而產(chǎn)生，通過組織擴(kuò)散、復(fù)制等方式逐步形成行業(yè)生態(tài)，因此盡管經(jīng)過了近百年的長期發(fā)展，但是社區(qū)基金會的總體數(shù)量還是非常少。而中國本土的社區(qū)基金會則是基于非常不同的驅(qū)動邏輯，它主要是自上而下的行政驅(qū)動而快速建立一個社區(qū)基金會的行業(yè)生態(tài)，雖然也有少數(shù)是來自民間力量或者企業(yè)自發(fā)成立，然而大部分的社區(qū)基金會都是政府以直接或間接的方式推動成立，因此行政驅(qū)動是最典型的特點(diǎn)。

本文主要關(guān)注的問題是，行政驅(qū)動邏輯下社區(qū)基金會是如何成立和運(yùn)作的？這一行政驅(qū)動邏輯如何形塑了內(nèi)在的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而存在怎樣的運(yùn)作張力？本課題研究將嘗試對2017年5月前上海市50多家①本課題在調(diào)研時候，上海總共社區(qū)基金會為54家，而截至2017年底，上海的社區(qū)基金會已經(jīng)發(fā)展到了72家。本文對于社區(qū)基金會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)主要是基于2017年5月對上海市54家社區(qū)基金會的調(diào)研，但是介紹社區(qū)基金會總體情況時，我們采用的是2017年底的相關(guān)數(shù)據(jù)。已經(jīng)成立的社區(qū)基金會進(jìn)行問卷調(diào)研，總體把握上海市社區(qū)基金會的發(fā)展?fàn)顩r及其運(yùn)作模式，發(fā)現(xiàn)社區(qū)基金會運(yùn)作和發(fā)展中存在的問題，從而為本土社區(qū)基金會的健康和可持續(xù)發(fā)展提供對策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

國外關(guān)于社區(qū)基金會已經(jīng)積累了豐富的研究文獻(xiàn)，但是由于社區(qū)基金會的本土化歷史非常短，國內(nèi)關(guān)于社區(qū)基金會研究文獻(xiàn)相對較少。國內(nèi)最早關(guān)于社區(qū)基金會的文獻(xiàn)出現(xiàn)在2006年，并且由于社區(qū)基金會成立的還不多，成熟的個案更少，因此已有的研究主要是基于西方社區(qū)基金會發(fā)展情況的一些引薦性介紹?？傮w來說，現(xiàn)有的研究主要集中在以下幾方面：

首先是關(guān)于社區(qū)基金會的界定。雖然學(xué)術(shù)界對社區(qū)基金會尚沒有形成統(tǒng)一的定義，然而對社區(qū)基金會在實(shí)踐中的形式，已經(jīng)基本得到共識，認(rèn)為社區(qū)基金會是動員和經(jīng)營當(dāng)?shù)刭Y源, 建立當(dāng)?shù)刭Y源（尤其是資金）管理的中介和整合機(jī)制，為社區(qū)中有需要的組織、群體和個人提供資金和能力支持，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。②③④Doug Easterling. The leadership role of community foundations in building social capital. National Civic Review, 2010, 97(4):39-51.正是基于對上述實(shí)踐形式的認(rèn)可，國內(nèi)學(xué)術(shù)界積極呼吁推動成立社區(qū)基金會。雖然學(xué)者們在對于中國成立社區(qū)基金會的現(xiàn)實(shí)條件、成立路徑以及運(yùn)作方式都并不十分清楚的情況下，主要基于對社區(qū)基金會價值和理念的認(rèn)可而積極呼吁成立，這也對社區(qū)基金會成立后的實(shí)際運(yùn)作產(chǎn)生了一定的影響。

其次是關(guān)于社區(qū)基金會的運(yùn)作模式分析。學(xué)者們歸納了不同的模式，根據(jù)戰(zhàn)略方向的不同將社區(qū)基金會分為三種模式。一是捐贈者服務(wù)模式（donor service），二是媒介模式（matchmaker），三是社區(qū)主導(dǎo)模式（community leadership）。如郭超和William A. Brown也提到了社區(qū)基金會的兩種模式，與上述模式基本相同。即以社區(qū)主導(dǎo)型的社區(qū)基金會和以捐贈者主導(dǎo)的社區(qū)基金會模式。①Guo Chao, Willam A.BrownCommunity Foundation Performance:Bridging Community Resources and Needs. Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, 2006, 35(2):267-287.社區(qū)主導(dǎo)型的社區(qū)基金會性能的評價因素根據(jù)其引導(dǎo)基金解決社區(qū)問題方面。以捐贈者主導(dǎo)的社區(qū)基金會的評價因素主要是根據(jù)其獲取個人捐助的資金和促進(jìn)每一個捐贈者的個人慈善利益效率方面。國內(nèi)關(guān)于社區(qū)基金會運(yùn)作模式的討論，學(xué)者們也歸納了多種類型，如銀行模式與聚集模式下的類聚集模式②章敏敏、夏建中：《社區(qū)基金會的運(yùn)作模式及在我國的發(fā)展研究——基于深圳市社區(qū)基金會的調(diào)研》，《中州學(xué)刊》，2014（12）。、“形”與“神”組合下的“社區(qū)基金會+專業(yè)社會組織③徐宇珊、蘇群敏：《社區(qū)基金會的“形”與“神”》，《中國社會組織》，2015（3）。、資源依賴視角下的政府主導(dǎo)運(yùn)作、企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)作、居民主導(dǎo)運(yùn)作。④徐家良、劉春帥：《資源依賴?yán)碚撘曈蛳挛覈鐓^(qū)基金會運(yùn)行模式研究——基于上海和深圳個案》，《浙江學(xué)刊》，2016（1）。

三是社區(qū)基金會的作用機(jī)制分析。社區(qū)基金會的社區(qū)性不僅體現(xiàn)在其扎根社區(qū)，更主要體現(xiàn)在對社區(qū)的發(fā)展所發(fā)揮的作用。國外社區(qū)基金會的作用機(jī)制包括為社區(qū)組織提供運(yùn)行或者項(xiàng)目支持；通過捐贈者基金促進(jìn)街區(qū)的發(fā)展；通過技術(shù)援助促進(jìn)社區(qū)的組織以及通過識別社區(qū)發(fā)展機(jī)會，并作為召集人發(fā)揮社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵作用；通過規(guī)劃投資促進(jìn)住宅和社區(qū)的發(fā)展等多種機(jī)制形式。除了上述常規(guī)機(jī)制外，最近的研究更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會作為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。⑤Easterling D. Promoting Community Leadership Among Community Foundations: The Role of the Social Capital Benchmark Survey. Foundation Review, 2011, 3(1):81-96.這是因?yàn)樯鐓^(qū)基金會擁有包括如何處理社區(qū)問題等重要的社區(qū)知識；在資助者、非營利組織、公共事務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織、草根組織領(lǐng)導(dǎo)者有廣泛的信譽(yù)等優(yōu)勢，因此可以充當(dāng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，特別是從培育公民參與到會議召集、維護(hù)社區(qū)利益，社區(qū)基金會都可以領(lǐng)導(dǎo)其他主體共同行動。

四是關(guān)系視角下關(guān)于社區(qū)基金會的治理結(jié)構(gòu)研究。本文主要關(guān)注社區(qū)基金會的成立與運(yùn)作邏輯，因此核心是分析社區(qū)基金會與政府部門、社區(qū)以及與其他社會組織的關(guān)系。雖然國外的社區(qū)基金會很大程度是基于內(nèi)生發(fā)展起來的，但是政府部門的支持仍然是一個重要的影響因素。如不同層級的公共部門對社區(qū)基金會的形成負(fù)有責(zé)任，在多數(shù)發(fā)展中國家或者在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，社區(qū)基金會的發(fā)展能力有限，所以政府支持是社區(qū)基金會發(fā)展的必要條件。⑥Malombe J. Community Development Foundations: Emerging Partnerships, 2000.Daly S在研究英國的社區(qū)基金會后認(rèn)為，政府支持是早期社區(qū)基金會發(fā)展的基礎(chǔ)，近幾年間接影響社區(qū)基金會的角色更加突出，政府在為社區(qū)基金會提供資金支持的同時，也把社區(qū)基金會作為改善服務(wù)組織服務(wù)有效性的長期性策略。另一些學(xué)者甚至認(rèn)為，社區(qū)基金會在發(fā)展過程中更加依賴于政府資金，使社區(qū)基金會的生存與發(fā)展更加脆弱。⑦⑧Daly S. Institutional Innovation in Philanthropy: Community Foundations in the UK. Voluntas International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, 2008, 19(3): 219-241.除了與政府部門關(guān)系外，與其他社區(qū)組織的關(guān)系也被學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。如研究者認(rèn)為社區(qū)基金會對社區(qū)發(fā)展公司及其他社區(qū)組織的生存與發(fā)展提供重要支持，他們之間是“天作之合”有共同的目標(biāo)，在為其他不同組織表達(dá)政策性觀點(diǎn)，參與到與政府的政策對話過程中提供良好空間的同時，也在調(diào)動社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，促進(jìn)“社區(qū)治理機(jī)制”的形成發(fā)揮積極作用。①②③④Malombe J. Community Development Foundations: Emerging Partnerships. 2000.Martin D G 通過訪談，觀察認(rèn)為非營利性的基金會對其他新組織的形式影響很大，是城市治理的重要伙伴，與社區(qū)精英，城市職工，基金會職員和社區(qū)組織形成“社區(qū)治理機(jī)制”，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)而彼此依靠，社區(qū)成為服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域，但是他們之間的交流與協(xié)調(diào)機(jī)制也是偶發(fā)性的，在資源獲取過程中也存在競爭關(guān)系。此外，社區(qū)基金會也為其他不同組織表達(dá)政策性觀點(diǎn)提供良好的空間，參與到與政府的政策對話過程。⑤Malombe J. Community Development Foundations: Emerging Partnerships. 2000.

三、構(gòu)建“社區(qū)公益漁場”：上海社區(qū)基金會的行業(yè)生態(tài)

如果說西方社區(qū)基金會成立是基于內(nèi)生邏輯從個體逐步擴(kuò)散而形成行業(yè)生態(tài)，那么本土則是通過行政直接介入快速的構(gòu)建了社區(qū)基金會的行業(yè)生態(tài)，在短期內(nèi)營造了“社區(qū)公益漁場”。以上海為例，到2017年底全市登記注冊的社區(qū)基金會共有72家，約占全市街道（鄉(xiāng) 鎮(zhèn)）數(shù)量的33%，其中普陀、虹口、徐匯、楊浦等四個中心城區(qū)將率先實(shí)現(xiàn)街鎮(zhèn)社區(qū)基金會全覆蓋。

實(shí)際上，上海第一家冠名“社區(qū)基金會”的是美麗心靈社區(qū)公益基金會，于2012年9月份成立，其主要是由一些公益人士共同籌備成立。此后政府開始介入驅(qū)動推廣，2013年成立了全市第一家公募社區(qū)基金會即洋涇社區(qū)基金會，2014年增加了2家，2015年新增13家社區(qū)基金會，2016年新增11家，截至2017年底上海市新增社區(qū)基金會39家，呈現(xiàn)井噴式發(fā)展的特點(diǎn)，社區(qū)基金會的行業(yè)生態(tài)基本形成。上海社區(qū)基金會的原始資金總量達(dá)到了1.6億余元，凈資產(chǎn)總額超過2億元；累計(jì)開展公益項(xiàng)目600余個，公益支出2千余萬元，服務(wù)社區(qū)居民50萬人次以上，初步形成了良好的社區(qū)公益生態(tài)結(jié)構(gòu)。

顯然短期內(nèi)營造社區(qū)基金會的行業(yè)生態(tài)是與政府行政推動密不可分的，這種行政推動首先是指在社區(qū)基金會成立時的人、財(cái)、物給予全力的支持。首先，在原始資金上，67.39%的社區(qū)基金會完全由政府出資，此外，21.74%的社區(qū)基金會雖然是由政府和企業(yè)共同發(fā)起的，但調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)企業(yè)的介入也有很深的政府烙印，他們多以區(qū)域化黨建、政府動員等途徑為主，而不是基于公益慈善的方式。具體的運(yùn)作資金政府也通過不同形式的直接和間接資助為社區(qū)基金會提供充分的支持；人員上主要以街道購買的社工來運(yùn)作；在場地支持上也主要以政府無償提供為主，占84.78%，此外，政府優(yōu)惠提供和企業(yè)提供的占近10%。

雖然很多地方政府對于社區(qū)基金會這一新生事物并不太了解，但是一旦形成一個行業(yè)生態(tài)，這就使得不同社區(qū)基金會的交流、合作以及比較成為可能，呈現(xiàn)了以行業(yè)整體發(fā)展來助推促進(jìn)組織成長的發(fā)展路徑，這種助推效應(yīng)主要表現(xiàn)為三個方面：首先是行業(yè)生態(tài)的形成有利于建構(gòu)一個社區(qū)基金會的信息交流和溝通的組織網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)不僅有利于促進(jìn)不同組織間的相互學(xué)習(xí)，而且也有利于促進(jìn)情感的支撐以及形成發(fā)展中的共識。比如在訪談中，一些社區(qū)基金會秘書長表示本來自己也很彷徨，但是看到還有很多的同行都在努力，他們也有信心了；其次，行業(yè)生態(tài)的形成有利于在更高的層級上整合資源，從而有利于形成資源的規(guī)模效應(yīng)。比如上海市民政局在推動成立社區(qū)基金會后，連續(xù)舉辦了若干場針對社區(qū)基金會能力建設(shè)的相關(guān)培訓(xùn)和各類論壇，同時在市級層面上為各社區(qū)基金會鏈接了外部資源。顯然這些工作對于個體的社區(qū)基金會來說是很難完成的，這也體現(xiàn)了以行業(yè)發(fā)展推動組織發(fā)展的特有優(yōu)勢；第三，社區(qū)基金會行業(yè)生態(tài)的形成，在一定程度上會形成不同區(qū)、街鎮(zhèn)社區(qū)基金會發(fā)展的競爭和壓力機(jī)制。由于不同區(qū)和街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對于社區(qū)基金會的重視程度和支持態(tài)度不同，這樣就導(dǎo)致了在整體行業(yè)中，不同社區(qū)基金會的發(fā)展參差不齊。而行政驅(qū)動邏輯下形成的社區(qū)基金會使社區(qū)基金會的發(fā)展?fàn)顩r某種程度上成了衡量相關(guān)主管部門工作成效的重要體現(xiàn)，這也促使區(qū)和街鎮(zhèn)相關(guān)部門會通過多種方式扶持其發(fā)展。總之，這種自上而下的行政驅(qū)動模式所形成的社區(qū)基金會行業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)是基于自發(fā)而成的個別社區(qū)基金會所無法完成的使命。在這個意義上，上海社區(qū)基金會的成立和發(fā)展走出了一條從授人以漁到營造公益漁場的新型路徑，是一個重大的創(chuàng)新，也是符合當(dāng)前中國基層社會治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇。不過，這種行政驅(qū)動模式下的社區(qū)基金會如何形成內(nèi)生的發(fā)展動力，以及如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展仍然有待深入的觀察和探索。

四、行政如何驅(qū)動：上海社區(qū)基金會的成立運(yùn)作的四種形態(tài)

正如文獻(xiàn)中所指出的，雖然西方社區(qū)基金會的發(fā)展與政府的大力支持密不可分，特別是早期階段依賴程度也很高，但是總體來說這種支持更多的主要是政策層面的扶持。而本土社區(qū)基金會的行政驅(qū)動邏輯則是指政府不僅為社區(qū)基金會成立提供寬松和有利的宏觀政策環(huán)境，更是直接介入到社區(qū)基金會的成立和運(yùn)作中來。這種行政驅(qū)動包括了市層面的政策倡導(dǎo)、區(qū)層面的鼓勵動員和街鎮(zhèn)層面的直接介入三個層級政府共同合力推進(jìn)。

對于上海的社區(qū)基金會而言，市民政局是直接的推動部門，他們?yōu)樯鐓^(qū)基金會成立和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的政策支持。2014年12月上海市委的“一號課題”《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》明確指出“在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面探索設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金（會），為社會資金支持社會力量參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件”。2015年與“一號課題”配套的“1+6”文件的出臺，為全市社區(qū)基金會的培育發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。2015年6月，上海市民政局、社團(tuán)局聯(lián)合有關(guān)部門出臺了關(guān)于社會組織的“1+2+1”系列政策文件，即：《關(guān)于加快培育發(fā)展本市社區(qū)社會組織的若干意見（試行）》、《關(guān)于加強(qiáng)本市社會組織服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》、《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引（試行）》（滬民社基〔2015〕1號）和《建立上海市承接政府購買服務(wù)社會組織推薦目錄（試行）》。其中《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引（試行）》意在解決參與社區(qū)治理的資源問題，倡導(dǎo)在有條件的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立社區(qū)基金會，創(chuàng)新項(xiàng)目對接方式，引導(dǎo)社區(qū)多元主體共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，其政策設(shè)計(jì)的初衷主要是推動街鎮(zhèn)層面的公益慈善創(chuàng)新，做大公益蛋糕以及實(shí)現(xiàn)公益慈善的在地化，即更多的將本地的公益慈善資源用于本地的社區(qū)發(fā)展。除了提供政策支持外，上海市社團(tuán)局還通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)、優(yōu)化登記辦理，召開了社區(qū)基金會建設(shè)現(xiàn)場會，與高校等合作開展社區(qū)基金會培育課題研究，在全市層面積極予以推進(jìn)。

市層面的政策倡導(dǎo)傳導(dǎo)到區(qū)層面則轉(zhuǎn)化為積極動員，相互競爭和復(fù)制擴(kuò)散的邏輯。區(qū)民政局作為重要的推動主體，對各個街鎮(zhèn)成立社區(qū)基金會給予了具體的要求。在某種程度，他們對于社區(qū)基金會的理解、接受程度對社區(qū)基金會的成立數(shù)量就起到了重要的作用。從下圖可以看出，上海各區(qū)對于成立社區(qū)基金會表現(xiàn)為非常不同的態(tài)度，大體來說表現(xiàn)為兩種極端，一種是在區(qū)民政局等部門的大力推動下，幾乎實(shí)現(xiàn)區(qū)里各街鎮(zhèn)社區(qū)基金會的全覆蓋，如普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)等；另一種則是主要基于街鎮(zhèn)自身的意愿而成立，區(qū)里不做統(tǒng)一要求，如長寧、嘉定、松江等大部分區(qū)的社區(qū)基金會的覆蓋率僅有20%以下。特別是長寧區(qū)、靜安區(qū)等區(qū)地處中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，企業(yè)資源豐富，社會治理基礎(chǔ)總體也比較好，但是成立社區(qū)基金會的動力卻并不足。顯然這種社區(qū)基金會的兩極化分布狀況并不能用當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、社會需求來解釋，而主要從區(qū)民政局和街鎮(zhèn)等部門的觀念和態(tài)度來理解。如普陀區(qū)由于區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)非常重視，專門制定了《普陀區(qū)社區(qū)基金會管理辦法（試行）》，對社區(qū)基金會在政策上給予了充分的資金支持，有意識地將社區(qū)一些主要工作與社區(qū)基金會的公益項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，讓社區(qū)基金會主導(dǎo)部分社區(qū)創(chuàng)建活動，參與社區(qū)治理，因此該區(qū)的社區(qū)基金會整體發(fā)展勢頭也更好。上海市社區(qū)基金會的上述分布狀況也進(jìn)一步表明了其行政驅(qū)動的特點(diǎn)。

圖一 上海各區(qū)社區(qū)基金會的分布及覆蓋率

在行政驅(qū)動模式下，雖然市、區(qū)層面積極倡導(dǎo)，并提供有力的政策支持，但是真正出錢、出人和出場地的卻是街道。因此，市區(qū)層面的政策支持和倡導(dǎo)對于社區(qū)基金會的成立數(shù)量具有重要的影響，而社區(qū)基金會多大程度上能夠有效的運(yùn)作則很大程度上取決于街道的支持程度和處理方式。對于街鎮(zhèn)而言，是否成立社區(qū)基金會，以及如何對待和運(yùn)作社區(qū)基金會是受外在壓力機(jī)制和內(nèi)在激勵機(jī)制雙重影響的結(jié)果。其中外在壓力機(jī)制主要是指來自上級相關(guān)部門的行政壓力以及來自其他街道社區(qū)基金會發(fā)展的競爭壓力。而內(nèi)在驅(qū)動機(jī)制主要是街鎮(zhèn)本身的資源稟賦、內(nèi)在需求以及街鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知程度和創(chuàng)新意識。這些要素的不同組合形態(tài)也導(dǎo)致了街道成立和運(yùn)作社區(qū)基金會的不同形態(tài)。大體來說，上海各街道對社區(qū)基金會的成立和運(yùn)作方式主要表現(xiàn)為四種類型：

一是冷漠旁觀型。主要是指上海尚沒有成立社區(qū)基金會的街鎮(zhèn)，表現(xiàn)為街道對于成立社區(qū)基金會表示尚未準(zhǔn)備好，因此以條件不成熟暫緩成立。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，此類街道主要特點(diǎn)是來自上級政府相關(guān)部門的壓力相對較小，此外街鎮(zhèn)本身也缺乏培育和發(fā)展社區(qū)基金會的有利條件，同時由于社區(qū)基金會的成效尚沒有顯現(xiàn)出來，街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對于社區(qū)基金會這一新生事物的價值也并不清楚?？傊瑑?nèi)在驅(qū)動和外在壓力都不足的情況下，街鎮(zhèn)自然對社區(qū)基金會的成立持旁觀態(tài)度。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，一些區(qū)和街鎮(zhèn)對于社區(qū)基金會的冷漠旁觀并不是因?yàn)槠洳焕斫?，相反是因?yàn)樗麄兯伎驾^多而做出的理性選擇。比如，一個街道的分管副主任就表示，對于上海的街道而言，出資200萬成立社區(qū)基金會非常容易，但是成立之后如何運(yùn)作還沒準(zhǔn)備好，在這種情況下，寧愿不去跟這個風(fēng)。因此，冷漠旁觀并非簡單是消極應(yīng)對，也可能是深思熟慮的選擇。

二是盆景擺設(shè)型。街道雖然也成立了社區(qū)基金會，但是僅僅將其作為市區(qū)委辦局交代的工作任務(wù)，主要是體現(xiàn)在資金、人員和場地等方面給予充分的支持，但是在具體運(yùn)作方面卻形同虛設(shè)，因此導(dǎo)致了一批僵尸基金會的產(chǎn)生。此類街道的主要特點(diǎn)是，來自較強(qiáng)的外部壓力，如基于區(qū)民政局的強(qiáng)烈建議而成立，或者由于本區(qū)其他街道都成立了而跟風(fēng)成立。但是街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自身對于成立社區(qū)基金會并沒有充分的準(zhǔn)備和理解，特別是由于缺乏真正意義上的創(chuàng)新主體，因此雖然街鎮(zhèn)成立了社區(qū)基金會，但卻是“有形無神”，本來理應(yīng)作為創(chuàng)新事物的社區(qū)基金會成了一種行政任務(wù)，這就導(dǎo)致了社區(qū)基金會的“空心化”。在多個街道的調(diào)研過程中我們都發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基金會成立兩年后幾乎還沒有正常的運(yùn)作起來，不僅基礎(chǔ)性的制度沒有建立，而且對于未來如何推動也缺乏清晰的思路。對于為什么沒有去運(yùn)作，街道領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度通常是由于社區(qū)基金會是通過街道公共財(cái)政出資的，因此他們非常謹(jǐn)慎，在沒有專業(yè)人員到位的情況下不敢輕易去開展活動，以免產(chǎn)生不必要的風(fēng)險。顯然，這種完全基于外在壓力機(jī)制而成立的社區(qū)基金會在某種程度上反而會傷害了這一創(chuàng)新事物。

三是介入干預(yù)型。街道不僅成立了社區(qū)基金會，而且積極推動社區(qū)基金會運(yùn)作，但卻將其作為街道的下屬機(jī)構(gòu)來對待，即行政化驅(qū)動和行政化運(yùn)作，因此具有“形同質(zhì)異”的特點(diǎn)，不具備社區(qū)基金會的實(shí)質(zhì)屬性。從這些社區(qū)基金會的驅(qū)動邏輯看，介入干預(yù)型是同時具有強(qiáng)大的外在驅(qū)動和內(nèi)在驅(qū)動力的背景下成立的，街道將社區(qū)基金會的成立作為一個重要的社會創(chuàng)新工作來積極推動，并且較為迫切的希望在短期內(nèi)產(chǎn)生成效，因此就積極介入到社區(qū)基金會的內(nèi)部運(yùn)作中去。這種介入干預(yù)短期內(nèi)會產(chǎn)生雙重效應(yīng)，即表現(xiàn)為積極干預(yù)和消極干預(yù)兩種。積極干預(yù)表現(xiàn)為能夠借助行政力量的方式整合資源將社區(qū)基金會做實(shí)，特別是當(dāng)街道的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)自身對運(yùn)作社區(qū)基金會具有一定的專業(yè)認(rèn)知和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)時，因而對社區(qū)基金會的發(fā)展短期內(nèi)具有積極的推動作用，但可能忽視完善社區(qū)基金會治理結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性工作，因此其長期效應(yīng)有待評估。消極干預(yù)則是街道主管部門對于社區(qū)基金會并沒有正確的認(rèn)知而進(jìn)行了錯誤的干預(yù)。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)基金會僅僅成為街道自治辦的一個下屬機(jī)構(gòu)，其日常工作主要是完成自治辦交派的相關(guān)工作，社區(qū)基金會的具體的運(yùn)作幾乎是街道相關(guān)部門行政領(lǐng)導(dǎo)的思路，社區(qū)基金會完全失去自主性。在這種情況下，社區(qū)基金會看上去也很活躍，但僅有社區(qū)基金會的“名”，而沒有社區(qū)基金會的“實(shí)”，過度強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會的組織形式，而忽視了其內(nèi)在的功能和價值，很容易導(dǎo)致社區(qū)基金會的“異化”。

四是合作伙伴型。街道真正將社區(qū)基金會作為一個推動社區(qū)公益慈善和治理創(chuàng)新的主體來對待，對社區(qū)基金會給予充分的支持但不介入具體的干預(yù)，為社區(qū)基金會的發(fā)展提供了很大的空間，初步實(shí)現(xiàn)行政化驅(qū)動和社會化運(yùn)作的特點(diǎn)，將其發(fā)展成為政府推動基層社會治理的合作伙伴，在推動社區(qū)治理創(chuàng)新中發(fā)揮了積極的作用。合作伙伴型的運(yùn)作模式，雖然外在的壓力機(jī)制會產(chǎn)生一定的影響，但最根本的則是街道的內(nèi)在驅(qū)動力，主要表現(xiàn)為街道領(lǐng)導(dǎo)本身對于社區(qū)基金會的認(rèn)知、社區(qū)對于社區(qū)基金會的內(nèi)在需求以及當(dāng)?shù)貪撛诘馁Y源，特別是街道主管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知。以上海的社區(qū)基金會為例，上海街道層面較早探索的如陸家嘴社區(qū)基金會和洋涇社區(qū)基金會均是街道主動發(fā)起的，這一方面是由于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)外在資源豐富為社區(qū)基金會的籌款募資提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和外部環(huán)境，更重要的則是街道主管領(lǐng)導(dǎo)的開明態(tài)度。這種開明態(tài)度表現(xiàn)在按照社區(qū)基金會的運(yùn)作規(guī)律來恰當(dāng)?shù)奶幚碚c社區(qū)基金會的關(guān)系，即一方面給予充分的支持，如通過提供有競爭力的待遇引入專業(yè)人員來運(yùn)作，開發(fā)了一系列品牌項(xiàng)目，充分發(fā)揮了社區(qū)基金會的功能；另一方面則是秉承支持但不介入干預(yù)的原則，注重社區(qū)基金會的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，給予充分的放權(quán)，在決策上充分發(fā)揮理事會的作用，從而為社區(qū)基金會的未來可持續(xù)發(fā)展提供了空間，從而使社區(qū)基金會與街道保持著一種良好的合作關(guān)系。

五、行政驅(qū)動邏輯下的社區(qū)基金會的治理結(jié)構(gòu)及其潛在張力

如果說成立社區(qū)基金會需要得到政府以及其他外部資源的支持，那么其內(nèi)在功能的發(fā)揮則需要完善的治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)基金會實(shí)現(xiàn)其預(yù)期功能的制度配置，治理結(jié)構(gòu)完善與否既關(guān)系到基金會發(fā)展中各相關(guān)方捐贈人、社區(qū)民眾等的利益實(shí)現(xiàn)程度，也關(guān)系到組織能否更為有效地整合資源、籌集資金。健康的治理結(jié)構(gòu)將有助于提供策略性領(lǐng)導(dǎo)，包含設(shè)定基金會發(fā)展與運(yùn)作的方向、做出決策與行動策略，監(jiān)督與審視基金會的績效表現(xiàn)以及確保社區(qū)基金會的責(zé)任等。在行政驅(qū)動邏輯下成立的社區(qū)基金會，雖然在構(gòu)建外在的行業(yè)生態(tài)上具有一定的積極作用，但同時必須看到，這種行政驅(qū)動邏輯深刻的影響了社區(qū)基金會的內(nèi)部運(yùn)作，對上海已經(jīng)成立的54家社區(qū)基金會的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)基金會普遍存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理以及由此導(dǎo)致的運(yùn)作中的內(nèi)在張力。

（一）理事會的形式化

理事會是社區(qū)基金會的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有絕對的決策權(quán)。理事會對組織、政府和社會承擔(dān)著法律和道德上的具體責(zé)任。在規(guī)范的意義上，理事會應(yīng)有責(zé)任決定組織的使命，保證社區(qū)基金會的項(xiàng)目合理有效地支持這個使命，對自身的一切行為負(fù)責(zé)并保持透明度。理事會的成員應(yīng)該高度認(rèn)可社區(qū)基金會的價值理念，并且能夠積極投入到社區(qū)基金會的發(fā)展中來。然而，在行政驅(qū)動邏輯下，大多數(shù)本土社區(qū)基金會的理事會則被虛置化和形式化了。這種虛置并非由于街道有意的制度設(shè)計(jì)或者理事會成員的能力因素，而很大程度上源自街道基于信任邏輯推選出的理事會成員缺乏內(nèi)在的動力。正如前面所指出的，由于社區(qū)基金會是街鎮(zhèn)公共財(cái)政出資的，因此安全通常是街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的第一考量，畢竟為了并非必須的創(chuàng)新而承擔(dān)不必要的風(fēng)險并不是街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所希望看到的。在這一背景下，上海社區(qū)基金會的理事會成員主要由街道推薦產(chǎn)生，調(diào)研發(fā)現(xiàn)這一產(chǎn)生形式占到65.22%，其次是選舉產(chǎn)生占30.43%， “不清楚”理事會成員產(chǎn)生方式的為4.35%。相關(guān)街道領(lǐng)導(dǎo)在訪談中也表示，理事會成員的人品是否可靠以及與街道的關(guān)系如何是他們優(yōu)先考慮的。因此，相當(dāng)一部分街道選出的理事會成員主要是居民區(qū)或者轄區(qū)單位的總支書記。這些理事會成員大多具備較強(qiáng)的政治意識，與街道的意圖也能保持高度一致，從而在一定程度上規(guī)避了社區(qū)基金會運(yùn)作的風(fēng)險，同時也有利于實(shí)現(xiàn)街道對于社區(qū)基金會運(yùn)作的實(shí)質(zhì)掌控。

由于社區(qū)基金會的理事會成員大多都是被推薦產(chǎn)生，他們對于社區(qū)基金會缺乏內(nèi)在的認(rèn)同，同時也不具備運(yùn)作社區(qū)基金會的必要專業(yè)知識，因此導(dǎo)致社區(qū)基金會理事會的形式化，使得社區(qū)基金會這一最重要的決策機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的功能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基金會理事會鏈接資源能力非常弱，很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)的功能。如上海社區(qū)基金會理事會的理事成員主要是社區(qū)干部以及一些轄區(qū)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，企業(yè)家的比例極低，這些成員雖然社區(qū)屬性較強(qiáng)，但是公益屬性不足，因此并不是理想意義的理事會架構(gòu)。

（二）無力的秘書處

秘書處是社區(qū)基金會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由于社區(qū)基金會兼有社區(qū)和基金會的雙重屬性，在各類基金會中屬于綜合實(shí)力較高的一類，因此對秘書處從業(yè)人員的要求比較高，他們不僅要有基金會行業(yè)的專業(yè)素養(yǎng)，還要掌握社區(qū)工作的方法和技巧，這就需要一支專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來運(yùn)作。然而普遍來看，上海社區(qū)基金會秘書處能力非常弱，表現(xiàn)為高度兼職化、授權(quán)不足以及內(nèi)驅(qū)力弱等問題。

首先，受制于基金會條例的約束，社區(qū)基金會還無法支付自身工作人員的薪酬，因此主要是街道聘用的社工兼任社區(qū)基金會的工作人員，這就導(dǎo)致基金會秘書長的兼職化程度較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所在社區(qū)基金會“沒有專職人員”的占比37%，“只有一個專職人員”的為35%，“有兩個專職人員”的為22%，“有3個專職人員”的為6%。兼職化導(dǎo)致了秘書處工作人員沒有足夠的時間來運(yùn)作社區(qū)基金會，有63%的社區(qū)基金會秘書處工作人員表示投入在社區(qū)基金會工作上的時間比較少。

其次，社區(qū)基金會的秘書長沒有得到充分的授權(quán)。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)基金會秘書長的日常工作都需要自治辦領(lǐng)導(dǎo)或者街道分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。在運(yùn)作管理上，很多社區(qū)基金會甚至是作為街道自治辦的下屬機(jī)構(gòu)，主要完成的是街道自治辦的工作，比如街道自治辦主要做自治金項(xiàng)目，這導(dǎo)致社區(qū)基金會的主要工作也是做自治金項(xiàng)目。而授權(quán)不足導(dǎo)致了社區(qū)基金會秘書處工作人員普遍缺乏自主性和能動性，這也一定程度上影響了社區(qū)基金會的運(yùn)作。

（三）外部治理代替內(nèi)部治理

內(nèi)部治理是指社區(qū)基金會重要事項(xiàng)的決議包括章程的修改，選舉或者罷免理事長、副理事長、秘書長，章程規(guī)定的重大募捐、投資活動，基金會的分立、合并等都應(yīng)由社區(qū)基金會的理事會做出。外部治理則是指政府行政力量的介入代理了理事會直接發(fā)揮作用。行政驅(qū)動模式下的社區(qū)基金會很容易導(dǎo)致外部治理代替內(nèi)部治理的傾向。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)基金會的重大決策主要是“街道領(lǐng)導(dǎo)做出”的為19.57%，“理事會做出”的為69.57%，“說不清社區(qū)基金會重大決策是誰做出”的為10.87%?？梢娚鐓^(qū)基金會的理事會已經(jīng)獲得了一定的權(quán)限，但是仍有社區(qū)基金會的重大決策由街道領(lǐng)導(dǎo)說了算。作為一個獨(dú)立的法人，社區(qū)基金會除了重大決策受街道的影響，社區(qū)基金會的日常運(yùn)作，如項(xiàng)目的征集、發(fā)布、監(jiān)管、評估、票據(jù)的報(bào)銷，街道的介入也非常嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)“社區(qū)基金會的各項(xiàng)工作大部分都會向街道分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)”的為73.91%，“少部分匯報(bào)”的占比21.74%，“不用匯報(bào)”的為4.35%。

六、小結(jié)

社區(qū)基金會作為兼具社區(qū)治理功能和公益慈善功能的社會組織，對于推動基層社會治理創(chuàng)新具有重要的意義。社區(qū)基金會的本土化進(jìn)程雖然起步較晚，但是其發(fā)展勢頭卻非常迅猛，特別是在各級政府部門積極倡導(dǎo)以及社會創(chuàng)新擴(kuò)散的推力下，未來將會有更多的社區(qū)基金會快速成立和發(fā)展起來。強(qiáng)大的行政驅(qū)動使得中國走出了一條與西方社區(qū)基金會發(fā)展不同的路徑，這一路徑是契合中國社會治理結(jié)構(gòu)的，我們應(yīng)該看到其積極的正面價值。

在行政驅(qū)動邏輯下，由于不同層級政府的利益、理解、資源和互動方式等差異，導(dǎo)致了社區(qū)基金會的成立呈現(xiàn)為不同的形態(tài)，這些不同形態(tài)既是理解政府行為的一個重要切入口，也是理解社區(qū)基金會本土化邏輯的重要窗口，即大部分的社區(qū)基金會的發(fā)展和運(yùn)作都必須放置在與政府的關(guān)系中才能獲得理解，而如何建立兩者之間的恰當(dāng)關(guān)系是個難題。基于上海社區(qū)基金會的研究，我們發(fā)現(xiàn)很多社區(qū)基金會都陷入了某種困境，如只成立但不運(yùn)作，或者行政化驅(qū)動和行政化運(yùn)作，這種不恰當(dāng)?shù)年P(guān)系在某種程度上反而會傷害社區(qū)基金會這一新生行業(yè)的發(fā)展。這就要求政府特別是街道應(yīng)該逐步重構(gòu)與社區(qū)基金會的關(guān)系，特別是從盆景擺設(shè)、消極干預(yù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇樾?，對社區(qū)基金會充分支持但不直接介入，給予其充分的發(fā)展空間和足夠的自主性，從而為社區(qū)基金會未來的可持續(xù)發(fā)展提供制度和組織保障。

對于社區(qū)基金會而言，成立組織只是第一步，更為重要的是如何發(fā)揮其功能，因此完善社區(qū)基金會的內(nèi)在治理結(jié)構(gòu)是其首要目標(biāo)。治理結(jié)構(gòu)不完善是當(dāng)前社區(qū)基金會運(yùn)作存在的普遍問題，這種治理結(jié)構(gòu)不完善主要的表現(xiàn)包括與政府的角色不清、政府過度干預(yù)、社區(qū)基金會的理事會虛化以及秘書處的能力不足等一系列問題。因此，完善社區(qū)基金會的治理結(jié)構(gòu)是未來社區(qū)基金會的健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

首先，理順政府與社區(qū)基金會的關(guān)系。街道雖然是大部分社區(qū)基金會的出資方，但是社區(qū)基金會并不是街道的派出機(jī)構(gòu)和所屬部門，街道的相關(guān)部門并不是社區(qū)基金會的業(yè)務(wù)主管部門，因此在具體的運(yùn)作層面，街道必須給予社區(qū)基金會充分的放權(quán)，保證其運(yùn)作層面基本的自主性，同時招聘專業(yè)人員來運(yùn)作。由于社區(qū)基金會初始階段普遍能力較弱，因此各級政府在協(xié)助銜接各類資源方面應(yīng)該給予充分的支持，從而幫助這一新生的行業(yè)能夠快速成長。

其次，做實(shí)社區(qū)基金會理事會。一是理事會的產(chǎn)生應(yīng)廣泛動員、民主選舉，充分吸引有社會聲望、有資源能力且有志于公益慈善事業(yè)的人士來參與，而不能僅僅通過政府部門指派或者建議的方式。二是明確理事會的權(quán)利和職責(zé)，特別是動員社區(qū)基金會理事會成員能夠主動為社區(qū)基金會銜接資源，或者協(xié)助宣傳介紹社區(qū)基金會；三是要規(guī)范理事會會議制度，一年必須要保證若干場理事會，特別是在社區(qū)基金會的制度制定、發(fā)展決策和項(xiàng)目資助方面發(fā)揮積極作用。

第三，積極培育社會創(chuàng)新主體。社區(qū)基金會作為一種社會創(chuàng)新的重要方式需要真正意義上的創(chuàng)新主體來推動和運(yùn)作，否則很容易陷入社會創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”陷阱中去。為此，政府在培育推動社區(qū)基金會成立的同時，更應(yīng)該挖掘、培育和引入社會創(chuàng)新主體，真正吸引一些有志于從事這一行業(yè)的專業(yè)人員進(jìn)入秘書處，實(shí)現(xiàn)社區(qū)基金會的專業(yè)化和社會化運(yùn)作。