王春娟 ，解啟梅

(1.武漢理工大學 政治與行政學院，湖北 武漢 430000)

引言

在中國共產黨第十九次全國代表大會的報告中，明確指出中國社會的主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但是，中國依舊處于社會轉型的關鍵時期，依然存在著復雜多變的社會矛盾，譬如官民關系、貧富差距、仇富心態(tài)、醫(yī)患矛盾、權益糾紛等社會矛盾，尤其在新媒體蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網時代，網絡空間存在著巨大的張力，網絡空間與現(xiàn)實社會實際上屬于一個不斷進行有機互動的整合體。在互聯(lián)網高速發(fā)展的大背景下，網絡空間中的政治輿情也同樣是社會矛盾的集中表現(xiàn)之一。

《現(xiàn)代漢語詞典》將輿情定義為“公眾的意見和態(tài)度”。在中文的語境中，“輿論、輿情、公共輿論、民情、民意”等大致具有相同的內涵，都是指眾人的議論、意見或看法。我國學者張克生認為輿情是民眾在自我認知和情感的基礎上對社會客觀事件以及政府決策過程所產生的主觀社會政治態(tài)度。[1](P59-62)張克生強調了政府決策所涉及的社會客觀事件是緊緊與民眾所關注的利益聯(lián)系在一起的。

網絡空間這個獨特的社會空間又賦予了政治輿情演化的多種可能性。具有扁平化、匿名性的網絡空間使得更多新階層突破時空、身份的限制，形成了“觀念”群體或潛在的政治輿論源，不少草根階層突破了信息壁壘，有更多的渠道獲取信息。同時，伴隨著政治意識的覺醒，也會更多的關注切合自身利益的政治訊息以及表露自己的利益取向。網絡空間的時效性不僅使熱點事件在輿情發(fā)展中保持著持續(xù)的關注度，而且容易引發(fā)相關事件的輿論潮。網絡空間的互動性打破了現(xiàn)實社會的信息壁壘，讓以往那些不容易接收熱點信息的新階層有了渠道時刻關注自己的切身利益。[2]民眾期待自身利益得到政府的有效關注與回應，政府回應作為對民眾利益表達的一種反饋，有效回應也是增進政府公信力一種有效途徑。越來越多的地方政府利用網絡及時對民眾的質疑做出回復，然而，仍舊不少地方政府在很多網絡輿情中存在政府回應“失靈”的現(xiàn)象。因此，地方政府回應網絡輿情回應的能力亟待提升。

一、網絡輿情中的地方政府回應“失靈”

政府回應是政府對民眾利益訴求表達的反饋過程。美國學者斯塔林認為回應是責任性的一種體現(xiàn)。我國學者何祖坤曾指出：“政府回應，就是政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程。”[3]網絡輿情中的政府回應是指在輿情管理過程中，政府以公開發(fā)表言論、落實相關舉措等公開性、互動性方式對民眾質疑部分做出了明確反饋的過程。這個過程需要政府與民眾進行良性互動，民眾通過網絡表達自己的政治訴求和切身利益，政府有責任對此給予適當?shù)幕貜团c反饋，及時滿足民眾合理合法進行政治參與的愿望，并且確保網絡平臺互動渠道的暢通，從而能有效進行對話溝通，以協(xié)調雙方的利益沖突。

政府回應的有效性建立在政府與群眾的良好互動的基礎上。政府只有積極正面回應網絡輿情，才能化輿情危機為新的轉折點，樹立良好的政府公信力和政府形象。不回應或不當?shù)幕貞粫m得其反，使得政府回應“失靈”，從而引發(fā)二次輿情危機。[4]面對網絡輿情，政府回應“失靈”大體表現(xiàn)為不回應、回應缺乏、回應過度、回應偏離。政府不回應是指政府對于輿情事件中政府責任部分拒絕表態(tài)、抗拒解釋、甚至不作為；回應缺乏是指政府在輿情事件中回應內容不足，有所隱瞞或未能及時掌握全面信息履行信息公開的職責，不能滿足民眾的基本知情權，亦未能采取有效措施保證民眾的切身利益；回應過度指在輿情事件中政府采取的回應方式過激，粗暴應對民眾的合理合法的訴求表達；回應偏離是指政府表面上采取積極的正面的回應，實際上回應內容與輿情事件中民眾關注的核心利益不相符合。

本文通過對安徽六安市教師討薪事件這一具體案例進行梳理，分析地方政府回應“失靈”的具體表現(xiàn)及其原因。

二、網絡輿情中地方政府回應“失靈”的表現(xiàn)

2018年5月27日上午9時許，安徽六安市金安、裕安兩區(qū)及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分教師在六安市政府南大門聚集，討要拖欠工資，教師們稱工資已拖欠一年之久，結果未得到相關部門明確回復，反被警察帶離現(xiàn)場。教師與警察的沖突視頻被社交媒體曝光后迅速暴露在網絡當中，由于兩者職業(yè)的特殊性，事件迅速發(fā)酵，引起了人們的強烈關注，人民日報等大V官媒都紛紛批駁拖欠教師工資一事。六安政府在此次輿情危機事件中利用網絡發(fā)布通告，但回應有效性明顯不高，回應中表現(xiàn)出回應缺乏、回應偏離等不恰當回應行為，具體表現(xiàn)如下：

(一)回應主體缺乏協(xié)同性

總體來看六安市政府的回應行為，回應主體之間缺乏內部溝通和協(xié)調?；貞娮罴皶r的是六安市公安局，作為直接接觸涉事教師群體的執(zhí)法者，六安市政府就網傳視頻做出了最初的回應。六安市公安局通過官方微博@六安公安在線發(fā)布了《關于六安教師維權處警情況的通報》，通報表明了六安市公安局在整個執(zhí)法過程未發(fā)生暴力行為且嚴格依法執(zhí)行，對涉事教師進行了規(guī)勸和處置，極少數(shù)違法人員帶離現(xiàn)場后也由學校相關負責人帶走。而六安市政府在事發(fā)兩天后才遲遲發(fā)布公告，且公告中指明并未拖欠教師工資，同時對于民警執(zhí)法不當表示歉意。六安市政府與六安市公安局發(fā)布的公告前后重點不一。六安市公安局作為直接執(zhí)法者，屬于六安政府的職能分支，與六安政府一同是這次輿情事件的回應主體。但顯然六安政府缺乏主體間的協(xié)同回應能力，雖然政府涉事主體都正面做出了回應，但并未有效地將事件的前因后果呈現(xiàn)給急于了解情況的網民及群眾。

(二)回應過程缺乏主動性

六安市政府的回應缺乏主動性，并且地方政府官媒在發(fā)聲的同時也疏于傾聽民眾聲音。教師討薪輿情事件被曝光網絡后近兩日，29日14：24，六安市人民政府才在官網回應“六安教師維權討薪事件”，稱沒有拖欠教師工資，少數(shù)民警執(zhí)法簡單粗暴，對此事誠懇道歉。六安政務網絡平臺@六安市教育局發(fā)布、@六安市人民政府發(fā)布、@六安發(fā)布等賬號，與六安市政府官方網站保持著統(tǒng)一步調，先后原文刊發(fā)《六安市人民政府關于金安區(qū)、裕安區(qū)部分學校教師集訪有關情況的通報》。同時官微@六安公安在線關閉評論，在輿情發(fā)酵后，六安市各個官方賬號關閉官微評論的做法更是激怒了網友。這種疏于傾聽民聲的做法不僅易使得政府處于被動地位，更加有損于政府公信力。

(三)回應內容缺乏針對性

網絡輿情事件中的核心問題是政府應真正回應的對象，六安政府和六安公安局在此次輿情事件中都缺乏“討薪”這一核心問題的正面回應。實際上，教師們討薪根源是當?shù)氐胤秸醇皶r落實國家財政部和人社部關于一次性工作獎勵的相關政策。據《中國新聞周刊》報道，2017年11月17日安徽省教育廳公布了一組《各地一次性工作獎勵發(fā)放情況統(tǒng)計表》，根據數(shù)據統(tǒng)計，截止當時，安徽六安市包括市直、三個區(qū)和四個縣在內的全部教師，從未得到過所謂的一次性工作獎勵。關于一次性工作獎勵未及時到位的問題，安徽等多地已出現(xiàn)過教師上訪政府進行維權的事件。政府選擇性回避輿情危機中的核心問題，如此一來不僅使作為此次事件的受害者——教師群體利益訴求未得到及時解決，網絡輿情中的民眾本應享有的知情權和監(jiān)督權也沒有得到及時落實。

(四)回應目的缺乏科學性

網絡輿情中政府回應的目的應該是為疑惑者解惑，為利益受損者解決問題?，F(xiàn)實社會的矛盾遷移到網絡空間中，輿情之所以會得到爆炸性蔓延，一方面得益于網絡空間匿名性、互動性等特點，另一方面是網民的同理心。[5]共同的政治態(tài)度、意見、以及情緒容易在網絡空間中找到組織，從而掀起強大的網絡輿情。[6]不少地方政府在回應方面已經逐漸擺脫了不作為、不回應等官僚作風，但是回應目的缺乏科學性，即便做出了輿情回應往往收效甚微，甚至引起新一番的網絡質疑。六安事件中，面對六安政府的通告回應，不少網友表示疑惑。網友@明天下雨呢：“重點不在警察，而是上級下的命令，誰下的命令？為什么不發(fā)績效？要有責任人出來負責?！盵7]政府回應目的不純粹，使得回應本身沒有帶來本質問題的解決。政府回應缺乏對網絡輿情發(fā)展的預判，“兵來將擋，水來土掩”式的回應目的無法科學有效的指導政府回應網絡輿情。

二、網絡輿情中地方政府回應“失靈”的原因

網絡輿情中，地方政府在嘗試做出積極回應的同時，也存在政府回應“失靈”的問題，具體表現(xiàn)在回應主體缺乏協(xié)同性、回應過程缺乏主動性、回應內容缺乏針對性、回應目的缺乏科學性等。針對這幾點表現(xiàn)，本文提出相應的原因分析：

(一)地方政府網絡輿情有效回應意識欠缺

網絡時代，人人都是“主播”，皆能借助網絡平臺自由表達自己的政治觀點，網絡輿情已然成為了民情的風向標。但是地方政府管理人員往往視輿情為猛虎，不能正視群眾的聲音。無論是熱點事件的直接利益相關者，還是網民們，都期待從政府回應中了解政府的態(tài)度和舉措。隨著自媒體時代的發(fā)展，地方政府對于網絡輿情關注度和重視度也在逐步提升。但網絡輿情危機中，地方政府有效回應意識欠缺，忽略了回應與有效回應之間的差距，進而產生了一系列不當?shù)幕貞袨?，諸如切斷網評，被動回應等。尤其是地方政府官員，對輿情中包含的民情缺乏敏感度，對輿情工作進行指導的過程中欠缺大局意識和問題意識。如此一來，地方政府回應的效果也大打折扣。

(二)地方政府網絡輿情有效回應能力不足

地方政府回應“失靈”的重要原因還在于地方政府網絡輿情有效回應能力不足。政府有效回應能力不足主要表現(xiàn)在于地方政府官員及管理人員無法有效應對互聯(lián)網時代新媒體的快速發(fā)展。“現(xiàn)在處于社會轉型期間，在一些涉及官員腐敗、弱勢群體和群體利益等敏感問題上，網民的言論往往帶有偏激性和情緒化等特點?！盵8]地方政府缺乏專業(yè)的輿情管理團隊，輿情管理工作缺乏系統(tǒng)的規(guī)范和準則，不能準確把握社會情緒，講清楚問題成因、解決方案和制約因素，往往錯失輿情發(fā)聲的黃金時間。同時，地方政府缺乏固定的輿情管理顧問，一旦輿情危機發(fā)生，往往是相關領導部門做出回應，面對紛雜的網絡言論，地方政府公關能力有所欠缺。

(三)地方政府網絡輿情回應問責不足

政府部門之間、管理人員缺乏有效的輿情回應問責機制，同時內部之間明顯缺乏協(xié)同性?！霸谖覈鴤鹘y(tǒng)政治文化中，官員的級別不僅是其身份的標志，在某種程度上還是其特權的象征，刑不上大夫的政治回避觀念和實際的豁免性操作在我國多數(shù)地區(qū)依然或多或少存在。”[9]地方政府管理人員在網絡輿情面前，往往默認行政管理、行政命令，自上而下被動回應輿情風波，事后也難以及時對回應不當?shù)男袨檫M行行政追責，久而久之，政府回應直接弱化了網絡輿情管理工作。網絡輿情管理問責不到位追根溯源是行政問責體系不健全。輿情回應與輿情管理缺乏約束，常常在網絡輿情中表現(xiàn)為對公眾質疑的回應欠缺。

(四)地方政府網絡輿情回應目的站位不高

地方政府回應網絡輿情的目的缺乏科學性，根本原因在于地方政府網絡輿情回應目的站位不高。地方政府的回應目的占位不高首先源自對路輿情發(fā)展缺乏預判，從而引發(fā)政府還在回復熱點輿情，網民關注點又到了質疑政府回應行為的本身。其次，政府回應動機并不純碎。有研究認為，政府回應是判斷民主程度的一個標準。[10]政府回應的目的如果缺少了對民主價值的追求和保障，那么政府回應就缺乏了與民眾的互動，淪為單向的灌輸模式。[11]為了回應而回應是對地方政府公信力的一種消耗，地方政府回應網絡輿情的目的一旦偏離為人民服務的根本宗旨，政府與民眾溝通的渠道便難以滋養(yǎng)民主的沃土。身為百姓官的地方政府只有將“人民當家作主”的本質融于政府回應之中，才能使回應達到民心所向的目的。

三、網絡輿情中地方政府避免回應“失靈”的可行路徑

在網絡政治參與日益頻繁的背景下，任何一件小事件都極有可能引發(fā)全網的關注和熱評，利益相關者也樂于借助互聯(lián)網這個平臺，來擴大自身影響力以滿足切身利益。每一個網民在這場輿情大討論中都將自己視為潛在利益相關者，積極主動地發(fā)表著自己的政治觀點和利益訴求。網絡輿情的復雜性和多變性使得地方政府需要用主動的、創(chuàng)新的方式進行積極的回應，提升網絡輿情中地方政府回應能力的有效性。因此，地方政府應積極把握網絡輿情源頭，樹立主動回應意識；遵循輿情變化規(guī)律，加強輿情管理隊伍建設；警惕二次輿情，構建回應問責體系；擺正政府回應目的，加強輿情變化預判。

(一)把握網絡輿情源頭，樹立有效回應意識

傾聽廣大網民的聲音是洞悉民意民情最直接、最真實的渠道之一。從紛紛擾擾的網絡傳播渠道中收集信息，要求政府輿情信息工作者要有真切的群眾意識和求實的服務意識，只有深刻洞悉各個階層民眾的切實利益，才能在他們的呼聲中感知到輿情發(fā)展的傾向與勢頭。在網絡空間中把握輿情的源頭，要求政府相關部門要熟練掌握互聯(lián)網技術，善于洞悉海量信息中的輿情風向，建立健全網絡民意監(jiān)測機制，網絡民意監(jiān)測機制的完善不僅要求政府進一步保證網絡空間中民意調查渠道的暢通，還要求政府相關部門善于利用網絡平臺獲悉民意走向。如今自媒體的發(fā)展產生了許多意見領袖，對于這類新意見階層的政治話語表達要尤為重視。同時，移動互聯(lián)網的飛速發(fā)展進一步使得輿情環(huán)境多變難控，輿情危機事件層出不窮，建立健全輿情預警處理機制尤為重要。六安教師討薪的利益相關者是教師群體，由于這個職業(yè)群體的特殊性，引起網民的廣泛關注。政府只有及時做出輿情危機預判，才能在各類輿情事件的日?；貞凶龅脚R危不亂，處事有序，以規(guī)避回應“失靈”。

(二)遵循輿情變化規(guī)律，提升輿情管理能力

王來華曾就輿情發(fā)展的過程總結了輿情變化規(guī)律，他認為輿情規(guī)律從時間的角度而言可分為發(fā)生過程、變化過程、結束過程。輿情不會一直只漲不落，但輿情的消失并不代表民眾社會政治態(tài)度的消失，網絡空間中輿情在同類事件上的轉移顯得輕而易舉，即使在不同性質的熱點事件上，輿情的發(fā)生都是導致政府公信力危機的重要原因?！爱斈骋痪唧w公共事務走出人們的視線之后,人們就失去了對該事件表達意見的興趣。不過，之前在大腦中形成的新認識不會消失，它會變成人腦中固有成見的一部分，并在內在和外在因素的影響下不斷積淀和完善?！盵12]這固有成見的一部分包含了對政府的態(tài)度，也間接影響到未來不可預測的輿情走向。因此，在輿情的漲漲落落中，地方政府要重視一種常態(tài)化的輿情回應管理，輿情回應的常態(tài)化管理要求地方政府部門不單單只重視輿情危機的回應與處理，要加強地方政府輿情管理隊伍建設，并將此作為改善網絡輿論治理的重要標準。加強培育地方政府官員的媒體素養(yǎng)，開創(chuàng)官民溝通新渠道與新模式，實現(xiàn)政府回應制度化和科學化；加快地方網絡輿情回應平臺的體系化建設，多方位推動政府網站、政務微博微信、新聞發(fā)言人制度等官方輿論陣地建設。

(三)警惕二次輿情，構建回應問責體系

二次輿情生成大多是針對政府處理方式部分所產生的新的輿情，政府輿情治理的及時性和合理性是兩個重要尺度，政府不恰當?shù)奶幚矸绞綐O有可能加重輿情危機，從而導致輿情遷移，即從對熱點事件的關注轉移到對政府回應行為不當?shù)呐g，這不利于政府樹立良好的聲譽和形象。國務院辦公廳發(fā)布的《2018政務公開工作要點》強調要對政府輿情回應工作的有效性進行評估，建立問責制。涉事部門及相關管理人員在處理重大政務時，不回應或者做出不當回應，都應該被處以通報批評及要求整改。[13]一方面，要正確看待新輿情的產生，輿情事件的發(fā)展必然帶來新的輿情生成，政府的反饋也會引起輿情的進一步發(fā)展。另一方面，要警惕負面輿情的產生。歸根結底，負面輿情有時是源自小部分群體沖突，輿情處理未能滿足一部分人的利益需求而導致了這部分群體的不良情緒。因此，地方政府相關部門要及時了解負面輿情的來源和原因，因勢利導，對癥下藥，切不可忽視這些負面輿情。如果沒有及時有效控制這些負面輿情，容易引發(fā)網絡政治謠言和網絡暴力。

(四)擺正政府回應目的，加強輿情變化預判

擺正政府回應目的是政府通過回應來提升公信力的前提。早在2000年就有研究表明，從設計政府回應流程來看，政府回應不僅應該重視對公眾意見的聆聽，還應該注重公眾服務需求的滿足。[4]地方政府回應只有真正表達了群眾心聲，解決了群眾關心的民生問題，才能贏得群眾的信賴。擺正科學的回應目的要求地方政府從宏觀高度認清回應的本質，政府回應是政府執(zhí)行力的先行，政府回應包含了公共服務和政府執(zhí)行力等民主價值的內容。除了對政府回應的目的提升到為民服務這一更高層次追求外，還要求地方政府從宏觀層面看待網絡輿情的發(fā)展與演變。地方政府大多數(shù)為了回應而回應的現(xiàn)象源自急于對實時輿情進行回復與反應，同時卻缺乏了對整體網絡輿情發(fā)展形勢和民眾核心利益的敏感。地方政府應當加強對網絡輿情的預判，同時也加強對輿情變化的預判，如此一來才能了解群眾痛點，在變化的形勢中直擊問題，對癥下藥。

結語

回應是當代政府應有的責任。有效的回應是地方政府管理水平的體現(xiàn)，不僅應該主動對網絡輿情做出正面回應，而且還應積極適應新媒體時代下全民皆聲的新趨勢。地方政府應當轉變僵化的管理思維，對瞬息萬變的網絡輿情有所預判，積極借助官方新媒體渠道做出輿情回應，與網民和民眾進行溝通與協(xié)調，不斷提升網絡輿情回應能力和輿情治理能力。更為重要的是，地方政府作為百姓官，應當本著為民解決問題的務實態(tài)度來回應民眾質疑，提升行政管理水平，處理好現(xiàn)實中的各種利益沖突與糾紛，與群眾保持好有效的溝通和聯(lián)系，如此一來才不易陷入回應“失靈”的困境。