曹康

摘要：上海社會(huì)救助管理取得了一定成效，表現(xiàn)為社會(huì)救助政策體系日益完善，救助對象識別實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效，社會(huì)救助水平穩(wěn)步提高，社會(huì)力量參與持續(xù)升溫等特征。然而，對標(biāo)“精準(zhǔn)救助”內(nèi)涵，仍然存在許多問題，從理念上來看，仍需實(shí)現(xiàn)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定到促進(jìn)社會(huì)公平，從生存型救助到發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變；從制度上來看，存在政策疊加后的懸崖效應(yīng)，以及部門協(xié)調(diào)和資源統(tǒng)籌方面的障礙；從配套措施上來看，依然存在人力資源不足、信息管理滯后、宣傳力度不大等問題。從社會(huì)救助政策和“精準(zhǔn)救助”的理論研究著手，從政策精準(zhǔn)定位、對象精準(zhǔn)識別、實(shí)施精準(zhǔn)治理三個(gè)維度定義“精準(zhǔn)救助”。 在實(shí)施“精準(zhǔn)救助”管理時(shí)，重點(diǎn)突出精準(zhǔn)救助政策體系的制定、救助對象識別及其需求評估、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)救助運(yùn)行機(jī)制、各類救助資源的統(tǒng)籌和管理、全面完善救助保障和評價(jià)機(jī)制等五個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)救助；政策體系；運(yùn)行管理；社會(huì)參與

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.012

自1993年率先在全國建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以來，上海社會(huì)救助工作不斷創(chuàng)新進(jìn)取，目前已基本形成了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為基礎(chǔ)，以支出型貧困家庭生活救助、受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助為補(bǔ)充，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助相配套，社會(huì)力量充分參與的現(xiàn)代社會(huì)救助制度體系。隨著上?！叭蚧蠖际小钡慕ㄔO(shè)，以及“上海服務(wù)”的整體推進(jìn)，上海的社會(huì)救助工作必須適應(yīng)新時(shí)代的要求，通過精細(xì)化治理，保障社會(huì)救助制度更加公平、更加可持續(xù)?！熬珳?zhǔn)救助”既是國家社會(huì)救助政策的導(dǎo)向，也是社會(huì)救助轉(zhuǎn)型發(fā)展的新要求。上海應(yīng)主動(dòng)對標(biāo)“精準(zhǔn)救助”，解放思想、大膽探索，努力構(gòu)建適合上海實(shí)際的“精準(zhǔn)救助”制度體系。

一、精準(zhǔn)救助的內(nèi)涵

探討和明確“精準(zhǔn)救助”的內(nèi)涵，是開展和推進(jìn)社會(huì)“精準(zhǔn)救助”的基礎(chǔ)?？v觀社會(huì)救助各項(xiàng)政策從推出到完善的過程，不難發(fā)現(xiàn)，政策和研究始終是相互交錯(cuò)、相互促進(jìn)并不斷相互完善。下面將從政策及科研兩個(gè)方面來進(jìn)行探討“精準(zhǔn)救助”內(nèi)涵。

（一）關(guān)于精準(zhǔn)救助的相關(guān)政策

2014年5月，國務(wù)院正式頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，這是首次在國家層面以行政法規(guī)的形式建立健全我國社會(huì)救助制度體系，把以往分別制定實(shí)施的各類社會(huì)救助項(xiàng)目融合進(jìn)統(tǒng)一的社會(huì)救助體系框架內(nèi)，形成了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)制度以及社會(huì)力量參與。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)發(fā)布的社會(huì)救助政策逐漸向精準(zhǔn)化、精細(xì)化發(fā)展。具體概括起來有幾個(gè)方面：

一是進(jìn)一步規(guī)范了對救助對象的認(rèn)定工作。2015年3月，民政部、國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見》（民發(fā)〔2015〕55號），民政部、中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)助開展社會(huì)救助家庭存款等金融資產(chǎn)信息查詢工作的通知》（民發(fā)〔2015〕61號），完善城鄉(xiāng)低保家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況核查工作，要求精準(zhǔn)識別低保對象。2016年，民政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見的通知>》（民發(fā)〔2016〕115號）和《關(guān)于<特困人員認(rèn)定辦法>的通知》（民發(fā)〔2016〕178號），從特困人員的認(rèn)定到終止救助供養(yǎng)作了明確的規(guī)定。

二是進(jìn)一步規(guī)范了救助管理工作。2014年至2018年，民政部等部門分別發(fā)布了《民政部關(guān)于開展“救急難”工作試點(diǎn)的通知》（民發(fā)〔2014〕93號）、《民政部財(cái)政部關(guān)于在全國開展“救急難”綜合試點(diǎn)工作的通知》（民發(fā)〔2015〕57號）、《民政部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時(shí)救助工作的意見》（民發(fā)〔2018〕23號）等文件，將遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難的居民家庭和個(gè)人納入臨時(shí)救助范圍，并不斷完善臨時(shí)救助制度，提升救助效益。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)救助的保障工作。2015年以來，民政部及相關(guān)部委發(fā)布了一系列保障性政策，如《關(guān)于加強(qiáng)推廣應(yīng)用全國最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》（民函〔2015〕83號）、《關(guān)于指導(dǎo)村（居）民委員會(huì)協(xié)助做好社會(huì)救助工作的意見》（民發(fā)〔2015〕104號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)有效銜接的通知》（民發(fā)〔2017〕12號）、《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù)加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》（民發(fā)〔2017〕153號）等，從政策、資金、信息化及基層工作能力等方面建立了相關(guān)保障制度。

四是進(jìn)一步完善了救助工作的評價(jià)機(jī)制。2016年，民政部、財(cái)政部印發(fā)《困難群眾基本生活救助工作績效評價(jià)辦法》（民發(fā)〔2016〕178號），對全國各地的社會(huì)救助工作進(jìn)行綜合評價(jià)。

與此同時(shí)，各省市積極貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》，并結(jié)合各地實(shí)際情況，形成了一系列社會(huì)救助領(lǐng)域的地方性政策文件。從各地的實(shí)際工作來看，“精準(zhǔn)救助”已作為基本的工作目標(biāo)。特別是北京市，推出了一系列“精準(zhǔn)救助”的政策文件，如《關(guān)于在“十三五”時(shí)期實(shí)施精準(zhǔn)救助的意見》（京政辦發(fā)〔2016〕52號）、《關(guān)于成立困難群眾救助服務(wù)指導(dǎo)中心開展精準(zhǔn)救助試點(diǎn)的意見》（京民社救發(fā)〔2017〕156號）、《關(guān)于社會(huì)工作參與精準(zhǔn)救助的實(shí)施意見》（京民社工發(fā)〔2017〕23號）、《關(guān)于建立困難群眾精準(zhǔn)救助幫扶臺賬的實(shí)施辦法（試行）》（京民核發(fā)〔2018〕195號）等，已初步建立了以《“十三五”時(shí)期實(shí)施精準(zhǔn)救助的意見》為指導(dǎo)性文件，不斷補(bǔ)充完善相關(guān)配套政策，形成了一套關(guān)于實(shí)施精準(zhǔn)救助的政策體系。

（二）關(guān)于精準(zhǔn)救助的研究梳理

相對于“精準(zhǔn)救助”的政策制定和實(shí)務(wù)領(lǐng)域的具體推進(jìn)，理論界對“精準(zhǔn)救助”的研究仍側(cè)重于兩個(gè)方面。

一是側(cè)重于對“精準(zhǔn)救助”內(nèi)涵的研究。孫遠(yuǎn)太（2016）認(rèn)為相對于“精準(zhǔn)救助”的政策目標(biāo)，當(dāng)前的社會(huì)救助運(yùn)行體制存在精準(zhǔn)識別障礙、精準(zhǔn)幫扶障礙和精準(zhǔn)管理障礙等問題。需要從對象識別、需求識別和健全信息化方面改進(jìn)識別機(jī)制；從分類救助、差異化救助和服務(wù)購買方面改進(jìn)幫扶機(jī)制；從就業(yè)激勵(lì)、分類退出和代際貧困干預(yù)上改進(jìn)管理機(jī)制，從而推動(dòng)社會(huì)救助走向精準(zhǔn)救助。胡思洋（2016，2017）認(rèn)為精準(zhǔn)救助有三個(gè)維度：社會(huì)救助制度的精準(zhǔn)定位、救助對象的精準(zhǔn)識別、道德風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要明晰救助、保險(xiǎn)、福利、扶貧的項(xiàng)目邊界，充分考慮制度的可持續(xù)性。運(yùn)用市場化、信息化、社會(huì)化手段來解決精準(zhǔn)識別和道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要做好精準(zhǔn)救助和精準(zhǔn)扶貧的有效銜接，發(fā)揮民間慈善力量對社會(huì)救助的“盲點(diǎn)”進(jìn)行補(bǔ)位。

二是側(cè)重于“精準(zhǔn)救助”管理的研究。李泉然（2017）認(rèn)為社會(huì)救助政策在實(shí)施過程中的核心目標(biāo)是將社會(huì)救助資源精準(zhǔn)地遞送給政策的既定目標(biāo)群體，這就需要我們反思當(dāng)前社會(huì)救助政策的目標(biāo)定位問題，即反思不同救助項(xiàng)目的既定目標(biāo)對象、重新定義實(shí)踐中社會(huì)救助對象的具體識別、統(tǒng)籌考慮社會(huì)救助與就業(yè)促進(jìn)，提出從法治化、專業(yè)化、信息化、程序化和本土化五個(gè)方面構(gòu)建現(xiàn)代化社會(huì)救助政策目標(biāo)定位機(jī)制。李運(yùn)華、魏毅娜（2017）對“精準(zhǔn)”救助制度體制提出如下構(gòu)想：按收入完善基本生活救助，按支出強(qiáng)化分類救助；以需求為導(dǎo)向，提高救助的整體性；從制度彈性、主體多元化、手段多樣化等方面，提高制度的靈活性。創(chuàng)新社會(huì)救助管理體制機(jī)制則要注重實(shí)現(xiàn)管理體系一體化，管理方式信息化，救助程序規(guī)范化、科學(xué)化，救助服務(wù)專業(yè)化，以及救助考核全面化、動(dòng)態(tài)化。

（三）精準(zhǔn)救助的內(nèi)涵及重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域

綜上所述，“精準(zhǔn)救助”仍是一個(gè)較新的概念，但是在政策層面與理論研究層面上，依然存在有很多的共識。按照“救助誰——救助什么——如何救助”為主線，將上述政策和研究梳理進(jìn)行歸類，“精準(zhǔn)救助”作為政策目標(biāo)，主要包含三個(gè)維度：一是對象精準(zhǔn)識別（救助誰），即怎么認(rèn)定救助對象，如何確定救助對象的救助需求；二是政策精準(zhǔn)定位（救助什么），即社會(huì)救助政策體系各項(xiàng)救助政策的目標(biāo)定位，以及政策之間的合理銜接；三是實(shí)施精準(zhǔn)治理（如何救助），即如何保證各類社會(huì)救助資源精準(zhǔn)遞送到符合政策的對象手中。

因此，我們將“精準(zhǔn)救助”定義為：國家和社會(huì)為解決困難群眾的生活和發(fā)展需求，不斷完善救助政策設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌各類救助資源，運(yùn)用信息化、專業(yè)化等手段，提供與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的各類救助和服務(wù)。從“精準(zhǔn)救助”管理來看，重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域應(yīng)聚焦：精準(zhǔn)救助政策體系制定、救助對象識別及其需求評估、精準(zhǔn)救助運(yùn)行管理機(jī)制、各類救助資源的統(tǒng)籌和管理、全面完善的救助保障和評價(jià)機(jī)制。

二、上海社會(huì)精準(zhǔn)救助管理的現(xiàn)狀

上海社會(huì)救助工作堅(jiān)持“托底線、救急難、可持續(xù)”的方針，不斷完善社會(huì)救助政策體系，努力提升社會(huì)救助水平，積極推進(jìn)社會(huì)參與，取得了顯著成果。

（一）社會(huì)救助政策日益精細(xì)完善

2014年，上海積極貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行條例》，建立了“9+1”的社會(huì)救助體系，將最低生活保障、特困人員、支出型貧困，與醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、臨時(shí)救助，社會(huì)參與等納入制度范圍，豐富了社會(huì)救助的內(nèi)涵。通過實(shí)行分類救助政策，進(jìn)一步關(guān)注低保邊緣人群的生活困難問題，強(qiáng)化政策的針對性和精準(zhǔn)性。

目前，上海的社會(huì)救助政策可以歸為兩大類型：一類是具有長效性的政策體系，主要有綜合性政策，如上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市貫徹<社會(huì)救助暫行辦法>實(shí)施意見的通知（滬府發(fā)〔2014〕60號）》等；各分類救助政策，如上海市人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)市民政局等六部門制訂的<上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)>的通知（滬府辦發(fā)〔2014〕16號）》，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于實(shí)施本市特困人員救助供養(yǎng)的意見》的通知（滬府發(fā)〔2016〕109號），上海市人民政府《關(guān)于印發(fā)修訂后的<上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法>的通知（滬府發(fā)〔2016〕90號）》，上海市民政局、上海市財(cái)政局《關(guān)于印發(fā)<在本市開展“救急難”工作的實(shí)施意見（試行）>的通知（滬民救發(fā)〔2017〕30號）》，上海市民政局、上海市財(cái)政局、上海市人力資源和社會(huì)保障局等《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整完善本市醫(yī)療救助政策的通知》（滬民規(guī)〔2018〕17號）等；以及相關(guān)配套政策，如上海市民政局關(guān)于發(fā)布《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對實(shí)施細(xì)則》的通知（滬民救發(fā)〔2014〕15號），上海市民政局關(guān)于印發(fā)《上海市低收入困難家庭申請專項(xiàng)救助經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的通知（滬民救發(fā)〔2014〕50號），上海市社會(huì)救助工作聯(lián)席會(huì)議辦公室關(guān)于印發(fā)《上海市社會(huì)救助工作績效評價(jià)辦法（試行）》的通知（滬社救聯(lián)辦〔2015〕2號），上海市民政局《關(guān)于開展社會(huì)救助社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)的通知》（滬民社工發(fā)〔2017〕6號），上海市民政局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《“寒冬送溫暖”專項(xiàng)救助工作手冊（試行）》的通知（滬民救發(fā)〔2017〕29號），上海市民政局《關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作的意見》（滬民救發(fā)〔2018〕13號）等。

另一類是年度動(dòng)態(tài)性調(diào)整的政策，如上海市民政局印發(fā)《關(guān)于調(diào)整本市低收入困難家庭申請專項(xiàng)救助收入標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬民規(guī)〔2018〕8號），上海市民政局、上海市財(cái)政局相繼頒布《關(guān)于提高本市城鄉(xiāng)低保家庭中16周歲以下未成年人救助標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬民規(guī)〔2018〕9號）、《關(guān)于調(diào)整本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬民規(guī)〔2018〕10號）、《關(guān)于調(diào)整本市救濟(jì)對象定期定量補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬民規(guī)〔2018〕11號）、《關(guān)于本市申請社會(huì)救助家庭就業(yè)人員收入豁免標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬民規(guī)〔2018〕12號）、《關(guān)于調(diào)整本市特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（滬民規(guī)〔2018〕13號）等政策文件。

動(dòng)態(tài)性調(diào)整的政策制定，參考上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費(fèi)用支出等數(shù)據(jù)，每年對低保等各項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，并于當(dāng)年4月1日發(fā)布實(shí)施。2018年，上海城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由每人每月970元，調(diào)整為每人每月1 070元，低保家庭中的16周歲（含16歲）以下未成年人，救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月1 400元；特困人員日常生活供養(yǎng)和重殘無業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月1 400元；低收入困難家庭申請專項(xiàng)救助的收入標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為城鄉(xiāng)居民家庭月人均可支配收入低于2 140元。此外，申請社會(huì)救助家庭中，達(dá)到本市企業(yè)職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的人員，其本人的收入豁免標(biāo)準(zhǔn)為每人每月870元。

2018年11月22日，上海市人大常委會(huì)表決通過了《上海市社會(huì)救助條例》，《條例》主要包含總則、社會(huì)救助對象、社會(huì)救助內(nèi)容與方式、辦理程序、社會(huì)力量參與、管理與服務(wù)、法律責(zé)任及附則等。與《社會(huì)救助暫行辦法》相比，《條例》在救助對象上增加了低收入困難家庭和支出型貧困家庭，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)救助覆蓋面。

（二）救助對象識別實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效

自2006年，上海率先在全國開展居民經(jīng)濟(jì)狀況收入核對以來，積極與社會(huì)救助項(xiàng)目相對接，初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助體系全覆蓋。

一是核對項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大。2017年底，核對項(xiàng)目總數(shù)有12個(gè)，包含共有產(chǎn)權(quán)保障房、廉租住房、最低生活保障、因病支出型貧困、醫(yī)療救助、教育救助、臨時(shí)救助、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、殘疾人生活補(bǔ)貼、農(nóng)村危舊房改造、特困人員供養(yǎng)和就業(yè)援助。

二是核對時(shí)效不斷提高，2017年底，建立了與政府有關(guān)部門及銀行等單位的電子信息比對專線30條，比對頻率從一周一次提高到一周兩次，各救助項(xiàng)目的平均出證用時(shí)縮短到11.25個(gè)工作日。

三是核對結(jié)果精準(zhǔn)有效。2017年底，全市共完成12個(gè)項(xiàng)目的核對45.48萬戶。其中：廉租房核對1.47萬戶，檢出率14.58%；共有產(chǎn)權(quán)房核對3.78萬戶，檢出率8.77%；低保核對25.8萬戶，差異率19.34%；因病支出型貧困核對2 833戶，差異率59.5%；醫(yī)療救助核對9.62萬戶，差異率12.17%；臨時(shí)救助核對2.15萬戶，差異率38.12%；教育救助核對3 969戶，差異率28.38%；養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼核對1.35萬戶，差異率13.24%；殘疾人生活補(bǔ)貼核對5 595戶，差異率26.47%；農(nóng)村危舊房改造核對323戶，差異率26.33%；特困人員供養(yǎng)核對554戶，差異率45.87%；就業(yè)援助核對12戶，差異率22.22%。

（三）社會(huì)救助整體水平穩(wěn)步提高

目前，上海社會(huì)救助項(xiàng)目不斷拓展，覆蓋的救助人群不斷擴(kuò)大，投入的救助資金不斷增加，社會(huì)效益不斷提升。

1.城鄉(xiāng)居民最低生活保障發(fā)揮重要托底作用

最低生活保障金連年上漲。2010～2018年，上海城鄉(xiāng)最低生活保障金大幅上漲，城鎮(zhèn)最低生活保障金從2010年的450元/月，提高到2018年的1 070元/月，累計(jì)漲幅達(dá)137.78%，年均漲幅15.31%；農(nóng)村最低生活保障金從2010年的300元/月，提高到2018年的1 070元/月，累計(jì)漲幅達(dá)256.67%，年均漲幅28.52%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于近年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的增長。

低保資金支出不斷增加。2017年，上海有城鎮(zhèn)最低生活保障對象約11.26萬戶、15.71萬人，全年城鎮(zhèn)累計(jì)支出低保資金約16.90億元；農(nóng)村最低生活保障對象約2.84萬戶、3.48萬人，全年農(nóng)村累計(jì)支出低保資金約2.69億元（圖2）。

2.特困人員供養(yǎng)保障水平大幅提升

2017年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（國發(fā)〔2016〕14號）文件要求，上海將城鎮(zhèn)“三無”人員納入特困人員供養(yǎng)，完善了城鄉(xiāng)特困人員保障工作。

同年，上海特困人員日常生活供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為不低于每人每月1 270元，比去年每人每月1 150元提高10.43%。至2017年底，全市有特困救助供養(yǎng)人員3 039人，全年支出供養(yǎng)資金3 699.9萬元。其中城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)人員747人，全年支出供養(yǎng)資金527.5萬元；農(nóng)村特困供養(yǎng)人員2 292人，全年支出供養(yǎng)資金3 172.1萬元（圖3）。

城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)人員中，殘疾人113人，約占城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)總數(shù)的15.13%；老年人698人，約占城鎮(zhèn)特困供養(yǎng)總數(shù)93.44%。農(nóng)村特困供養(yǎng)人員中，殘疾人587人，約占農(nóng)村特困供養(yǎng)總數(shù)的25.61%；老年人1 940人，約占農(nóng)村特困供養(yǎng)總數(shù)84.64%。

3.醫(yī)療救助保障更加有力

2017年，上海全市各級民政部門直接醫(yī)療救助約29.63萬人次（其中，實(shí)施住院救助10.38萬人次，門診救助19.25萬人次），直接醫(yī)療救助支出約2.64億元；資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)7.48萬人，資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)金額約0.46億元（圖4）。

截至2017年底，全市累計(jì)實(shí)施醫(yī)療救助160.08萬人次，支出資金3.97億元。其中，實(shí)施住院醫(yī)療救助12.59萬人次，支出醫(yī)療救助資金3.02億元；門急診醫(yī)療救助132.95萬人次，支出醫(yī)療救助資金4 060.35萬元；門診起付線救助5.61萬人次，支出救助資金1 449.24萬元；資助低保家庭居民參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)7.39萬人，支出資金3 819.14萬元；資助低保家庭兒童參加少兒住院互助基金1.54萬人，支出資金141.1萬元。

4.多種救助幫困實(shí)現(xiàn)有效補(bǔ)充

繼續(xù)開展因病支出型貧困救助。2017年，上海全市因病支出型貧困家庭生活救助對象為4 165戶次、6 335人次，其中城鎮(zhèn)3 515戶次、5 260人次，農(nóng)村650戶次、1 075人次；全年累計(jì)支出因病支出型貧困家庭生活救助資金571.58萬元，其中城鎮(zhèn)493.86萬元，農(nóng)村77.72萬元。

加大重殘無業(yè)人員救助。2017年底，全市重殘無業(yè)人員4.92萬人，比上年增加3.80%，其中城鎮(zhèn)重殘無業(yè)人員3.35萬人、農(nóng)村重殘無業(yè)人員1.57萬人；累計(jì)支出補(bǔ)助資金6.74億元，比上年增加14.24%，其中城鎮(zhèn)重殘無業(yè)人員補(bǔ)助資金4.84億元、農(nóng)村重殘無業(yè)人員補(bǔ)助資金1.90億元。

臨時(shí)救助覆蓋到外地戶籍。2017年，上海全市共實(shí)施臨時(shí)救助約16.34萬人次，其中本地戶籍15.58萬人次，非本地戶籍0.76萬人次；低保對象13.12萬人次，特困人員0.80萬人次，其他對象2.42萬人次。共支出臨時(shí)救助資金3 905.5萬元。

加強(qiáng)流浪乞討人員救助管理。2017年，上海全市共救助流浪乞討人員1.75萬人次，其中有身份信息人員的救助約1.75萬人次，無身份信息人員的救助5人次。兒童救助1 055人次。

繼續(xù)實(shí)施糧油幫困工作。2017年底，全市城鄉(xiāng)享受糧油幫困的對象為10.37萬人，其中享受糧油幫困卡待遇對象9.34萬人，享受糧油幫困券待遇對象1.03萬人。全年累計(jì)支出糧油幫困資金8 282.29萬元，比上年度6 925.14萬元，增加19.60%。

5.促進(jìn)就業(yè)政策效果明顯

近年來，上海實(shí)施低保家庭“救助漸退”政策和低保家庭實(shí)際就業(yè)人員“收入豁免”政策，對積極就業(yè)的家庭和個(gè)人給予相應(yīng)的資金支持。2017年底，全市享受救助漸退政策的低保家庭有332戶，其中完全退出低保的家庭314戶。此外，2017年，上海收入豁免標(biāo)準(zhǔn)為每人每月870元，享受收入豁免的人員為10.13萬人次。

（四）社區(qū)市民綜合幫扶持續(xù)升溫

2017年，開展元旦春節(jié)幫困送溫暖活動(dòng)，對9 490戶特困家庭進(jìn)行了一次性節(jié)日幫扶，支出幫扶資金1 696.22萬元；對部分重點(diǎn)困難幫扶對象提供專項(xiàng)幫扶活動(dòng)，共幫扶1 666人次，支出幫扶資金296.07萬元；開展了第三期“愛心傳遞”義務(wù)家教幫扶項(xiàng)目活動(dòng)，12個(gè)區(qū)356名大學(xué)生志愿者為431名貧困家庭中小學(xué)生義務(wù)補(bǔ)習(xí)功課；組織開展了第二期“愛心助老”實(shí)物幫扶活動(dòng)，敬老節(jié)期間共幫扶2 290位困難老人；繼續(xù)做好“醫(yī)療救助一卡通”發(fā)放工作，全年累計(jì)發(fā)放醫(yī)療幫困卡23 902張；開展“普瑞送光明白內(nèi)障復(fù)明”公益項(xiàng)目，全年共為老人免費(fèi)進(jìn)行白內(nèi)障手術(shù)1 598例。

至2017年底，市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級幫扶組織實(shí)施社區(qū)市民綜合幫扶6.57萬人次，支出幫扶資金1.33億元。其中，個(gè)案幫扶21 841人次，支出資金9 803.36萬元，人均幫扶4 488.51元；項(xiàng)目幫扶43 889人次，支出資金3 558.67萬元，人均幫扶810.83元。

三、上海實(shí)施社會(huì)精準(zhǔn)救助管理面臨的問題

上海的社會(huì)救助工作取得了一定的成績，但與“精準(zhǔn)救助”相對標(biāo)，仍然存在一定的距離。

（一）理念方面

“精準(zhǔn)救助”不是傳統(tǒng)社會(huì)救助的查缺補(bǔ)漏，也不是在原有基礎(chǔ)上的功能疊加。要真正實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”目標(biāo)，則需要從根本上改進(jìn)政策理念，夯實(shí)理念根基。

1.實(shí)現(xiàn)由維持社會(huì)穩(wěn)定向促進(jìn)社會(huì)公平的理念轉(zhuǎn)變

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)救助政策環(huán)境已發(fā)生了重大變化，政策目標(biāo)已從維持社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的社會(huì)不平等現(xiàn)象，讓人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”，就需要重新審視政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)系，樹立與當(dāng)前上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新形勢、新要求相適應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)公平的社會(huì)救助理念。

2.實(shí)現(xiàn)從生存型救助向發(fā)展型救助的理念轉(zhuǎn)變

從當(dāng)前的社會(huì)救助體系和實(shí)施成效來看，社會(huì)救助工作仍然是以保障困難群體的生存救助為基礎(chǔ)，僅是減緩或降低了困難群體的貧困程度。救助形式上采取單向式救助，沒有考慮救助對象的主體能動(dòng)性，未能從根本上解決困難群體的脫貧能力和自身發(fā)展動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”，就需要從生存型救助向發(fā)展型救助理念的轉(zhuǎn)變，從保障生存到助人自助，實(shí)現(xiàn)救助對象自身能力提升，從而徹底擺脫貧困。

（二）制度方面

制度是落實(shí)政策理念，構(gòu)建目標(biāo)實(shí)施框架，推進(jìn)目標(biāo)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)的重要保證。實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”目標(biāo)，從制度層面看，在政策設(shè)計(jì)、管理體制、以及運(yùn)行機(jī)制方面依然存在一些問題。

1.政策設(shè)計(jì)方面

政策設(shè)計(jì)方面的問題突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是差別化政策，導(dǎo)致“懸崖效應(yīng)”。2014年，上海市政府印發(fā)關(guān)于本市貫徹《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施意見的通知，確定了上海社會(huì)救助“9+1”的政策體系。其中，最低生活保障家庭成員除享受最低生活保障外，還可享受醫(yī)療救助（門急診和住院基本醫(yī)療費(fèi)用救助）、教育救助、住房救助（廉租住房保障）、就業(yè)救助、臨時(shí)救助（因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力）。低收入困難家庭成員則享受醫(yī)療救助（住院基本醫(yī)療費(fèi)用救助）、教育救助、住房救助（農(nóng)村低收入戶危舊房改造）。可見，享受低的家庭與低收入家庭之間已出現(xiàn)了明顯的“懸崖效應(yīng)”，造成部分享受多項(xiàng)救助“捆綁疊加”的低保家庭生活狀況好于低收入家庭，許多低保家庭不愿意脫離低保身份。

二是收入型社會(huì)救助政策存在的問題日益突顯。生活成本增加、社會(huì)服務(wù)成本上升、醫(yī)療和教育消費(fèi)增長、突發(fā)事件造成短期支出擴(kuò)大等，導(dǎo)致“支出型”貧困家庭規(guī)模的不斷擴(kuò)大。2017年，全市因病支出型貧困家庭生活救助對象為4 165戶次、6 335人次，較2016年的3 173戶次、4 667人次分別增長31.26%和35.74%；累計(jì)支出救助金571.58萬元，較2016年的388.91萬元增長46.97%，農(nóng)村累計(jì)支出資金增長達(dá)93.3%。同時(shí)，城鄉(xiāng)低保金1 070元/月，遠(yuǎn)低于2017年上海市居民人均可支配收入58 988元，上海市居民人均消費(fèi)支出39 792元。另外，制度設(shè)計(jì)忽視了家庭規(guī)模、家庭成員構(gòu)成和健康狀況等重要因素對家庭消費(fèi)、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的影響，救助效果差異化大。

三是低保覆蓋率仍然較低。2010年以來，上海低保覆蓋率不斷降低，到2017年底，上海低保覆蓋率約為1.33%。究其原因，一是上海經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入不斷增加，原來覆蓋的部分人群隨著收入水平的增長逐漸退出了低保覆蓋范圍；二是社會(huì)救助各項(xiàng)政策發(fā)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，困難群體的脫貧能力提升；三是當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定主要采用基本生活費(fèi)用支出法，仍以解決溫飽為主，客觀上將一部分處于低保邊緣，生活同樣比較困難的群體屏蔽在外。

2.管理運(yùn)行體制方面

一是參與社會(huì)救助各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效果尚不明顯。目前，除了民政部門外，人社、衛(wèi)計(jì)、教育、住建、殘聯(lián)、婦聯(lián)等部門針對不同的貧困群體，各自均有相應(yīng)的救助政策。這些政策與低保、低收入政策之間存在交叉重疊和銜接不暢的情況，形成各自為政、多頭管理的現(xiàn)象。2014年，上海建立了社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，明確由民政牽頭、部門配合的工作制度，但其對全市社會(huì)救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效果還不明顯。

二是對社會(huì)救助資源籌集、整合能力尚需加強(qiáng)。除政府部門提供的社會(huì)救助項(xiàng)目外，企業(yè)和社會(huì)組織也各自提供對困難群眾的幫扶項(xiàng)目。但是，在社會(huì)參與社會(huì)救助的實(shí)踐上，僅有政府主導(dǎo)的社區(qū)市民綜合幫扶項(xiàng)目有相關(guān)的資料可以查詢，而其他項(xiàng)目諸如企業(yè)資助項(xiàng)目、各級基金會(huì)開展的幫扶項(xiàng)目、公益慈善類社會(huì)組織開展的幫困項(xiàng)目，以及專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展的幫扶項(xiàng)目等都缺乏可以查詢的項(xiàng)目備案，難以估算社會(huì)力量在社會(huì)救助活動(dòng)中的作用，從而不能全面地把握當(dāng)前社會(huì)救助的整體情況。

三是需進(jìn)一步改進(jìn)對救助對象的精準(zhǔn)識別。上海在全國最早實(shí)行困難家庭居民經(jīng)濟(jì)狀況核對工作，對目標(biāo)救助對象的識別方面起到了重要的作用。但實(shí)際情況是，居民隱形收入、隱形就業(yè)、人戶分離現(xiàn)象普遍，家庭收入情況非常復(fù)雜，涉及到部分有價(jià)證券、存款等隱性財(cái)產(chǎn)很難核查。諸如北京市，在進(jìn)行居民經(jīng)濟(jì)狀況核查的同時(shí)，也采取社工組織進(jìn)行家庭調(diào)查，從而確保救助對象精準(zhǔn)識別。

四是需加強(qiáng)政府購買社會(huì)救助服務(wù)。社會(huì)救助既包括向救助對象提供資金和實(shí)物支持，也包括為其提供社會(huì)融入、能力提升和心理疏導(dǎo)等方面的社會(huì)救助服務(wù)。當(dāng)前，單純資金救助已無法有效滿足社會(huì)救助對象日益增長的服務(wù)需求，政府部門應(yīng)加大購買社會(huì)救助服務(wù)力度，通過專業(yè)社會(huì)工作介入，從需求識別至需求滿足，充分發(fā)揮社會(huì)救助綜合效用。

（三）配套條件方面

“精準(zhǔn)救助”的實(shí)施效果往往與救助投入之間有直接的關(guān)聯(lián)，配套條件不足也是影響社會(huì)救助精準(zhǔn)化、精細(xì)化的重要因素。

1.人力資源投入不足

2017年，上海社會(huì)救助資金達(dá)到32.96億元，較2016年救助總額23.28億元，增長了41.58%。資金投入、項(xiàng)目拓展，更突顯出人力資源方面的投入不足。本市社會(huì)救助的具體實(shí)施主體在街道和居委（較大的街道由居委協(xié)助實(shí)施），街道辦事處社區(qū)服務(wù)辦公室則具體承擔(dān)社會(huì)救助工作。根據(jù)街道辦社區(qū)服務(wù)辦公室的職責(zé)，一般很難有專職人員負(fù)責(zé)社會(huì)救助工作，而各類救助的年度、季度、月份的動(dòng)態(tài)管理工作十分繁雜，工作人員少與工作量大的矛盾十分突出。部分街道依靠臨時(shí)聘用人員協(xié)助調(diào)查核實(shí)，難以及時(shí)、準(zhǔn)確收集和匯總救助對象的信息數(shù)據(jù)。

2.社會(huì)救助信息存在共享障礙

社會(huì)救助參與部門多，且都自行排摸救助對象，部門間溝通協(xié)調(diào)不暢，信息數(shù)據(jù)亦不能實(shí)現(xiàn)共享，因而，往往會(huì)存在救助對象多頭受助，救助資源不能精準(zhǔn)傳遞的現(xiàn)象。

3.社會(huì)救助宣傳力度不強(qiáng)

一是對社會(huì)救助政策的宣傳不足，多數(shù)家庭對政策的具體規(guī)定不了解，從而產(chǎn)生了大量盲目求助者，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)核對時(shí)存在較高的差異率。如2017年，因病支出型貧困差異率59.5%；特困人員供養(yǎng)差異率45.87%等。二是社會(huì)救助社會(huì)動(dòng)員力度不足，社會(huì)參與度不高，還未形成一批有影響力的救助項(xiàng)目，更需營造一個(gè)關(guān)愛困難群體的社會(huì)氛圍。

四、關(guān)于加強(qiáng)上海社會(huì)精準(zhǔn)救助管理的政策建議

為建立與上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)精準(zhǔn)救助綜合體系，為困難群體提供所需的精準(zhǔn)救助和精準(zhǔn)服務(wù)，促進(jìn)上海社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出以下建議。

（一）健全社會(huì)精準(zhǔn)救助管理的政策體系

在堅(jiān)持“托底線、救急難、可持續(xù)”的工作方針的同時(shí)，積極與當(dāng)前上海的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢和趨勢相聯(lián)系、相適應(yīng)，發(fā)揮政府主體作用，建立健全上海社會(huì)精準(zhǔn)管理的政策體系。

1.加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)，建立完善政策體系

一是將“維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)人的發(fā)展”作為相關(guān)社會(huì)救助政策理念，突出“精準(zhǔn)救助”目標(biāo)和工作的重點(diǎn)，形成一套以《上海市社會(huì)救助條例》為基礎(chǔ)，一系列配套政策為輔助的社會(huì)精準(zhǔn)救助政策體系。二是梳理現(xiàn)有各項(xiàng)社會(huì)救助政策，按照《條例》的相關(guān)分類，進(jìn)行完善歸納，并納入政策體系。同時(shí)，注意各部門間的交叉政策，避免不同部門間政策出現(xiàn)功能疊加等情況。

2.加強(qiáng)政策配套，完善運(yùn)行管理政策

一是根據(jù)《條例》的相關(guān)要求，制訂“精準(zhǔn)救助”運(yùn)行管理政策，形成一套從對象識別、需求定位、救助輸送、動(dòng)態(tài)管理、對象退出等完整的配套政策，指導(dǎo)具體救助工作的開展，提高救助工作效率和效果。二是加強(qiáng)績效考核機(jī)制，突出目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，制訂績效考核辦法，納入年度綜合考核范圍。積極引進(jìn)第三方評估機(jī)制，重點(diǎn)對救助對象的識別度、工作精準(zhǔn)度、群眾滿意度等進(jìn)行科學(xué)評估，接受社會(huì)監(jiān)督。三是加強(qiáng)社會(huì)救助資金的專項(xiàng)管理，制訂相關(guān)的管理制度和審計(jì)制度，確保救助資金使用效率。四是加強(qiáng)社會(huì)救助統(tǒng)計(jì)工作，制訂相關(guān)的統(tǒng)計(jì)制度，將社會(huì)力量參與的救助項(xiàng)目和服務(wù)納入統(tǒng)計(jì)范圍，綜合考量社會(huì)救助統(tǒng)計(jì)成果。

3.加強(qiáng)政策研究，提供相關(guān)決策參考

一是加強(qiáng)發(fā)展型社會(huì)救助政策的理論研究，積極探討上海實(shí)施發(fā)展型社會(huì)救助的意義和路徑，為上海社會(huì)救助工作提供指導(dǎo)參考。二是加強(qiáng)社會(huì)救助國內(nèi)外政策的比較研究，突出研究社會(huì)救助政策在不同時(shí)段的成效與問題，為上海社會(huì)救助工作穩(wěn)定發(fā)展提供參考。三是加強(qiáng)上海不同時(shí)期社會(huì)救助政策的社會(huì)效應(yīng)研究，分析不同時(shí)期救助政策的實(shí)施效果，以及救助對象對政策的獲得感和滿意度，建立社會(huì)救助政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)指標(biāo)體系，促進(jìn)救助政策的適應(yīng)性。

（二）加強(qiáng)社會(huì)精準(zhǔn)救助管理的運(yùn)行機(jī)制

將社會(huì)救助的各項(xiàng)政策落到實(shí)處，必須明確各級政府、各部門的職責(zé)，形成救助工作運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，并完善相關(guān)的配套保障工作。

1.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)多方資源融合

一是做實(shí)“市社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度”，加強(qiáng)“精準(zhǔn)救助”工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)。二是落實(shí)民政部門在社會(huì)救助工作中的主導(dǎo)地位，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌各部門救助政策和救助資源，逐步實(shí)現(xiàn)救助資源共享、信息共享、數(shù)據(jù)互通的救助格局。三是健全完善市、區(qū)、街道三級救助機(jī)制，落實(shí)各級職責(zé)，統(tǒng)籌調(diào)配各類救助政策和幫扶力量。四是完善居村委網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，定期進(jìn)行主動(dòng)排查，協(xié)助基層救助工作人員完成相關(guān)工作。五是加強(qiáng)對社會(huì)資源的整合，暢通社會(huì)參與的渠道，積極推動(dòng)慈善力量與社會(huì)救助項(xiàng)目相對接。

2.加強(qiáng)信息管理，搭建社會(huì)共享平臺

一是樹立大救助、大平臺、大數(shù)據(jù)的概念，建立全市統(tǒng)一的社會(huì)救助信息管理平臺。將分散在各部門的生活、醫(yī)療、住房等方面的救助政策和項(xiàng)目統(tǒng)籌納入平臺；實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道三級數(shù)據(jù)互通、政策互通和救助信息互通，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的社會(huì)救助信息共享平臺。二是完善救助信息管理機(jī)制，明確各級、各部門的權(quán)責(zé)。市、區(qū)級部門發(fā)布、更新、匯總社會(huì)救助政策法規(guī)，指導(dǎo)基層救助工作；街道辦負(fù)責(zé)搜集、錄入救助對象信息，建立電子檔案并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理及相關(guān)保密制度。三是建立慈善資源與救助需求的信息對接平臺，暢通救助對象和慈善主體間的信息溝通渠道，提升社會(huì)救助效率。四是健全社會(huì)救助信用體系，對社會(huì)救助對象的失信行為認(rèn)定、失信懲戒、守信激勵(lì)、信用修復(fù)、異議處理等進(jìn)行具體的規(guī)定。

3.加強(qiáng)保障措施，促進(jìn)工作有序運(yùn)行

一是做好資金保障，滿足社會(huì)救助資金不斷增加的趨勢。在財(cái)政資金、福彩公益金和社會(huì)捐贈(zèng)的基礎(chǔ)上，積極擴(kuò)大資金來源渠道，合理設(shè)置救助項(xiàng)目，做好社會(huì)救助的基本保障工作。二是做好人員保障，滿足社會(huì)救助工作的精準(zhǔn)化、精細(xì)化要求。在各級政府尤其在街道層面，設(shè)立社會(huì)救助專職工作崗位，負(fù)責(zé)具體救助工作的管理和實(shí)施。三是做好宣傳工作，在基層（街道和居村委）做好社會(huì)救助各項(xiàng)政策的宣傳和解釋，同時(shí)，做好救助理念、救助方式、慈善幫扶等方面的宣傳。四是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)群眾對救助工作進(jìn)行監(jiān)督，對救助對象的認(rèn)定提出質(zhì)疑，對救助實(shí)施中的違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴和舉報(bào)。

（三）完善社會(huì)力量參與社會(huì)精準(zhǔn)救助的路徑

社會(huì)組織是補(bǔ)齊民生“短板”的重要參與者和實(shí)踐者，企業(yè)和個(gè)人在社會(huì)救助中同樣發(fā)揮著重要的作用，積極推進(jìn)各類社會(huì)力量參與社會(huì)救助，共建關(guān)愛困難群體的良好社會(huì)氛圍。

1.加強(qiáng)政府購買服務(wù)，完善社會(huì)工作介入方式

一是建立社會(huì)工作參與精準(zhǔn)救助的工作機(jī)制。通過政府購買社會(huì)救助服務(wù)，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供生活幫扶、心理疏導(dǎo)、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等社會(huì)救助服務(wù)。二是強(qiáng)化基層行政管理性服務(wù)主體社工化。協(xié)助基層社會(huì)救助部門開展申請審核、入戶訪問、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、政策宣傳、需求評估，以及救助預(yù)防、救助方式銜接、救助對象服務(wù)轉(zhuǎn)介等專業(yè)性工作，提高社會(huì)救助的針對性和有效性。三是充分發(fā)揮社工組織在整合資源、專業(yè)引導(dǎo)方面的獨(dú)特作用，組織發(fā)動(dòng)志愿者及其他專業(yè)人員為救助對象提供服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助工作的參與范圍。

2.動(dòng)員各類社會(huì)組織，充分發(fā)揮資源和專業(yè)優(yōu)勢

一是充分發(fā)揮各類基金會(huì)在資金和物資籌集方面的優(yōu)勢，以及在公益項(xiàng)目運(yùn)作方面的專業(yè)技能，鼓勵(lì)其開展各類慈善救助類項(xiàng)目，拓展企業(yè)捐贈(zèng)和公眾參與渠道，形成良好的社會(huì)互動(dòng)效應(yīng)。二是發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各類公益社會(huì)組織數(shù)量大、種類多、功能各異的特點(diǎn)，鼓勵(lì)其開展或參與各類社會(huì)救助項(xiàng)目及特色服務(wù)，如各街道開辦的慈善超市，通過不同的運(yùn)作方式為社區(qū)困難群眾提供幫助；浦東塘橋街道的綠洲食物銀行，通過共享冰箱，為困難群眾提供食物幫助等。三是發(fā)動(dòng)社區(qū)公益組織志愿者的鏈接功能，推進(jìn)志愿服務(wù)記錄制度，激發(fā)更多的人投入到社會(huì)救助中來。

3.運(yùn)用市場機(jī)制功能，做好社會(huì)救助有效補(bǔ)充

一是借鑒其他國家和地方的經(jīng)驗(yàn)，研究探索具有上海特色的社會(huì)救助與商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)相結(jié)合的政策和項(xiàng)目，利用商業(yè)保險(xiǎn)滿足部分救助對象的特別需求，如護(hù)理需求等。二是發(fā)揮“公益慈善”在企業(yè)社會(huì)責(zé)任中的重要地位，積極推進(jìn)上海本地企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)成立基金會(huì)或慈善基金。三是借助“慈善信托”各類幫困幫扶項(xiàng)目開展，推進(jìn)基金會(huì)項(xiàng)目與信托機(jī)構(gòu)的對接，為上海社會(huì)救助工作貢獻(xiàn)一份力量。

責(zé)任編輯：許 丹