編者按： 我國(guó)是全球第二大玉米生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條較為齊全。隨著收儲(chǔ)制度改革的推進(jìn)，近年來(lái)我國(guó)玉米臨儲(chǔ)庫(kù)存快速下降，預(yù)計(jì)2019年將全部出清。未來(lái)，玉米供給缺口可能進(jìn)一步擴(kuò)大，將給穩(wěn)定物價(jià)總水平、防止加工領(lǐng)域過(guò)剩產(chǎn)能、控制非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)玉米種植面積等工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。為有效應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，需要在短期內(nèi)從需求端圍繞加工企業(yè)制定針對(duì)性措施，在中長(zhǎng)期從供給側(cè)開(kāi)展更為市場(chǎng)化的玉米收儲(chǔ)制度改革。

作為世界三大谷物中年產(chǎn)量最高的農(nóng)作物，玉米是世界上非常重要的主糧，不但具有成熟快、畝產(chǎn)高、耐寒強(qiáng)等特點(diǎn)，而且營(yíng)養(yǎng)價(jià)值較高，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)。我國(guó)一直是全球的玉米生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，收儲(chǔ)制度改革以來(lái)，臨儲(chǔ)庫(kù)存快速下降。同時(shí)，玉米深加工產(chǎn)能過(guò)速膨脹，隨著本輪在建和擬建項(xiàng)目的投產(chǎn)，玉米市場(chǎng)多年來(lái)供大于求的局面將出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。2019年及之后的兩三年，我國(guó)玉米供給缺口可能擴(kuò)大，因此引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題值得高度關(guān)注。

一、我國(guó)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國(guó)是全球第二大玉米生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)

作為全球兩大玉米種植黃金帶之一，我國(guó)一直是世界上主要的玉米生產(chǎn)國(guó)，2012年后的玉米產(chǎn)量一直保持在2億噸以上，約占我國(guó)糧食總產(chǎn)量的三分之一，約占全球玉米總產(chǎn)量的20%，緊隨處于另一個(gè)玉米種植黃金帶的美國(guó)之后，位居世界第二位。同時(shí)，我國(guó)的消費(fèi)量也同樣位居美國(guó)之后，排世界第二位。從全球看，玉米生產(chǎn)和消費(fèi)總體呈現(xiàn)較為集中的格局，美國(guó)、中國(guó)、巴西和歐盟四個(gè)經(jīng)濟(jì)體的玉米產(chǎn)量和消費(fèi)量占全球比重分別約為70%和65%（表1，表2）。

（二）國(guó)內(nèi)玉米受關(guān)稅配額保護(hù)，自給率較高

我國(guó)在加入WTO時(shí)，為確定國(guó)家糧食安全，通過(guò)談判爭(zhēng)取到包括小麥、大米、玉米、棉花等在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行進(jìn)口配額制度。根據(jù)相關(guān)條款，我國(guó)每年玉米的進(jìn)口配額為720萬(wàn)噸，進(jìn)口玉米配額內(nèi)關(guān)稅為1%—10%，配額外的關(guān)稅高達(dá)65%—180%①。因此，我國(guó)進(jìn)口玉米的規(guī)模有限，多年來(lái)都未將配額用完，自給率保持在97%左右的高位。從國(guó)際看，美國(guó)、巴西和阿根廷是主要的玉米出口國(guó)，三國(guó)出口量之和約占全球玉米出口量的70%。相對(duì)于出口，玉米進(jìn)口的集中度較低，日本、歐盟和墨西哥等主要玉米進(jìn)口國(guó)的進(jìn)口量之和，占全球玉米進(jìn)口量的比重僅為35%左右，相對(duì)較為分散（表3）。

（三）我國(guó)玉米主要用于飼料消費(fèi)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈較全

從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，居民直接食用只占較小比重。我國(guó)每年生產(chǎn)的玉米主要用于飼料加工，近年來(lái)用量約占玉米產(chǎn)量的65%—70%。此外，深加工用量約占25%，居民直接消費(fèi)的比重不足10%。從產(chǎn)業(yè)鏈條看，我國(guó)的玉米產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)，門(mén)類(lèi)環(huán)節(jié)較齊全?？傮w看，玉米產(chǎn)業(yè)鏈主要包括種植、貿(mào)易、加工、流通消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)又包括若干配套產(chǎn)業(yè)。如種植環(huán)節(jié)又包括育種、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等，貿(mào)易環(huán)節(jié)又包括收購(gòu)、交易中心、期貨市場(chǎng)等。加工環(huán)節(jié)又包括飼料加工和深加工，深加工又包括淀粉、酒精、玉米粉、淀粉糖、發(fā)酵品等。同時(shí)，隨著科技的發(fā)展，又不斷衍生出麥芽糖、山梨醇、木糖醇、抗消化淀粉等副加值更高的新產(chǎn)品（圖1）。

二、玉米價(jià)格支持政策變化對(duì)市場(chǎng)供給關(guān)系形成重大影響

隨著玉米產(chǎn)量持續(xù)下降和臨儲(chǔ)庫(kù)存清空，以及深加工產(chǎn)能急劇擴(kuò)張和新增飼料等對(duì)玉米需求的快速增長(zhǎng)，玉米市場(chǎng)多年來(lái)供大于求的局面可能會(huì)在2019年發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)，預(yù)測(cè)供需缺口將超過(guò)5000萬(wàn)噸。

（一）從供給看，玉米現(xiàn)有庫(kù)存將于2019年基本出清

國(guó)家糧食交易中心數(shù)據(jù)顯示，2016年以來(lái)玉米臨儲(chǔ)拍賣(mài)規(guī)模迅速擴(kuò)大，近三年來(lái)的拍賣(mài)量分別達(dá)到2182萬(wàn)噸、5873萬(wàn)噸和10014萬(wàn)噸，累計(jì)消化臨儲(chǔ)庫(kù)存超過(guò)1.8億噸。目前，剩余庫(kù)存約8000萬(wàn)噸，其中，2014年和2015年剩余庫(kù)存分別約為7500萬(wàn)噸和500萬(wàn)噸，所有庫(kù)存將于2019年全部清空，玉米去庫(kù)存工作基本完成。

同時(shí)，我國(guó)玉米供給能力不斷下降，種植面積和產(chǎn)量持續(xù)下滑。玉米收儲(chǔ)制度改革以來(lái)，近三年我國(guó)玉米種植面積累計(jì)調(diào)減超過(guò)4500萬(wàn)畝，2018年玉米產(chǎn)量預(yù)計(jì)比2016年下降約900萬(wàn)噸。近期公布的大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于玉米，如黑龍江省大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為320元/畝，比去年每畝增加約146元，而玉米只有25元/畝，同比大幅減少，吉林省公主嶺市的大豆種植補(bǔ)貼更是高達(dá)580元/畝，在這種情況下，預(yù)計(jì)2019年玉米產(chǎn)量將進(jìn)一步降低。事實(shí)上，2018年初我國(guó)新玉米市場(chǎng)近年來(lái)首次出現(xiàn)產(chǎn)不足需的情況，供給缺口達(dá)到2800萬(wàn)噸。2019年隨著需求增長(zhǎng)和臨儲(chǔ)庫(kù)存消化殆盡，供求矛盾將進(jìn)一步凸顯。由于我國(guó)對(duì)玉米進(jìn)口實(shí)行配額制，配額每年約720萬(wàn)噸，因此，短時(shí)間內(nèi)難以通過(guò)進(jìn)口來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)的供給缺口。

（二）從需求看，玉米深加工產(chǎn)能規(guī)模將創(chuàng)新歷史新高

近年來(lái)，為配合玉米去庫(kù)存工作，各地紛紛放開(kāi)玉米深加工產(chǎn)能限制，許多主產(chǎn)區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模以上加工企業(yè)，并采取各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策引導(dǎo)和支持項(xiàng)目上馬，產(chǎn)能急劇擴(kuò)張。目前，新增在建深加工產(chǎn)能超過(guò)2800萬(wàn)噸，2019年底將達(dá)到1.1億噸的歷史新高。

同時(shí)，飼料行業(yè)對(duì)玉米需求將所有增加。飼料工業(yè)協(xié)會(huì)2018年10月下旬發(fā)布仔豬生豬和蛋雞肉雞配合飼料新標(biāo)準(zhǔn)，可帶動(dòng)減少約1400萬(wàn)噸的大豆需求。據(jù)行業(yè)專(zhuān)家估算，減少的大豆蛋白部分需要通過(guò)增加玉米用量來(lái)彌補(bǔ)，不同技術(shù)對(duì)玉米的用量不同，但大體上對(duì)玉米的新增需求約在700—1100萬(wàn)噸。

三、玉米供求格局變化將帶來(lái)三方面不利影響

作為三大主糧之一，玉米的生產(chǎn)和加工能力均受政策的鼓勵(lì)或限制而不斷變化，實(shí)現(xiàn)供求動(dòng)態(tài)平衡較為困難。目前，由于上游去庫(kù)存與下游鼓勵(lì)新建加工產(chǎn)能之間存在政策不協(xié)調(diào)和時(shí)間差等問(wèn)題，呈現(xiàn)出庫(kù)存已消化大半、但眾多新建產(chǎn)能尚在申報(bào)核準(zhǔn)和準(zhǔn)備建設(shè)的情況，對(duì)未來(lái)形成一定不利影響。

（一）玉米及下游加工品價(jià)格上漲，可能引發(fā)物價(jià)水平一定幅度波動(dòng)

受玉米市場(chǎng)出現(xiàn)較大供求缺口影響，2019年玉米價(jià)格將繼續(xù)上漲。2018年，即使在1億噸庫(kù)存玉米投入市場(chǎng)的情況下，玉米價(jià)格仍較2017年有所上漲。2019年庫(kù)存僅剩8000萬(wàn)噸，加之產(chǎn)量下降，可以預(yù)見(jiàn)，在2019年乃至今后兩三年，玉米價(jià)格不斷上漲的基礎(chǔ)已經(jīng)形成。事實(shí)上，一些企業(yè)已經(jīng)注意到這個(gè)趨勢(shì)，在今年玉米庫(kù)存拍賣(mài)過(guò)程中進(jìn)行大規(guī)模補(bǔ)倉(cāng)，“賭”未來(lái)玉米價(jià)格上漲，導(dǎo)致近期玉米拍賣(mài)價(jià)格出現(xiàn)上漲行情。從現(xiàn)貨市場(chǎng)看，壽光金玉米等加工企業(yè)14%水分玉米的收購(gòu)價(jià)從10月10日的1840元/噸增長(zhǎng)至11月12日的2060元/噸，一個(gè)月內(nèi)漲幅達(dá)到12%?？紤]到玉米產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)，原料價(jià)格上漲將顯著推高飼料、淀粉、酒精等產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)的生產(chǎn)成本，從而在一定程度上影響食品類(lèi)價(jià)格，進(jìn)而影響物價(jià)總水平。此外，玉米價(jià)格上漲帶來(lái)的種植意愿提升也加劇了地租價(jià)格的上漲。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018年黑龍江一些地區(qū)平均地租較去年上漲約750元/公頃，漲幅達(dá)13%，2019年地租還將延續(xù)上漲態(tài)勢(shì)，從而進(jìn)一步抬高種糧成本。

（二）玉米供應(yīng)量不足且價(jià)格高漲，可能影響新上馬深加工企業(yè)的開(kāi)工率，導(dǎo)致形成新一輪的深加工過(guò)剩產(chǎn)能

我國(guó)曾在本世紀(jì)初經(jīng)歷過(guò)玉米深加工產(chǎn)能的大漲大落。2002年，曾有一輪玉米加工產(chǎn)能快速增長(zhǎng)、一些項(xiàng)目盲目上馬且集中建設(shè)的過(guò)程，使得短期內(nèi)加工產(chǎn)能擴(kuò)張速度遠(yuǎn)超當(dāng)時(shí)玉米產(chǎn)量的增幅，一度出現(xiàn)“機(jī)器與人爭(zhēng)糧食”的局面。后來(lái)，為確保糧食安全，2007年開(kāi)始全面清理新建和在建玉米深加工項(xiàng)目，嚴(yán)格控制深加工產(chǎn)能盲目過(guò)快增長(zhǎng)。近年來(lái)，隨著玉米價(jià)格上漲和產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張，玉米深加工企業(yè)的開(kāi)工率在2016年一度高漲以后，已經(jīng)在持續(xù)下降，目前已降至50%以下，接近收儲(chǔ)改革之前的水平。從2019年的玉米產(chǎn)量和消費(fèi)量預(yù)測(cè)看，玉米深加工產(chǎn)能過(guò)剩跡象明顯，平均開(kāi)工率預(yù)計(jì)約為50%，值得高度關(guān)注。

（三）玉米價(jià)格大幅上漲可能引發(fā)玉米種植面積特別是非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)種植面積的反彈

從種植收益比較來(lái)看，玉米畝均種植收益總體上高出大豆種植收益50%—60%左右，這主要由兩者單產(chǎn)水平和市場(chǎng)價(jià)格決定，這種市場(chǎng)比價(jià)關(guān)系是引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要依據(jù)。近兩年大豆種植規(guī)模擴(kuò)展較快，是由于在增加大豆種植補(bǔ)貼的同時(shí)，對(duì)玉米收儲(chǔ)制度進(jìn)行改革、減少玉米種植補(bǔ)貼的結(jié)果。如果2019年玉米價(jià)格出現(xiàn)較大幅度的上漲，無(wú)疑將會(huì)改變玉米與大豆的比較收益關(guān)系，可能會(huì)削弱農(nóng)戶(hù)種植大豆的積極性，不利于我國(guó)按照既定目標(biāo)和節(jié)奏優(yōu)化調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，從而影響我國(guó)在貿(mào)易摩擦升級(jí)背景下擴(kuò)大國(guó)內(nèi)大豆自主生產(chǎn)能力的戰(zhàn)略推進(jìn)力度。在玉米價(jià)格大幅上漲的情況下，如果進(jìn)一步通過(guò)提高大豆相關(guān)補(bǔ)貼來(lái)確保大豆生產(chǎn)的積極性，那么即使財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)得起，也將會(huì)進(jìn)一步加劇市場(chǎng)扭曲。

四、促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)健康發(fā)展的措施建議

玉米產(chǎn)量約占我國(guó)糧食總產(chǎn)量的35%，其上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定都有重要意義。由于玉米供給的調(diào)整是一個(gè)慢變量，因此針對(duì)2019年可能出現(xiàn)的問(wèn)題，短期內(nèi)從需求側(cè)圍繞加工企業(yè)制定針對(duì)性措施，通過(guò)深加工產(chǎn)能調(diào)控穩(wěn)定未來(lái)玉米價(jià)格上漲態(tài)勢(shì)，中長(zhǎng)期從供給端探索玉米收儲(chǔ)制度更為市場(chǎng)化的改革，合理引導(dǎo)種植業(yè)結(jié)構(gòu)有序調(diào)整。

（一）短期內(nèi)，圍繞加工企業(yè)制定針對(duì)性措施

1、強(qiáng)化對(duì)新增玉米深加工產(chǎn)能的調(diào)控

通過(guò)生產(chǎn)規(guī)模、空間布局、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要求，適當(dāng)放緩對(duì)新設(shè)項(xiàng)目的審批節(jié)奏。調(diào)減或暫停下游深加工補(bǔ)貼，有序疏導(dǎo)下游加工需求，避免低端加工產(chǎn)能過(guò)剩和無(wú)序同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)提高玉米精深加工轉(zhuǎn)化能力，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加產(chǎn)品附加值。對(duì)東北華北玉米深加工企業(yè)實(shí)施“兩暫停、一引導(dǎo)”政策，即暫停東北地區(qū)深加工和飼料企業(yè)的玉米收購(gòu)補(bǔ)貼，暫停東北和華北新增和擴(kuò)大產(chǎn)能項(xiàng)目審批；結(jié)合稻谷去庫(kù)存工作，加大稻谷深加工補(bǔ)貼力度，有序引導(dǎo)部分玉米深加工產(chǎn)能（淀粉企業(yè)）向水稻加工行業(yè)轉(zhuǎn)移。

2、鼓勵(lì)玉米深加工企業(yè)直接參與臨儲(chǔ)玉米拍賣(mài)

據(jù)測(cè)算，目前臨儲(chǔ)拍賣(mài)出的玉米中，約有三分之二是由貿(mào)易商接貨。一些貿(mào)易商將玉米囤積起來(lái)，待未來(lái)價(jià)格上漲時(shí)再出售，這就無(wú)疑會(huì)提高加工企業(yè)的原料成本。因此，可在2019年玉米臨儲(chǔ)拍賣(mài)前，對(duì)拍賣(mài)準(zhǔn)入主體進(jìn)行比例要求，限制貿(mào)易商比重、增加深加工企業(yè)比重，從而促進(jìn)臨儲(chǔ)玉米與下游企業(yè)的直接對(duì)接。

3、構(gòu)建玉米種植主體與深加工企業(yè)更為緊密的利益鏈接機(jī)制

鼓勵(lì)玉米加工企業(yè)與玉米種植大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社等種植主體開(kāi)展訂單農(nóng)業(yè)等貿(mào)易模式。完善主產(chǎn)區(qū)科學(xué)儲(chǔ)糧支持政策，建立玉米簍子建設(shè)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)加工企業(yè)與農(nóng)戶(hù)合作建設(shè)簡(jiǎn)易倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，力爭(zhēng)平均每家儲(chǔ)能達(dá)到10噸，既實(shí)現(xiàn)藏糧于民，又可減少新糧集中上市銷(xiāo)售的情況，從而確保加工企業(yè)原料的持續(xù)有效供應(yīng)，最大限度規(guī)避玉米價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的損害。

（二）從中長(zhǎng)期看，完善種植和收儲(chǔ)等相關(guān)體制的改革

1、合理引導(dǎo)種植業(yè)結(jié)構(gòu)有序調(diào)整

結(jié)合當(dāng)前開(kāi)展的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定和建設(shè)工作，研究確定玉米和大豆的種植面積比值，穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)玉米和大豆種植。玉米畝產(chǎn)是大豆畝產(chǎn)的三倍以上，調(diào)減玉米種植面積改種大豆或雜豆，必然造成糧食總產(chǎn)量的下降。應(yīng)結(jié)合稻谷去庫(kù)存工作，在種植面積調(diào)整方面，調(diào)減水稻、增加大豆、穩(wěn)定玉米。

2、完善與玉米市場(chǎng)化改革配套的相關(guān)政策

首先，加快完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系建設(shè)。加快推動(dòng)玉米試點(diǎn)縣的成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及好的經(jīng)驗(yàn)做法。其次，建立玉米市場(chǎng)參考價(jià)格制度。在玉米購(gòu)銷(xiāo)過(guò)程中，嘗試引入期貨價(jià)格或農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)等參考價(jià)格，作為買(mǎi)賣(mài)雙方交易的基準(zhǔn)價(jià)格。此外，完善信息收集與發(fā)布機(jī)制。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，摸清玉米等主要糧食基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)布市場(chǎng)供求信息、價(jià)格信息、糧食相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和國(guó)家調(diào)控政策，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。

注：

①種用玉米、玉米、玉米細(xì)粉、玉米粗粒及粗粉等具體品種的關(guān)稅配額稅率不同，配額外關(guān)稅稅率除分品種不同外，還受是否為最惠國(guó)的影響。

（卞靖，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員）