PPP模式在沿海航道項(xiàng)目中的應(yīng)用

江嵩

摘 要：沿海航道項(xiàng)目的投資額通常較大、投資回收期較長(zhǎng)，導(dǎo)致目前我國(guó)政府和港口企業(yè)在航道建設(shè)維護(hù)中面臨著巨大的資金壓力。PPP模式通過吸引社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和社會(huì)公共服務(wù)能力的最大化，是我國(guó)沿海航道較為適合的投融資模式之一。本文結(jié)合對(duì)PPP的相關(guān)理論，結(jié)合當(dāng)前沿海航道項(xiàng)目融資存在的問題，分析了將ppp模式引入沿海航道項(xiàng)目引入PPP模式的政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；海航道項(xiàng)目；問題；對(duì)策

一、引言

PPP模式通過吸引社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)政府部門和私人資本的有效結(jié)合，可以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和社會(huì)福利的最大化。對(duì)于航道項(xiàng)目而言，采用PPP模式能夠有效的拓寬資金渠道，緩解政府財(cái)政壓力，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化資源配置，提高資金利用效率，是我國(guó)沿海航道項(xiàng)目投融資模式的最佳選擇之一。

二、當(dāng)前沿海航道項(xiàng)目投融資存在的問題

當(dāng)前，我國(guó)沿海港口面臨的主要矛盾就是基礎(chǔ)設(shè)施能力不足和不斷增長(zhǎng)的運(yùn)輸需求之間的矛盾。我國(guó)沿海航道在投融資機(jī)制方面仍然存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）融資渠道相對(duì)單一

受體制機(jī)制、自身特點(diǎn)、管理模式等諸多因素的制約，我國(guó)沿海目前大部分航道的資金來(lái)源主要依靠政府財(cái)政資金、國(guó)有企業(yè)自有資金以及銀行貸款的方式，航道建設(shè)維護(hù)的融資渠道仍然較為單一。同時(shí)由于我國(guó)沿海航道通常投資額較大，回收期較長(zhǎng)，政府財(cái)政或國(guó)有企業(yè)在投資航道建設(shè)維護(hù)時(shí)面臨巨大的資金壓力，往往使項(xiàng)目建設(shè)滯后，影響了我國(guó)沿海航道通過能力和服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）收費(fèi)機(jī)制有待理順

我國(guó)沿海航道目前的收費(fèi)機(jī)制是本身并不對(duì)通行船舶收費(fèi)，而是通過收取港口建設(shè)費(fèi)和貨物港務(wù)費(fèi)來(lái)保障航道建設(shè)維護(hù)的資金來(lái)源。港口建設(shè)費(fèi)收取后用于航道、防波堤、錨地等多種港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還用于陸島交通碼頭、支持保障系統(tǒng)的建設(shè)。貨物港務(wù)費(fèi)也用于航道、防波堤、錨地等多種港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。由于這些港口公共基礎(chǔ)設(shè)施都是港口運(yùn)行的必要條件，缺了任何一項(xiàng)都會(huì)導(dǎo)致港口運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，所以如何評(píng)估對(duì)不同的港口基礎(chǔ)設(shè)施的作用比較困難。

（三）建設(shè)主體有待進(jìn)一步明確

港口體制改革后，港口企業(yè)成為港口公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及維護(hù)的主體，承擔(dān)了大量的建設(shè)任務(wù)，增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，背負(fù)了較高的融資成本。隨著近年來(lái)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及民營(yíng)資本加快進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有些港口或民營(yíng)、或外資、或合資企業(yè)已經(jīng)占到港口相當(dāng)一部分比例，這些企業(yè)使用但不負(fù)責(zé)航道建設(shè)維護(hù)，雖然也按規(guī)定上交港口建設(shè)費(fèi)，但通常情況下，財(cái)政給予的資金補(bǔ)助并不足以滿足航道建設(shè)所需費(fèi)用，港口集團(tuán)仍然需要自籌大量的資金。

三、沿海航道項(xiàng)目引入PPP模式的政策建議

本文結(jié)合我國(guó)沿海航道的特點(diǎn)，從政府的角度對(duì)于我國(guó)沿海航道項(xiàng)目推廣應(yīng)用PPP模式給出以下幾點(diǎn)建議。

（一）沿海航道項(xiàng)目引入PPP模式的政府建議

（1）理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。政府部門應(yīng)考慮將航道建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任回收，推廣采用PPP模式，引入社會(huì)資本，成立專門的PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)航道項(xiàng)目的論證、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)。并通過完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，最大限度發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)。

（2）明確角色定位，既不越位也不缺位。政府在不同的階段應(yīng)有不同的角色定位。在項(xiàng)目前期論證和社會(huì)資本進(jìn)入階段，政府是項(xiàng)目的主導(dǎo)者；在項(xiàng)目的實(shí)施階段和特許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府是項(xiàng)目的參與者和監(jiān)督者。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，社會(huì)資本退出，政府接手項(xiàng)目成為主導(dǎo)者或者再選取合適的私人部門開展新一輪的合作。

（二）沿海航道項(xiàng)目引入PPP模式的制度建議

（1）建立健全航道收費(fèi)機(jī)制。

當(dāng)前，“一攬子”的收費(fèi)模式不利于測(cè)算沿海航道的投資收益，不利于評(píng)估航道建設(shè)的必要性。此外，也不利于PPP模式在我國(guó)沿海航道項(xiàng)目中的推廣。建議政府部門降低沿海港建議政府部門降低沿海港口的港口建設(shè)費(fèi)和貨物港務(wù)費(fèi)，參照公路收費(fèi)制度，研究制定按照通航船舶尺度和載重噸收取專項(xiàng)費(fèi)用的管理辦法。

（2）建立新型航道監(jiān)督管理機(jī)制。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的體制機(jī)制，結(jié)合沿海航道行業(yè)集中度較高、專業(yè)性較強(qiáng)、業(yè)內(nèi)從業(yè)人員相對(duì)不多等實(shí)際情況，參照沿海港口及內(nèi)河航道的管理模式，建議設(shè)立專門的航道行政管理部門，或者從目前的港口行政管理部門設(shè)立單獨(dú)的部門負(fù)責(zé)航道PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本選取和建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中的監(jiān)督管理職能。

（三）沿海航道項(xiàng)目引入PPP模式的項(xiàng)目建議

（1）重視PPP專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)。

建議我國(guó)沿海航道在PPP項(xiàng)目的前期論證階段組建專業(yè)的PPP管理團(tuán)隊(duì)來(lái)進(jìn)行專業(yè)化的評(píng)估論證，團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該包括法律、金融、財(cái)務(wù)等方面的人才，也包括航道專業(yè)技術(shù)和管理方面的人才，還要有必要的設(shè)備支撐。項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)過程中應(yīng)加強(qiáng)人才培訓(xùn)和再教育，提高從業(yè)人員素質(zhì)，并定期組織專業(yè)機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目的總體評(píng)估。

（2）規(guī)范項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制。

政府部門在選擇合作伙伴時(shí)，可以就項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府支出、項(xiàng)目保障等多個(gè)方面選擇幾個(gè)有意向私人部門，以問題為導(dǎo)向開展幾輪的競(jìng)爭(zhēng)性談判，按照有利于項(xiàng)目順利實(shí)施、有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量的原則選擇合適的社會(huì)資本進(jìn)行合作。

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