印 子

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

一、文獻(xiàn)綜述

作為社會(huì)保障體系的重要組成部分,農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保政策”)在扶貧減貧中成效顯著。然而,國(guó)家政策在執(zhí)行過程中卻常?！白邩印盵1],農(nóng)村低保政策亦不例外，這一現(xiàn)象已被學(xué)界廣泛關(guān)注。以社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)性公平為基準(zhǔn),圍繞農(nóng)村低保政策的“走樣”有三類解釋邏輯值得重視:瞄準(zhǔn)偏差、一線棄權(quán)、政策泛福利化。

瞄準(zhǔn)偏差的解釋路徑在方法上依靠統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析,發(fā)現(xiàn)在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低的情況下,瞄準(zhǔn)偏差會(huì)帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。由于貧困人口信息機(jī)制不健全,農(nóng)村低保政策的實(shí)際保障對(duì)象和政策規(guī)定的貧困對(duì)象之間存在較大背離,一些低保社會(huì)救助資源被分配給非貧困人口?；诖?不少學(xué)者提出要建立健全家庭收入審核機(jī)制和貧困人口識(shí)別機(jī)制,以提高低保社會(huì)救助資源的瞄準(zhǔn)率[2]。

一線棄權(quán)的解釋路徑傾向于在治理語(yǔ)境中理解基層政府在執(zhí)行農(nóng)村低保政策中所面臨的體制環(huán)境。由于農(nóng)村低保政策在一線行政中位居次要地位,無(wú)法獲得足夠的領(lǐng)導(dǎo)注意力,原本為政策所規(guī)定的低保審核、審批程序處于棄權(quán)狀態(tài)[3-5]。由此,農(nóng)村低保的評(píng)選過程被鄉(xiāng)土精英控制,低保資源演化為擺平村莊利益沖突的治理資源[6-7]。毫無(wú)疑問,這種解釋邏輯更容易發(fā)現(xiàn)低保政策“走樣”的基層治理邏輯,有助于理解低保政策在基層行政實(shí)踐中究竟如何抵達(dá)“社會(huì)”,提升對(duì)低保政策執(zhí)行過程復(fù)雜性的認(rèn)知。

政策泛福利化的解釋路徑關(guān)注農(nóng)村低保政策執(zhí)行中與專項(xiàng)社會(huì)救助政策發(fā)生的政策捆綁,這類研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保資源的配置產(chǎn)生了社會(huì)救助資源的剩余,加之專項(xiàng)社會(huì)救助政策與低保政策相銜接,最終形成“底線救助”向“高位福利”的政策執(zhí)行異化[8-9]。這種解釋路徑著眼于兜底型社會(huì)救助制度所包含的政治價(jià)值理念,有助于厘清當(dāng)前低保政策偏差的制度緣由,明確農(nóng)村低保政策的價(jià)值選擇,防止農(nóng)村低保政策在扶貧減貧工作上形成不必要的功能超載。

以上三類解釋邏輯分別從貧困信息甄別、行政體制環(huán)境、政策價(jià)值辨析剖析農(nóng)村低保政策的“走樣”,并提供了相應(yīng)的政策偏差治理意見,均具一定解釋力和啟發(fā)意義。不容忽視的是,低保政策是一個(gè)處于不斷建設(shè)和完善過程中的動(dòng)態(tài)政策體系,政策“走樣”是政策執(zhí)行變量相互疊加、長(zhǎng)期累積的結(jié)果,在不同的政策執(zhí)行階段呈現(xiàn)出不同的“走樣”特征。如此看來(lái),企圖以單一視角解釋政策緣何發(fā)生“走樣”并提供政策修補(bǔ)或制度完善意見,必將無(wú)功而返。

基于此,筆者認(rèn)為既往研究存在以下不足:第一,瞄準(zhǔn)偏差的解釋路徑過于看重統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),忽視了低保政策執(zhí)行的真實(shí)世界。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)很容易決定統(tǒng)計(jì)計(jì)算的結(jié)果甚至形成完全相反的理論認(rèn)知。有研究表明,低保政策執(zhí)行的確存在瞄準(zhǔn)偏差,但偏差程度遠(yuǎn)未達(dá)到主流觀點(diǎn)所認(rèn)為的那么夸張。劉鳳芹等發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)貧困概念的狹義理解誤導(dǎo)了對(duì)低保政策瞄準(zhǔn)偏差的整體判斷,認(rèn)為低保救助金沒有全部分配在“收入貧困”人口上,超出1/3的低保救助金分配在其他類型的貧困人口上,獲得低保救助金的非貧困人口在15%左右[10]。第二,一線棄權(quán)的解釋路徑局限于基層治理邏輯之中,缺乏政策層面的總體反思。目前農(nóng)村低保政策日趨完善,對(duì)一線行政監(jiān)管程度不斷加強(qiáng),低保政策“走樣”卻不見改善,反而引發(fā)大量基層治理矛盾,這顯然需要跳出基層行政實(shí)踐層面,對(duì)低保政策本身作全面系統(tǒng)分析。第三,政策泛福利化的解釋路徑有助于矯正一線棄權(quán)解釋路徑的不足,但卻始終無(wú)法解釋低保政策“走樣”究竟如何發(fā)生。如果對(duì)低保政策體系的運(yùn)作缺乏深刻認(rèn)知,科學(xué)的政策價(jià)值也難以產(chǎn)生救助于民的政策效益。

本文將從政策體系與政策執(zhí)行互動(dòng)的角度,梳理農(nóng)村低保政策體系的變遷,對(duì)當(dāng)前農(nóng)村低保政策“走樣”生成的政策癥結(jié)給予解釋,并在此基礎(chǔ)上對(duì)基層行政的整體性治理予以體制反思,并討論農(nóng)村低保政策完善的制度方向。

二、農(nóng)村低保政策體系的變遷

以2007年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》為始,農(nóng)村低保政策體系的建設(shè)已有十多年。截至目前,農(nóng)村低保政策體系的總體目標(biāo)、執(zhí)行程序、救助標(biāo)準(zhǔn)等核心部分一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。本文梳理出2007-2016年國(guó)家層面發(fā)布的主要農(nóng)村低保政策,見表1。

表1 2007-2016年我國(guó)農(nóng)村的低保政策

最重要的農(nóng)村低保政策是先后于2007年、2012年和2014年頒發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》和《社會(huì)救助暫行辦法》,三者分別標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保政策體系的建立、形成和法制化。以上述農(nóng)村低保政策文件、行政法規(guī)等制度文本為基礎(chǔ),本節(jié)重點(diǎn)討論農(nóng)村低保政策體系中救助程序和救助內(nèi)容兩方面的變遷。

(一)低保救助程序:從村級(jí)民主評(píng)議到鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主

從2007年農(nóng)村低保制度建立到2012年《最低生活保障審核審批辦法(試行)》出臺(tái),低保救助程序存在明顯變化。《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》第四部分“規(guī)范農(nóng)村最低生活保障管理”采取了“從農(nóng)村實(shí)際出發(fā),簡(jiǎn)便易行的方法”,將低保評(píng)定的關(guān)鍵程序放置于行政村層面,即“受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府委托,在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主評(píng)選后提出初步意見,報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核后,報(bào)縣級(jí)人民政府審批”。以上政策文本意味著,低保救助的實(shí)質(zhì)性程序被簡(jiǎn)化為由村兩委主導(dǎo)民主評(píng)議并決定誰(shuí)能夠享有公共救助資源,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審核、縣級(jí)人民政府的審批只具有形式意義。

政策形勢(shì)很快發(fā)生變化,2010年民政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》不僅將農(nóng)村低保政策的目標(biāo)從“解決溫飽問題”上升為“解決基本生活問題”,而且全面強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審核職責(zé):鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府被要求對(duì)低保申請(qǐng)戶開展全覆蓋式的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查;同時(shí)規(guī)定村級(jí)民主評(píng)議需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一組織并列席參加。更重要的是,該文件還專門強(qiáng)調(diào)“村級(jí)民主評(píng)議不是批準(zhǔn)程序”,這顯然是為了改變《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》政策執(zhí)行中出現(xiàn)的村干部決定低保救助資源分配的亂象。

2012年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》更為鮮明地確立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是審核最低生活保障申請(qǐng)的責(zé)任主體”,并且將低保審核程序的重心由村級(jí)民主評(píng)議變更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。也就是說(shuō),最初的低保審核程序中,村級(jí)民主評(píng)議在前、審核在后,后者僅具有形式審核功能;而新的低保政策規(guī)定審核在前、村級(jí)民主評(píng)議在后,后者成為附屬性審核程序。緊隨其后,2012年《最低生活保障審核審批辦法(試行)》進(jìn)一步細(xì)化了低保審核程序,確定了村級(jí)民主評(píng)議的核心功能在于核定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果的真實(shí)有效性。

以上梳理發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行低保審核程序基本放棄了最初低保救助資源分配中以村級(jí)民主評(píng)議為主的方法,選擇了略顯繁瑣的先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下鄉(xiāng)入戶調(diào)查、村級(jí)民主評(píng)議家庭經(jīng)濟(jì)狀況真實(shí)性,而后鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過的行政程序。村級(jí)民主評(píng)議在正式行政結(jié)構(gòu)之外,屬于典型的“簡(jiǎn)約治理”模式[11]。相比于傳統(tǒng)的正式行政機(jī)構(gòu)的消極行政而言,低保政策的制度設(shè)計(jì)對(duì)作為政策執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了更多積極行政的要求。為確保低保救助資源的公平分配,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織需要相互分工、有效配合,凸顯出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的程序設(shè)計(jì),這不僅強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在低保審核上的行政主體責(zé)任,而且企圖借助村級(jí)民主評(píng)議來(lái)獲取正式行政實(shí)踐的社會(huì)確認(rèn),以提高低保政策執(zhí)行的公正性和合法性。

(二)低保救助內(nèi)容:從社會(huì)兜底到綜合救助

社會(huì)救助制度的政策定位是“托底線、救急難、可持續(xù)”,不同的社會(huì)救助制度具有相對(duì)獨(dú)立的政策定位。在整個(gè)社會(huì)救助制度體系中,長(zhǎng)期社會(huì)類救助、專項(xiàng)分類救助和應(yīng)急類救助三者是并列關(guān)系,其中低保救助制度與特困人員供養(yǎng)制度屬于長(zhǎng)期生活類救助,醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助屬于專項(xiàng)分類救助,受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助屬于臨時(shí)應(yīng)急類救助[12]。我國(guó)力圖建立將長(zhǎng)期類生活救助與專項(xiàng)分類救助相結(jié)合,輔之以臨時(shí)應(yīng)急類救助的社會(huì)救助體系,例如國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》提出要加強(qiáng)最低生活保障與其他社會(huì)救助制度的有效銜接,“加快推進(jìn)低收入家庭認(rèn)定工作,為醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等社會(huì)救助政策向低收入家庭擴(kuò)展提供支撐”。其政策文本所意圖表達(dá)的顯然是希望通過最低生活保障制度的實(shí)施建立生活困難人口信息檔案,推動(dòng)專項(xiàng)社會(huì)救助體系的建設(shè)。

但從我國(guó)社會(huì)專項(xiàng)救助制度的發(fā)展歷程來(lái)看,專項(xiàng)分類救助從建立之初就和低保救助制度捆綁在一起。民政部2003年頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》明確規(guī)定醫(yī)療救助對(duì)象是農(nóng)村五保戶和農(nóng)民貧困戶。農(nóng)村低保制度建立后,醫(yī)療救助對(duì)象被更改為農(nóng)村低保戶。民政部2004年頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》明確規(guī)定教育救助對(duì)象之一為“持有城鄉(xiāng)最低生活保障證家庭的未成年子女”。也就是說(shuō),在社會(huì)救助政策實(shí)施過程中,享有最低生活保障成為獲得專項(xiàng)分類救助的“身份證”,而非低保戶、非特困戶在需要專項(xiàng)分類救助時(shí)極有可能因?yàn)椴痪邆溥@個(gè)身份資格而被遭受拒絕[13]。

2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》屬于行政法規(guī),其在我國(guó)社會(huì)救助制度中屬于最高位階的制度規(guī)范?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》的立法思路延續(xù)了多年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助政策實(shí)施的制度慣習(xí),以最低生活保障制度為核心,統(tǒng)籌其他各項(xiàng)社會(huì)救助制度,尤其是專項(xiàng)社會(huì)救助制度,最低生活保障制度與社會(huì)專項(xiàng)救助制度實(shí)現(xiàn)了全面有效的銜接,我國(guó)正式進(jìn)入綜合社會(huì)保障救助制度階段?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》為低保政策執(zhí)行提供了一個(gè)根本性、穩(wěn)定性的法律制度框架,對(duì)低保政策執(zhí)行產(chǎn)生巨大影響。

三、農(nóng)村低保政策“走樣”的生成機(jī)理

農(nóng)村低保政策的政策目標(biāo)是有效保障農(nóng)村困難群眾的基本生活?，F(xiàn)階段農(nóng)村低保政策偏差的重點(diǎn)不再是“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄爸卫肀！钡膶映霾桓F,而是享有低保救助資源的農(nóng)戶獲得了比低保邊緣戶更多的救助資源,引發(fā)了新的社會(huì)不公。本節(jié)重點(diǎn)討論農(nóng)村低保政策如何在執(zhí)行過程中發(fā)生偏差,并從政策可行性的角度討論低保政策“走樣”的制度根源。

(一)配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”

國(guó)家對(duì)低保政策的核心原則是“應(yīng)保盡?！?但在政策執(zhí)行過程中,考慮到地方財(cái)力是低保救助開支的主體,地方政府在財(cái)政預(yù)算中按照“以錢定線”“以錢定人”來(lái)編制年度低保救助計(jì)劃,并形成低保政策執(zhí)行中的配額制。配額制是典型的分配稀缺性公共資源的有效制度,大多數(shù)具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源的配置都采取配額制[14],扶貧資源的配置也不例外[15]。也就是說(shuō),原本應(yīng)該按照低保救助需求來(lái)確定民政開支,最終卻形成了指導(dǎo)性的低保名額指標(biāo)。配額制意味著,低保名額總是多于或少于實(shí)際的低保戶數(shù)量,假設(shè)國(guó)家社會(huì)救助財(cái)政開支不斷增加,低保名額就會(huì)逐年增加,而這并不表明農(nóng)村社會(huì)中的低保救助需求在同步增加。

配額制主導(dǎo)下的低保政策執(zhí)行采取國(guó)際通行的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制,即將貧困家庭根據(jù)困難程序排序,按照配額從貧困人群中篩選出最貧困的家庭給予救助[16]。與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不同的是,在低保政策執(zhí)行之初,為了節(jié)省行政成本并有效發(fā)揮“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制在社會(huì)救助中的治理功能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予了村級(jí)民主評(píng)議實(shí)質(zhì)性的社會(huì)救助審核權(quán),“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制不僅力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)貧困人口的排序,而且直接決定了誰(shuí)能享有公共救助資源。

低保政策如此設(shè)計(jì)的原因集中在兩個(gè)方面:一方面,與世界上其他發(fā)展中國(guó)家類似,我國(guó)福利認(rèn)證能力嚴(yán)重不足。福利認(rèn)證能力是中央政府對(duì)社會(huì)保障需求狀況的全面而準(zhǔn)確的把握,最典型的比如美國(guó)建立的依靠稅收體系而形成的社會(huì)保障信息認(rèn)證能力[17]。我國(guó)低保政策的實(shí)施是在國(guó)家福利認(rèn)證能力并不具備的前提下快速推行的,依靠村級(jí)民主評(píng)議的社區(qū)認(rèn)證模式來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家福利認(rèn)證能力的不足。另一方面,“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制相對(duì)于現(xiàn)代行政體系而言具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)的家庭生計(jì)是顯著的“半工半耕”模式[18],農(nóng)業(yè)收入和務(wù)工收入對(duì)于國(guó)家而言屬于典型的模糊社會(huì)信息,均難以通過經(jīng)濟(jì)調(diào)查準(zhǔn)確獲得[19]。依靠鄉(xiāng)土熟人社會(huì)信息相對(duì)對(duì)稱的特點(diǎn),國(guó)家能夠簡(jiǎn)便易行地實(shí)現(xiàn)低保申請(qǐng)戶貧困程度的排序。

“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制運(yùn)作依賴于村民自治的良好運(yùn)作,否則便一定會(huì)發(fā)生貧困瞄準(zhǔn)上的偏差。既然低保救助資源真正掌握在村干部手中,而社會(huì)民主原本就難以克服利益、關(guān)系、人情等因素的干擾,那么享有低保救助資源的人口中必然會(huì)產(chǎn)生一定比例的非貧困人口。低保政策在執(zhí)行初期產(chǎn)生了大量的治理亂象,顯然拜配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制所賜。社會(huì)救助審核規(guī)范化后,這類政策偏差很快大大減少。不過,即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化低保審核程序的監(jiān)管,只要村干部在低保救助資源配置中掌握剩余攫取權(quán),社區(qū)瞄準(zhǔn)偏差便不可避免。

雖然國(guó)家在當(dāng)前低保政策執(zhí)行中不斷從制度上強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并弱化村級(jí)民主評(píng)議,但基層行政體制的執(zhí)行惰性,使得“社區(qū)瞄準(zhǔn)”依然成為低保救助資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以,在村民自治運(yùn)作不甚理想的前提下,低保配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制必然產(chǎn)生瞄準(zhǔn)偏差,這作為低保政策執(zhí)行的基礎(chǔ)性偏差將長(zhǎng)期存在。

(二)救助資源擴(kuò)增下的“福利疊加”

自2007年全國(guó)性農(nóng)村低保政策實(shí)施以來(lái),我國(guó)農(nóng)村低保救助事業(yè)獲得了飛速發(fā)展。這一方面得益于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng),另一方面則是由于低保救助支出責(zé)任從最初的地方負(fù)擔(dān)制變?yōu)檠氲胤旨?jí)負(fù)擔(dān)制[20]。中央資金在低保救助資金總盤中所占的比例提高,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2011—2015年中央補(bǔ)助資金在農(nóng)村低保資金中分別為506.6、431.4、612.3和582.1億元,其在總的農(nóng)村低保救助資金中的占比分別達(dá)到75.3%、60.1%、70.6%和66.9%，近十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村低保覆蓋率的總體情況見表2。

表2 2007-2016年全國(guó)低保財(cái)政支出和覆蓋率

注:數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2010-2016年)和民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2007-2009年)以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度人口數(shù)據(jù)

如表2所示,十年來(lái)低保資金增加了近900億元,每人每月平均低保標(biāo)準(zhǔn)從最初的70元提高到312元,低保救助覆蓋率從最初的4.98%提高到7.78%。在農(nóng)村貧困人口不斷減少的形勢(shì)下,低保救助覆蓋率的總體遞增是行政化的配額制所致,即低保救助資金在財(cái)政預(yù)算中占有一定比例,并且民生政治建設(shè)不斷增加低保預(yù)算比例。由此,低保救助資金的提高不僅表現(xiàn)為低保救助額度水平的逐年提高,而且表現(xiàn)為低保救助覆蓋率的不斷提升。

雖然無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量出農(nóng)村低保的需求量,但經(jīng)驗(yàn)調(diào)研顯示,低保救助覆蓋率已經(jīng)超出了實(shí)際的農(nóng)村低保救助需要,絕大多數(shù)行政村每年都存在剩余指標(biāo)如何分配的治理難題。一旦低保救助出現(xiàn)資源剩余,而配額制下的指導(dǎo)性低保指標(biāo)又需要在行政體制內(nèi)完成分配,那么即便不考慮基礎(chǔ)性的社區(qū)瞄準(zhǔn)偏差,也總有非貧困人口享有低保救助資源。剩余低保救助資源需要采取相對(duì)公平的方式分配下去,于是鄉(xiāng)土社會(huì)的均平主義觀念影響低保救助資源的配置,共同生活的家庭成員中的殘疾人、重大疾病和高齡老人,成為爭(zhēng)取剩余低保救助資源的重要依據(jù)。

現(xiàn)實(shí)情況是,基礎(chǔ)性的社區(qū)瞄準(zhǔn)偏差始終存在,加之剩余低保救助資源分配導(dǎo)致的政策偏差,低保戶中便存在相當(dāng)比例的人口獲得了原本不該享有的公共救助資源。相比之下,人均年收入在最低生活保障線以上不多的低保邊緣戶就很容易產(chǎn)生相對(duì)剝奪感,并極易產(chǎn)生對(duì)低保政策的不滿。此外,社會(huì)專項(xiàng)救助與低保救助捆綁執(zhí)行,導(dǎo)致非低保戶享有社會(huì)專項(xiàng)救助的可能性大大降低,這對(duì)社會(huì)專項(xiàng)救助存在需求的農(nóng)村人口形成強(qiáng)大的排斥作用。

以上分析發(fā)現(xiàn),《社會(huì)救助暫行辦法》的政策本意并未規(guī)定低保戶必須享有專項(xiàng)社會(huì)救助資源,但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行《社會(huì)救助暫行辦法》過程中，低保救助制度不僅與專項(xiàng)社會(huì)救助制度直接掛鉤,而且改變了《社會(huì)救助暫行辦法》中對(duì)專項(xiàng)救助制度的規(guī)定,例如低保戶不僅能夠直接享有醫(yī)療救助,還可以按照最高比例直接報(bào)銷合作醫(yī)療費(fèi)用;低保戶全面享有危房改造補(bǔ)足,即使低保戶的居住條件并不符合危房改造要求。

可見,現(xiàn)階段低保政策執(zhí)行中最容易引發(fā)低保救助資源分配不公的是《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施之后救助政策捆綁帶來(lái)的顯著的 “福利疊加”效應(yīng),即以低保作為享有其他優(yōu)惠政策的準(zhǔn)入資格的現(xiàn)象[21]。雖然專項(xiàng)社會(huì)救助政策早已存在,但之前的專項(xiàng)社會(huì)救助并不產(chǎn)生救助紅利,低保政策與專項(xiàng)社會(huì)救助政策的捆綁并未形成可觀的政策福利。關(guān)鍵在于,國(guó)家立法提高社會(huì)救助政策體系的制度化水平之后,專項(xiàng)社會(huì)救助制度建設(shè)得到極大發(fā)展,專項(xiàng)社會(huì)救助水平得到極大提高,享有低保資格便意味著能夠獲得更多的社會(huì)救助資源。且不論真正符合低保政策標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口是否應(yīng)該直接享有社會(huì)專項(xiàng)救助,那些能夠參與剩余低保救助資源分配的非貧困人口依靠《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施獲利豐厚,成為社會(huì)救助資源分配中的不當(dāng)?shù)美摺?/p>

結(jié)合上述分析,農(nóng)村低保政策偏差的機(jī)理如圖1所示。

圖1 我國(guó)農(nóng)村低保政策偏差的產(chǎn)生機(jī)理

長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界將低保政策“走樣”的責(zé)任歸咎于地方政府的不作為或亂作為,很少?gòu)恼唧w系的層面來(lái)看待低保政策執(zhí)行的不盡人意之處。結(jié)合以上論述,低保政策“走樣”的制度根源在于社會(huì)救助政策體系救助分類能力的匱乏,即低保政策缺乏將低保人口進(jìn)行篩選后與專項(xiàng)社會(huì)救助制度銜接的能力;專項(xiàng)社會(huì)救助政策亦難以對(duì)低保人口進(jìn)行重新篩選并給予救助,反而樂于將低保對(duì)象作為專項(xiàng)社會(huì)救助資源分配的前置要件。正是如此,原本應(yīng)該相互獨(dú)立的社會(huì)救助政策在執(zhí)行中相互搭便車,進(jìn)而形成政策捆綁執(zhí)行后的“福利疊加”,帶來(lái)低保政策的“走樣”。

四、低保政策“走樣”的整體性治理

(一)整體性治理的行政動(dòng)力

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯中,低保政策執(zhí)行屬于“條條”為主的專項(xiàng)社會(huì)發(fā)展業(yè)務(wù)工作,與其他科室站所的業(yè)務(wù)工作毫不相干,無(wú)法在行政體制中獲得額外的組織資源支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為中心工作,對(duì)科層體制內(nèi)的組織資源重新整合,以行政內(nèi)部發(fā)包的方式,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作量的指定到人[22]。對(duì)比低保政策的程序性規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)政策偏差所開展的整體性治理實(shí)際上并非制度創(chuàng)新,而是偏向低保政策體系的全面回歸,即真正開始貫徹以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的低保救助審核程序,將村級(jí)民主評(píng)議操作為低保申請(qǐng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況真實(shí)性核實(shí)的必要環(huán)節(jié)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)的整體性治理并非是為了克服低保政策執(zhí)行的“碎片化”,而是力圖彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室行政人力資源的不足,以應(yīng)對(duì)壓力型體制下的政策執(zhí)行壓力。從理論上講,整體性治理需要以信息技術(shù)治理為依托[23],但對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,低保政策執(zhí)行顯然無(wú)法得到信息技術(shù)治理的足夠支持。所以,低保政策“走樣”的整體性治理的組織基礎(chǔ)是具有中國(guó)特色的官僚制,地方政府推動(dòng)整體性治理的目的并不是為了更好地為農(nóng)民服務(wù),方式也偏向于傳統(tǒng)意義上組織動(dòng)員式的中心工作機(jī)制。

面對(duì)低保政策“走樣”,基層政府向來(lái)缺乏治理動(dòng)力。即便在政策執(zhí)行壓力之下,地方政府難以突破政策體系所劃定的諸多限制?；鶎有姓恼w性治理的動(dòng)力在于:一方面是上級(jí)政府開始強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作的考核力度,這無(wú)形中提升了地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)重視程度;一方面是低保政策本身導(dǎo)致了公共救助資源配置的執(zhí)行難題。如何以更為公平合理的方式解決制度本身帶來(lái)的不公平，克服村級(jí)治理帶來(lái)的社會(huì)沖突,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行壓力下必須著重考慮的問題。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)行政考核和黨委紀(jì)律監(jiān)督,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須全面清理多年來(lái)低保政策執(zhí)行所形成的問題,以統(tǒng)一的制度性規(guī)定貫徹落實(shí)下一年度的農(nóng)村低保救助任務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)“簡(jiǎn)約治理”模式具有極強(qiáng)的制度化依賴，為了減輕行政負(fù)擔(dān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于將行政任務(wù)放置于村民自治的半正式行政結(jié)構(gòu)下,使得村級(jí)組織的行政化程度不斷增加,村干部在行政事務(wù)中的權(quán)力不斷增大,甚至形成了村級(jí)治理的“寡頭定律”[24]。村級(jí)組織在分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政負(fù)擔(dān)的同時(shí),也不可避免地成為資源輸入鄉(xiāng)村過程中的食利者。低保政策執(zhí)行中形成“社區(qū)瞄準(zhǔn)”偏差,很大程度源于村級(jí)治理的特殊性。如果企圖徹底實(shí)現(xiàn)低保救助資源分配的公平、公開,無(wú)異觸動(dòng)了村干部所把持的利益奶酪,甚至?xí)档袜l(xiāng)鎮(zhèn)政府其他政策的執(zhí)行能力。

我國(guó)的黨政體制決定了低保政策偏差的整體性治理依然遵循權(quán)力的高度集中,即便制度性的權(quán)力打破了低保救助資源分配“關(guān)系—利益”網(wǎng)絡(luò),只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持強(qiáng)有力的政治性和政策執(zhí)行力,低保救助資源分配相對(duì)公平的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)便可很快形成。更重要的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為低保政策的執(zhí)行主體,能夠?yàn)榈捅徍颂峁┙y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)行政轄區(qū)范圍內(nèi)的程序性公平。

(二)整體性治理的限度

我國(guó)政府縱向?qū)用娴摹奥氊?zé)同構(gòu)”雖然帶來(lái)了不少體制弊端[25],但卻是保障政令暢通的有效行政體制設(shè)計(jì)。就地方治理的日常行政運(yùn)作而言,中心工作并非學(xué)界通常所認(rèn)為的運(yùn)動(dòng)型治理,而是呈現(xiàn)出一系列常規(guī)化特征[26]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的定位就是具有綜合治理功能的一線地方政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科室、站所的日常工作一方面承接上級(jí)“條條”的指令,一方面是在中心工作中成為其他“條條”行政工作的協(xié)助單位。受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科室、站所經(jīng)常無(wú)法完成被要求嚴(yán)格執(zhí)行的諸多政策,凡是進(jìn)入到政策執(zhí)行壓力序列中的日常工作,便直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部轉(zhuǎn)化為中心工作,由原站所科室牽頭,其余單位視情況作為成員單位協(xié)助工作,最終統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。迫于政策執(zhí)行壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需采用中心工作機(jī)制便可輕而易舉地修正低保政策執(zhí)行偏差。就此而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)的整體性治理最重要的是重新確立了低保救助資源分配的權(quán)力與規(guī)則,確保鄉(xiāng)土社會(huì)的貧困排序更加公平合理,更加標(biāo)準(zhǔn)化,突破社會(huì)民主的地緣血緣因素和利益關(guān)系帶來(lái)的局限性。不過,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面主導(dǎo)的低保救助資源分配并不意味著對(duì)“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制的徹底摒棄。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)反而意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要將村級(jí)民主評(píng)議定位于真正的“社區(qū)代理”,積極發(fā)揮村級(jí)組織的協(xié)助功能,協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府識(shí)別鄉(xiāng)土社會(huì)中的貧困人口并實(shí)現(xiàn)貧困排序。

在鄉(xiāng)土社會(huì)中,原本存在不少不符合國(guó)家低保標(biāo)準(zhǔn)但符合鄉(xiāng)土社會(huì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)戶,在原先的低保評(píng)選中，村干部靈活操作而讓這類低保申請(qǐng)戶享有低保救助資源?，F(xiàn)行的做法則存在矯枉過正之嫌,村級(jí)組織更多地扮演了低保審核程序中最后的評(píng)議功能,只具有基層民主表演性質(zhì)。政策執(zhí)行壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的外部變量,政策執(zhí)行壓力減弱,政策執(zhí)行偏差便會(huì)去而復(fù)返[27]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作中,中心工作及其相應(yīng)的工作機(jī)制隨處可見,但難保讓低保政策作為中心工作的可持續(xù)性。一旦其他政策執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中占有重要位置,即便低保政策執(zhí)行依然被列為中心工作,也很可能是徒有其名,原本被上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的低保評(píng)選,又被下放至村級(jí)組織，低保政策執(zhí)行的社會(huì)有效性便難以維系。

五、結(jié) 論

國(guó)家政策需要依托行政體制實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)行,同時(shí)需要考慮基層行政實(shí)踐的執(zhí)行能力,否則再好的政策也注定無(wú)法獲得有效執(zhí)行。從政策與政策執(zhí)行者的關(guān)系來(lái)看,政策建設(shè)和基層行政實(shí)踐應(yīng)該實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng):政策建設(shè)從基層行政實(shí)踐中獲得有效反饋,進(jìn)而不斷調(diào)整以更加符合實(shí)際情況;基層行政從政策執(zhí)行中提升政府的公信力和合法性。然而,農(nóng)村低保政策的執(zhí)行給地方政府帶來(lái)的是“剪不斷理還亂”的基層治理矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此背負(fù)起政策執(zhí)行的負(fù)面后果。不可否認(rèn),地方政府未對(duì)低保政策救助審核程序的變化給予積極響應(yīng),在政策執(zhí)行中曾出現(xiàn)普遍性的一線棄權(quán),導(dǎo)致較為嚴(yán)重的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”偏差。不過,基層行政監(jiān)管強(qiáng)化之后,現(xiàn)階段低保政策偏差集中于低保救助資源剩余和政策捆綁執(zhí)行所帶來(lái)的社會(huì)不公,這顯然是在信息技術(shù)治理不足背景下基層行政實(shí)踐難以突破的治理困境。

《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的同時(shí),也為政策“走樣”的治理提供了制度契機(jī)。以低保政策執(zhí)行及其偏差治理為例,政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)在于政策體系的變遷始終為政策執(zhí)行提供了更大的靈活空間,同時(shí)地方黨政體制主導(dǎo)下的整體性治理能夠?yàn)檎咂畹某C正提供政治支持和行政體制空間。吊詭的是,恰好是低保救助資源的剩余,給基層行政實(shí)踐帶來(lái)的執(zhí)行壓力,使得以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的救助審核程序得以全面貫徹。從制度變遷的角度看,低保政策體系以《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)而實(shí)現(xiàn)法制化,在執(zhí)行過程中生成政策“走樣”的同時(shí),也提供了低保救助資源配置標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行壓力。基于此,筆者認(rèn)為《社會(huì)救助暫行辦法》未來(lái)進(jìn)一步法制化的方向不僅在于實(shí)現(xiàn)從行政法規(guī)向全國(guó)人大立法的邁進(jìn),而更需要以現(xiàn)有社會(huì)救助體系為基礎(chǔ),探索性地建立低保政策與專項(xiàng)社會(huì)救助政策之間的分類銜接機(jī)制,從政策源頭克服“福利疊加”效應(yīng)。