鄉(xiāng)村振興背景下的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制探索
——以休寧縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為例

劉金燕 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230022）

1 引言

2018年中央一號文件中，指出我國要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。所謂實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大會議提出的重大部署，在我國現(xiàn)行形勢下，是全面建成小康社會、最終建成社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)期“三農(nóng)”的工作總結(jié)。

2018年9月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，該文件以習(xí)近平總書記在會議中指出的“三農(nóng)”為指導(dǎo)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等要求，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了具體策劃，并將其劃分階段，真正落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為各地區(qū)的工作做出有效指導(dǎo)。

近年來，我國各地積極開展村莊規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃以及縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制和實(shí)施，取得了一定成效，然而村鎮(zhèn)規(guī)劃照搬城市規(guī)劃模式，脫離村鎮(zhèn)實(shí)際，指導(dǎo)性和實(shí)施性差等問題仍然存在。2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在繼續(xù)開展村莊規(guī)劃試點(diǎn)的同時(shí)，組織開展鎮(zhèn)規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃試點(diǎn)工作。本次規(guī)劃試點(diǎn)工作目的是要探索符合新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)要求、符合村鎮(zhèn)實(shí)際、具有較強(qiáng)指導(dǎo)性和實(shí)施性的村莊規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃理念和編制方法；探索“多規(guī)合一”的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制方法，形成一批有示范意義的規(guī)劃范例并加以總結(jié)推廣。

2 規(guī)劃思路與技術(shù)路線

2.1 規(guī)劃思路

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃不但包括區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)工作，又需要對村莊進(jìn)行具體的空間布局。所以，此次技術(shù)要以防傳統(tǒng)“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的思想觀念，從鄉(xiāng)村和城市統(tǒng)一建設(shè)為主體，站在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次進(jìn)行思考，提出鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)制，豐富發(fā)展形式和策略，建立并完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，貫徹生態(tài)保護(hù)政策，做好環(huán)境的保護(hù)。

其次，在全省推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”的方針下，本次工作的重點(diǎn)是保證規(guī)劃的落地。工作內(nèi)容上，與上一階段農(nóng)村規(guī)劃目標(biāo)有所差異，不再是以全覆蓋為發(fā)展目的，更加強(qiáng)調(diào)“多規(guī)協(xié)調(diào)”，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下鄉(xiāng)村機(jī)制的建構(gòu)，提出在不突破政策紅線和上位規(guī)劃的要求下，又能推進(jìn)各種類型鄉(xiāng)村優(yōu)化發(fā)展的要求，即規(guī)模分配和用地控制。這是決定本次規(guī)劃修編是否見效的主要內(nèi)容。

另外，在技術(shù)層次上，鄉(xiāng)村規(guī)劃要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行，在規(guī)劃內(nèi)容和形式上，不但完善，還要有所創(chuàng)新，充分結(jié)合自身建設(shè)以及周邊城市對其發(fā)展的影響，避免所有地區(qū)使用同一種規(guī)劃策略方針。另外在土規(guī)指標(biāo)剛性約束條件下，積極探索新型政策方針和空間規(guī)劃機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)的主動性，以真正落實(shí)規(guī)劃實(shí)施。

2.2 規(guī)劃技術(shù)路線

按照“上下統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體”的理念開展規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)“多規(guī)協(xié)調(diào)”與地方實(shí)際調(diào)研。

2.3 規(guī)劃重點(diǎn)

①探索縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等“多規(guī)合一”的規(guī)劃方法和工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃全覆蓋，全縣一張圖管理。

②探索符合新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)要求的縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和空間格局以及實(shí)施措施。

③建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)傳承創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策和布局。

④提出人的就業(yè)、生活、素質(zhì)、布局等以人為本的規(guī)劃措施。

⑤提出耕地紅線、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及合理用地等土地利用布局。

⑥構(gòu)建以不同層次功能圈為基礎(chǔ)的村鎮(zhèn)體系和基礎(chǔ)設(shè)施布局。

3 休寧縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐

3.1 休寧縣概況

休寧縣位于安徽省最南端，與浙、贛兩省交界，屬古徽州“一府六縣”之一，是中國第一狀元縣、中國休閑養(yǎng)生之都、鄉(xiāng)村旅游福地。下轄10鎮(zhèn)11鄉(xiāng)、153個(gè)行政村土地總面積2126.18km2。休寧縣是純山區(qū)縣，“八山一水半分田，半分道路和莊園”，2017年底，休寧縣常住人口為28.8萬人，城鎮(zhèn)化水平為48.8%，低于全國近10個(gè)百分點(diǎn)，且縣域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模差異較大。

3.2 規(guī)劃引導(dǎo)

3.2.1 生態(tài)空間規(guī)劃——空間管治規(guī)劃

休寧縣空間規(guī)劃將縣域空間劃分為生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間。

①保護(hù)生態(tài)空間山清水秀

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，確保生態(tài)用地規(guī)模不減少，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與維護(hù)功能的生態(tài)空間，并占整個(gè)縣域空間比例的79.98%。積極調(diào)整生態(tài)用地結(jié)構(gòu)，提升生態(tài)服務(wù)價(jià)值。提升生態(tài)環(huán)境建設(shè)，充分發(fā)揮土地生態(tài)調(diào)節(jié)保障功能。

②保障農(nóng)業(yè)空間提質(zhì)增效

落實(shí)耕地保有量目標(biāo)，保持耕地保有量穩(wěn)定，嚴(yán)格保護(hù)其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活中的多功能空間，并占整個(gè)縣域空間比例的17.29%。圍繞農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，落實(shí)耕地保護(hù)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局與建設(shè)，改善提升農(nóng)村生活環(huán)境，穩(wěn)定糧食和蔬菜等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積。逐步提升河湖水域維系城鄉(xiāng)風(fēng)貌和保障城鄉(xiāng)安全的功能。

③提升城鎮(zhèn)空間集約緊湊性

集中布局承載城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的城鎮(zhèn)空間，并占整個(gè)縣域空間比例的2.73%。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局,嚴(yán)格管控建設(shè)用地供給與空間配置，提高土地利用效率，保障城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)空間供給，保障區(qū)域性重要通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)施空間需要。

3.2.2 生產(chǎn)空間規(guī)劃——產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

休寧縣鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)定位：全國綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展示范基地、國際鄉(xiāng)村旅游目的地。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)總體定位與發(fā)展策略，規(guī)劃休寧縣域形成”兩脈四區(qū)“的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局?！皟擅}”：兩條現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大動脈，分別是齊云山-休寧-屯溪現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脈、黃山-休寧-婺源現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脈，通過完善道路等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與對外拓展功能；“四區(qū)”：四個(gè)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，分別是中部濱江生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、北部生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、西部山區(qū)生態(tài)休閑農(nóng)林發(fā)展區(qū)、南部農(nóng)林結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。

3.2.3 生活空間規(guī)劃——村鎮(zhèn)體系規(guī)劃

根據(jù)各細(xì)分單元的現(xiàn)狀條件、規(guī)劃條件、上位規(guī)劃指引、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引，以保留、控制發(fā)展為主，逐步引導(dǎo)集約發(fā)展，重點(diǎn)考慮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與資源關(guān)系模式，多維度村鎮(zhèn)體系構(gòu)建機(jī)制，通盤考慮共同構(gòu)建適合休寧縣域村鎮(zhèn)體系。

將縣域鎮(zhèn)村體系內(nèi)的中心村（社區(qū)）、自然村按照發(fā)展區(qū)域劃分，形成縣域農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展類型的劃分。按照國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）的要求，按照以集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的四個(gè)主要思路，根據(jù)村莊不同特征以及發(fā)展規(guī)律和趨勢，有計(jì)劃的分類進(jìn)行鄉(xiāng)村振興。

3.3 設(shè)施配套

以共建共享為原則，結(jié)合村莊分類，針對村莊實(shí)際需求，按照不同標(biāo)準(zhǔn)分別配置，配置標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)并與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。以節(jié)約建設(shè)成本和運(yùn)營費(fèi)用為原則，可共享設(shè)施的村莊弱化自身配置，難以共享設(shè)施的村莊和旅游業(yè)村莊強(qiáng)化自身配置。

3.4 風(fēng)貌整治

將城市設(shè)計(jì)的手法導(dǎo)入村莊風(fēng)貌整治，分析鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌要素，建立縣域村莊風(fēng)貌體系。風(fēng)貌要素分類包括鄉(xiāng)村建筑、鄉(xiāng)村道路界面、鄉(xiāng)村綠化景觀、鄉(xiāng)村公共活動空間、鄉(xiāng)村標(biāo)識系統(tǒng)，按此分類在縣域?qū)用娣謩e提出整治與建設(shè)引導(dǎo)控制措施。在景觀要素分大類的前提下，針對不同類型的村莊，進(jìn)一步提出突顯當(dāng)?shù)靥厣木唧w整治措施。

在村莊布局引導(dǎo)上，規(guī)劃延續(xù)原有適應(yīng)地形地貌特征的形態(tài)格局，休寧縣屬山區(qū)地勢，起伏大，地質(zhì)復(fù)雜。受自身地形條件的影響，村莊的布局和建設(shè)主要是依據(jù)地形地貌，以組團(tuán)、帶狀、散點(diǎn)布局為主。

在建筑特色彰顯上，規(guī)劃以皖南地區(qū)傳統(tǒng)徽派建筑為主，粉墻黛瓦、錯(cuò)落有致的馬頭墻是徽派建筑的突出特點(diǎn)。

在綠化景觀塑造上，村莊環(huán)境應(yīng)合理利用地形，保持田園風(fēng)光，結(jié)合民俗民風(fēng)，體現(xiàn)鄉(xiāng)土氣息。包括對村口景觀、水體景觀、綠化景觀、活動空間以及庭院環(huán)境等進(jìn)行景觀塑造上的指引。

4 結(jié)語

傳統(tǒng)的各層次規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)關(guān)注不足，規(guī)劃管理事權(quán)受限，不具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的能力。法定體系在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制方面的缺環(huán)需要一個(gè)覆蓋面和規(guī)劃深度都有所保證的新型規(guī)劃來補(bǔ)全。本次試點(diǎn)的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃具備基本條件，一方面，它研究廣度覆蓋縣域，是城市總體規(guī)劃的重要組成，另外一方面，導(dǎo)控深度下沉至村，是鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃的必要依據(jù)。

因此，本次縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃有條件成為法定規(guī)劃序列的有效補(bǔ)充。