吳君媛

（中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

一、引 言

改革開放以來的四十年間，中國經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，伴隨而來的是政府職能的轉(zhuǎn)向以及服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，我國城市治理中的公共服務(wù)提供機制也在這一過程中受到了廣泛的關(guān)注和探討。城市治理的核心是政府向市民社會提供公共行政與公共服務(wù)［1］，而市政公用事業(yè)正是城市公共服務(wù)的重要組成部分。市政公用事業(yè)具有基礎(chǔ)性、公共性和外部性特征，因此在世界范圍內(nèi)各主要國家在相當長的一段歷史時期大多是由政府投資興建并運營管理。隨著民營化浪潮的興起，西方國家重新引入私人部門進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，形成了公私合作制為主要內(nèi)容的制度變遷［2］。我國在改革開放后的城市化進程中，為了解決市政公用事業(yè)發(fā)展所需的資金缺口和產(chǎn)品服務(wù)需求的問題，也開啟了公私合作治理的歷程，特許經(jīng)營便是公用事業(yè)市場化改革的主要發(fā)展模式。

相較于發(fā)達國家而言，我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式（以下簡稱公用事業(yè)特許經(jīng)營）的實施盡管取得了可喜的進展與一定成效，但由于制度環(huán)境、立法及政策制定現(xiàn)狀、相關(guān)參與者行為等多方面的原因，這一模式在理論和實踐上均存在著亟待探索并解決的問題。本文選取市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的第三方評估為視角切入，觀察并評析我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營在第三方評估方面的相關(guān)規(guī)范現(xiàn)狀及存在的主要問題，探討第三方評估在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式中存在的必要性，為明確第三方評估的法律地位并對相關(guān)規(guī)范的完善提出路徑參考。

二、當前我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的問題管窺

自20世紀80年代一場聲勢浩大的市政公用事業(yè)市場化改革運動在全球范圍內(nèi)席卷以來，特許經(jīng)營制度成為各國市政公用事業(yè)市場化改革進程中普遍采用的發(fā)展模式，以降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，提高市政公用事業(yè)的經(jīng)營管理水平和生產(chǎn)經(jīng)營效率，打破行政壟斷造成的績效不佳的迷思［3］。在我國，城市公用事業(yè)被學(xué)者稱為是“計劃經(jīng)濟體制的最后一個堡壘”［4］，特許經(jīng)營模式的引入和發(fā)展對于完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制意義重大。

我國的公用事業(yè)特許經(jīng)營改革事實上興起于20世紀90年代初期，在2008年金融危機之后的十年間得到了更大的發(fā)展。公用事業(yè)特許經(jīng)營是深化我國城市公用事業(yè)市場化改革的重要內(nèi)容，在推行過程中也出現(xiàn)了一些成功的范例。然而由于經(jīng)驗不足、配套制度不完善、社會公眾參與程度不高等原因，我國公用事業(yè)特許經(jīng)營在實踐中暴露出了一些問題。從宏觀的角度來看，當前理論與實務(wù)界普遍認為我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式的弊端主要集中在以下四個方面。

（一）被特許人準入條件及過程監(jiān)管缺位

公用事業(yè)具有公共性的典型特征，公用事業(yè)特許經(jīng)營的本質(zhì)是公私合作治理，因此特許經(jīng)營者的準入條件設(shè)定關(guān)乎公用事業(yè)的建設(shè)與后續(xù)的運營服務(wù)，其目的應(yīng)當是使符合相關(guān)行業(yè)資質(zhì)要求的合格企業(yè)有條件、有機會通過公證有序的準入程序進入公用事業(yè)領(lǐng)域，進而通過招投標或其他競爭性方式獲得特許經(jīng)營權(quán)利［4］。遺憾的是，相關(guān)規(guī)范的不足暴露出了制度缺位的問題。在2015年4月頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）中，只在第17條對特許經(jīng)營者的市場準入條件進行了規(guī)定，而“相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好”等對于特許經(jīng)營者的資質(zhì)要求的規(guī)定表述也顯得模糊而寬泛，缺乏明確的衡量標準。另外，《管理辦法》第17條第2款亦僅要求特許經(jīng)營者的選擇應(yīng)當符合有關(guān)法律及行政法規(guī)關(guān)于內(nèi)外資準入等方面的規(guī)定，對于其他方面內(nèi)容的規(guī)定持何種態(tài)度并不明朗。

制度缺位在實踐中暴露的弊端是市場準入失序。有學(xué)者經(jīng)過實證研究發(fā)現(xiàn)，我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的失敗個案諸如湖北南漳自來水濁水事件以及蘭州威立雅水務(wù)特許項目水價頻繁上漲引發(fā)市民不滿的事件中，導(dǎo)火索正是在于政府選擇的特許經(jīng)營者不適格，非專業(yè)企業(yè)并未在準入環(huán)節(jié)被有效過濾［3］。

無獨有偶，這一類事件同時反映出政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營的建設(shè)及實施過程中并未有效發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。筆者在對《管理辦法》進行分析的過程中，并未發(fā)現(xiàn)對政府在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后的監(jiān)管責(zé)任作出規(guī)定的表述，而僅僅是將監(jiān)督管理責(zé)任賦予了被授權(quán)負責(zé)具體項目的“實施機構(gòu)”，而對于“定期監(jiān)測分析”的表述也顯得過于空泛，政府并非過程監(jiān)管信息公開的責(zé)任主體。政府在特許經(jīng)營者確立后的具體實施過程中并不直接介入、主動監(jiān)管，這意味著很難真正做到實時監(jiān)督，公私合作治理的理念難以得到充分的貫徹。

（二）定價機制與價格調(diào)控方法不科學(xué)

我國公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中存在的另一個問題在于定價機制設(shè)置的不合理以及價格調(diào)控不及時、不科學(xué)，折射出的問題是政府對公用服務(wù)及其產(chǎn)品的價格監(jiān)管失靈。價格失靈不僅損害特許經(jīng)營者的利益，不利于社會資本的持續(xù)投入，還將損害消費者權(quán)益，最終造成特許經(jīng)營項目運作失敗，導(dǎo)致社會資源的浪費，不利于公用事業(yè)市場化改革的推進［5］。

具體來說，目前我國普遍采取的價格確定方法為成本加成計算法，但由于成本信息不透明、信息獲取嚴重不對稱，政府難以對特許經(jīng)營項目的真正成本進行測算，導(dǎo)致成本失真，價格形成機制不合理。在實踐中暴露出的問題在于有些地方政府在確定特許經(jīng)營者的過程中，唯價格因素是論，奉行“價低者得”的片面理念，往往導(dǎo)致在審查環(huán)節(jié)和價格判斷環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，選擇了錯誤的特許經(jīng)營者，在運營過程中發(fā)生公共服務(wù)及其產(chǎn)品提供不到位、價格上漲引發(fā)公眾不滿等不良的連鎖反應(yīng)［6］。由于信息不對稱以及政府監(jiān)管責(zé)任的缺位，價格調(diào)控往往不及時，更加導(dǎo)致特許經(jīng)營項目的進展受阻。

（三）市場退出機制不規(guī)范

特許經(jīng)營者缺乏明確有力的市場退出機制歷來是學(xué)者詬病的一大弊端。從現(xiàn)有規(guī)范層面上來看，在《管理辦法》中并沒有明確的關(guān)于特許經(jīng)營者怠于維護公用事業(yè)時退出市場的規(guī)定。而在實踐中，往往當特許期限屆滿或發(fā)生有損公益的情形時，政府需要介入監(jiān)管并對特許經(jīng)營者進行評估甚至啟動退出機制，以防止特許經(jīng)營者退出市場時造成公共服務(wù)的中斷或公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量下降，損害社會公眾的利益。在實踐中，政府在應(yīng)對特許經(jīng)營者非正常退出時仍缺乏體系化的有效規(guī)制方案。除此之外，對于為了達到不正當?shù)墨@利目的而取得公用事業(yè)項目特許經(jīng)營權(quán)后，不按協(xié)議履行義務(wù)甚至私自轉(zhuǎn)包他人牟取不當利益的情況，現(xiàn)行《管理辦法》未制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和懲罰機制，這在一定程度上也加劇了政府監(jiān)管失當?shù)默F(xiàn)象。

（四）政府職能定位不清，責(zé)任履行不到位

盡管當前我國政府正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)型期過程中對于自身在公用事業(yè)特許經(jīng)營模式下的角色定位不清易導(dǎo)致職責(zé)劃分不明確、政府機構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力等一系列問題，繼而造成監(jiān)管空白，在特許經(jīng)營的許多環(huán)節(jié)上都可能出現(xiàn)問題。這不僅造成項目監(jiān)管上存在混亂和扯皮，也會使得特許經(jīng)營者在實踐中面臨諸多的不確定性因素，影響政府承諾的穩(wěn)定性和有效性，進而將制約政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營項目中的監(jiān)管、督促職能的充分發(fā)揮，對社會公共福利的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

（五）小結(jié)

上述四個方面的主要問題并非割裂地獨立呈現(xiàn)，其間存在不可忽視的共同內(nèi)因。事實上，在公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展模式中，從政府到特許經(jīng)營者方面的確都各自存在著許多亟待解決的問題，二者都需要對上述四類弊端承擔一定的責(zé)任。筆者認為，完善制度規(guī)范性、提升機制運行的科學(xué)性是根本驅(qū)動力。因此，筆者試圖站在制度本身的角度思考和解決制度衍生出的種種問題。

本文認為，第三方評估的缺位和科學(xué)評測的缺失，是導(dǎo)致公用事業(yè)特許經(jīng)營項目在運作過程中出現(xiàn)種種與預(yù)期目標不符的情況甚至南轅北轍的重要原因。反之，若能在公用事業(yè)特許經(jīng)營的項目決策、被特許人評估及選擇、價格判斷、過程監(jiān)管以及退出市場的全過程中引入第三方評估，將可以最大程度內(nèi)地有效彌補政府在專業(yè)程度上的不足，加強項目的客觀性和公正度，避免項目在實施過程中受到過多的外界影響［7］?？梢哉f，第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展模式中起到的正是這樣一種“畫龍點睛”的樞紐作用。筆者將在下文對第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營模式中的必要性和具體內(nèi)容展開論述。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營引入第三方評估的內(nèi)在機理

（一）公用事業(yè)特許經(jīng)營引入第三方評估的必要性

我國立法語境中并未對“公用事業(yè)”做出明確的概念界定。比較法上則一般將“公用事業(yè)”理解為“受公共利益影響的經(jīng)濟行業(yè)及其活動”［4］。在我國國情下，公用事業(yè)一般指向關(guān)乎國計民生的能源、交通運輸、水利、環(huán)保、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。公用事業(yè)特許經(jīng)營業(yè)已成為世界各國城市公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作治理中被廣泛運用的主要方式，旨在推動社會公用資源的市場化改革，鼓勵以企業(yè)為代表的各種社會資本參與興辦公益事業(yè)，提供公共服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)的城市公共服務(wù)多元化供給體制［1］。以“政府授予某一私人組織向公眾出售其產(chǎn)品或服務(wù)權(quán)利”為內(nèi)涵的公用事業(yè)特許經(jīng)營制度［8］，在引入我國后成了當前市政公用事業(yè)深化市場化改革的重要路徑，促進了競爭經(jīng)營格局的形成，在推動政府職能轉(zhuǎn)變的進程中功不可沒。但由于公用事業(yè)具有明顯的自然壟斷特性和服務(wù)的無差別性，在國民經(jīng)濟中的產(chǎn)業(yè)地位愈發(fā)重要，因而其對降低成本、提高效率的要求比其他領(lǐng)域的要求更為迫切［9］。

從現(xiàn)實層面來看，實踐中公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域問的共性問題集中于項目運行的低效率和對社會公共資源的浪費。加之行政權(quán)力天然具有尋租和擴張的傾向，專業(yè)第三方的介入能夠?qū)д卦S經(jīng)營項目的科學(xué)走向，形成較為客觀、合理而科學(xué)的評估結(jié)果?？梢?，在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域引入第三方評估不僅基于強烈的現(xiàn)實需求，還源自制度自身自我修復(fù)、自我完善的內(nèi)在動力，具有深厚的理論根基。

（二）市政公用事業(yè)特許經(jīng)營場域中的第三方評估

1.公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估的特定內(nèi)涵

第三方評估本質(zhì)上是一種外部評估，是與內(nèi)部評估相對的概念［10］。長期以來，我國政府行政決策主要采取的是政府機構(gòu)內(nèi)部評估的方式，存在獨立性弱、結(jié)構(gòu)單一等固有缺陷，因而政府往往難以完全依靠內(nèi)部評估對政策或規(guī)劃項目進行科學(xué)合理的評估并做出決策［11］。在此背景下，為了完善公共政策評估模式，第三方評估應(yīng)運而生。這種由獨立第三方客觀完成的專業(yè)評估最初被應(yīng)用在政府績效評估領(lǐng)域［7］，而后拓展到了公共政策的制定和決策過程中。

學(xué)界對第三方評估的概念內(nèi)涵看法并不統(tǒng)一，且多是從評估主體的角度通過界定“第三方”來對“第三方評估”的內(nèi)涵進行描述。例如，認為第三方評估是指由政策制定者與執(zhí)行者之外的多元化評估主體進行的正式評估［12］。本文認為，第三方評估主體是一個內(nèi)涵較為廣闊的概念，在不同的語境下有不同的具體表現(xiàn)形式。因此，認識第三方評估的內(nèi)涵必須結(jié)合所探討的領(lǐng)域來進行討論。

在公用事業(yè)特許經(jīng)營的場域中，第三方評估不同于企業(yè)為提高決策科學(xué)性的帶有營利性質(zhì)的第三方評估，也不同于政府為評估政策績效而開展的第三方評估，它特指與特許人及被特許人均不具有利益關(guān)系的獨立的第三方主體，在遵循公用事業(yè)特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定的前提下，依循法定程序，態(tài)度中立地利用自身的專業(yè)優(yōu)勢及獨立地位，運用相關(guān)領(lǐng)域的先進技術(shù)手段，對特許經(jīng)營項目的內(nèi)容、實施過程、被特許人選擇及實施結(jié)果進行綜合評估，并通過評估意見及建議對項目運行產(chǎn)生實質(zhì)影響的評估模式。

2.公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估的特殊性

理論上，第三方評估模式從產(chǎn)生的那一天起，就具有獨立客觀、專業(yè)水平高、評估技術(shù)先進、評估意見權(quán)威等固有特點［7］17。第三方評估主體的獨立性是第三方評估主體的根本特征，也是第三方評估機制的核心要素，是第三方評估的客觀性及公正性等其他特質(zhì)得以彰顯的關(guān)鍵。這就意味著第三方評估主體不能是政府下設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)以及其他帶有行政色彩的社會組織或個人集合而成的群體，既要擁有自身獨立的決策權(quán)，又要保證資金來源的獨立。針對公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中的第三方評估而言，第三方評估至少還應(yīng)當具有以下三個方面的特征：

一是評估主體要掌握較為先進的城市治理理念和更為成熟的公共服務(wù)運營管理模式；二是評估主體要具有較為純熟的城市管理或公共管理方面的專業(yè)經(jīng)驗；三是評估主體必須具有相關(guān)市場的市場眼光和判斷能力，對相關(guān)市場發(fā)育程度有充分的了解。除此之外，由于市政公用事業(yè)的直接消費者和受益者是社會公眾，因此第三方評估主體應(yīng)具有強烈的社會責(zé)任感和道德意識，以期能最大可能地在評估過程中體現(xiàn)和傳達公眾的愿望和訴求，發(fā)揮對行政行為的監(jiān)督約束作用，使第三方評估結(jié)果在確保客觀性和專業(yè)性的前提下具有社會公信度，提升公眾滿意度，實現(xiàn)公共福利最大化。

3.公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估的參與模式

公用事業(yè)特許經(jīng)營項目具有基礎(chǔ)性、長期性的特點，從政府決策到項目上馬、建設(shè)運營再到最終投入使用，時間跨度一般較大。在此期間內(nèi)往往涉及評估指標體系的設(shè)計、評估內(nèi)容、評估程序、評估方法以及評估結(jié)果運用等諸多復(fù)雜環(huán)節(jié)，第三方評估可以在全過程或部分環(huán)節(jié)發(fā)揮不同程度的導(dǎo)向作用［13］。當前我國第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營中的參與模式主要存在以下幾種參與模式［13］。

其一，環(huán)節(jié)參與型。即政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的具體環(huán)節(jié)中片段式地引入第三方評估。在這種模式下，第三方評估并不全程參與到項目的完整過程中，政府只在其認為的重點環(huán)節(jié)聽取第三方評估主體的專業(yè)評估意見。

其二，政府委托獨立評估型。即由政府委托獨立的第三方評估機構(gòu)對項目的實施可行性進行客觀的全面評估，形成評估報告，指出項目存在的問題并提出有針對性的實施意見和建議。此種類型的參與模式一般在對項目展開監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)中運用。

其三，承接課題參與型。這種模式一般面向的第三方評估主體是高校專業(yè)人員或?qū)I(yè)研究機構(gòu)。由專業(yè)研究人員以課題研究的形式完成項目實施設(shè)計方案，確定科學(xué)的評價要素并向政府提交，目的是提升決策的科學(xué)性和專業(yè)性。

其四，是無委托的第三方主動介入評估型。這種模式的最大特點是政府并未明確委托第三方評估，但第三方評估主體自身出于對公用事業(yè)的研究需要和公共事業(yè)的參與熱情，自發(fā)對項目的實施情況及后續(xù)影響展開評估，一般具有民間性、非正式性、學(xué)術(shù)性和中立性的顯著特點。

以上四種參與模式在具體的公用事業(yè)特許經(jīng)營項目中均有廣闊的發(fā)展前景和合理性，也在事實上都起到了彌補政府自我評估的缺陷、整合社會資源的客觀作用。不可回避的共性問題則在于，第三方評估發(fā)揮的作用整體較為有限，發(fā)揮效用呈現(xiàn)不連貫性，評估意見的采納程度和最終落實度不足。這也是制約我國當前公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估機制發(fā)展和完善的瓶頸所在。

四、公用事業(yè)特許經(jīng)營引入第三方評估的現(xiàn)實依托

第三方評估作為公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的一種必要而有效的外部制衡機制，是破解政府在決策與評估之間角色重疊問題的必要路徑。從現(xiàn)實層面上來看，第三方評估在推進政府公共治理理念更新、提升公共服務(wù)綜合績效等方面也符合我國國情的現(xiàn)實需要，具備有力的現(xiàn)實依憑。

（一）第三方評估是實現(xiàn)善治的正向舉措

1.第三方評估是減少內(nèi)部人控制的有效機制

當人類經(jīng)濟社會在自由放任主義盛行導(dǎo)致市場失靈后的經(jīng)濟危機后，凱恩斯主義倡導(dǎo)下的政府干預(yù)主義進入公眾視野，政府的作用被提升到了重要位置。但計劃經(jīng)濟體制下僵化的經(jīng)濟運行模式、權(quán)力尋租和巨大的社會資源浪費表明，不加以監(jiān)督和制度約束的行政權(quán)力同樣會出現(xiàn)失靈以及后續(xù)種種弊病。“第三領(lǐng)域”正是在政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域都存在著不同程度的失靈現(xiàn)象時產(chǎn)生的。具體到公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域而言，由于利益相關(guān)者眾多，公共責(zé)任邊界更容易模糊和混亂，由此產(chǎn)生的“搭便車”現(xiàn)象會導(dǎo)致政府和特許經(jīng)營者雙方容易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的問題，即更多地關(guān)注自身的利益訴求而有意無意地對公共福利造成損害，在實踐中常常表現(xiàn)為貪腐、項目管理的高成本、少規(guī)劃、低效率等弊端［14］。第三方評估機制的出現(xiàn)，可以有效減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，強化對特許經(jīng)營項目利益相關(guān)者的約束力。

2.第三方評估是杜絕權(quán)力尋租的必然選擇

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提到，要“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)”，政府作為市政公共資源的管理者，天然具有尋租的傾向。因此，政府更應(yīng)當主動回歸市政公用事業(yè)的公共性本質(zhì)［6］，從制度設(shè)計和實施層面上杜絕行政權(quán)力尋租的可能性，堅守價值底線。在公用事業(yè)特許經(jīng)營中引入獨立第三方進行客觀評估并充分吸取第三方評估意見，是維護公共利益、防止權(quán)力尋租的重要途徑，能夠促使公用事業(yè)特許經(jīng)營項目在合法合理的軌道上良性運行，提高項目決策和實施程序的真實性和公正性，提升公共資源的使用效率和公共服務(wù)的供給水平?？梢?，在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域引入第三方評估機制符合行政法倡導(dǎo)的“控權(quán)保民”的價值理念，最終有利于促進行政理念和政府職能向著更加良好的方向轉(zhuǎn)變。

3.第三方評估為市場化競爭格局形成提供了客觀助力

公用事業(yè)特許經(jīng)營模式在全世界主流國家多年來蓬勃發(fā)展的情況表明，城市公共服務(wù)領(lǐng)域已體現(xiàn)出明顯的市場化、社會化趨勢［5］。公用事業(yè)在實施特許經(jīng)營模式之后，企業(yè)及其他社會組織等非行政主體開始進入公用事業(yè)領(lǐng)域，與公權(quán)力攜手開展城市公共治理，使公共服務(wù)的選擇空間和豐富程度得到了很大的拓展。由于公用事業(yè)覆蓋的大多是具有公益性的自然資源和公共資源等社會公眾的生產(chǎn)生活必需品領(lǐng)域，具有不可替代性，公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體是政府，與特許經(jīng)營者之間在事實上呈現(xiàn)出管理與被管理的關(guān)系，因此公用事業(yè)特許經(jīng)營具有較之商業(yè)特許經(jīng)營更為濃厚的行政色彩［9］，更容易誘發(fā)寡頭壟斷、決策不公開透明等問題。隨著第三方評估機制的引入，可以攪動公用事業(yè)特許經(jīng)營市場這“一池春水”，激發(fā)潛在的特許經(jīng)營者參與競爭，使特許經(jīng)營者必須更加重視自身的品牌美譽度，培育參與競爭的比較優(yōu)勢。經(jīng)由第三方評估機制傳導(dǎo)而來的良性壓力，使公用事業(yè)特許經(jīng)營對特許經(jīng)營者的選取和監(jiān)管過程取得優(yōu)勝劣汰的效果，在客觀上促進了整個市場煥發(fā)活力［15］。

（二）公用事業(yè)特許經(jīng)營全面引入第三方評估的緊迫性

近年來，第三方評估在我國政府績效評估、立法評估、政策從落實督查評估等各種行政管理領(lǐng)域得到了越來越廣泛的運用，也取得了較好的社會反響［13］?？梢哉f，第三方評估在我國雖然起步較晚，但發(fā)展態(tài)勢迅猛，影響力日益顯現(xiàn)。

正是由于第三方評估在獨立性、公信度、評估結(jié)果的專業(yè)性等方面具有鮮明特點和獨到優(yōu)勢，為公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域提供了內(nèi)部評估無法比擬的良性制約。隨著公用事業(yè)特許經(jīng)營模式的發(fā)展，理論和實務(wù)界人士逐漸認識到在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域全面引入第三方評估的緊迫性。但另一方面，第三方評估在我國公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中尚未到達在政府績效評估及立法評估等領(lǐng)域的發(fā)展程度，這一點從第三方評估相關(guān)的法規(guī)及政策性文件的分布領(lǐng)域來看也可見一斑。應(yīng)當說，無論是相關(guān)規(guī)定還是具體實踐層面，公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的第三方目前尚處于發(fā)展的初步階段，尚未形成成熟的運作模式和完整的評估體系。相較于第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的必要性和可行性而言，現(xiàn)實發(fā)展程度不甚相符。

在下文中，筆者試圖從制度規(guī)范層面、政府層面、評估主體層面以及第三方評估模式自身三個方面對第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域面臨的問題進行進一步的梳理與探討。

五、第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營中的困局

由于我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的市場化運作機制尚不成熟，相關(guān)主體對第三方評估的認識尚不充分，第三方評估機制自身不夠完善等原因，第三方評估在當前實踐中面臨著許多政府內(nèi)部評估未曾遭遇過的困難。這些不利因素對第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營中的推廣構(gòu)成了明顯制約，亟待理論界與實務(wù)界進一步研究和解決。

（一）規(guī)范層面：相關(guān)制度缺乏強有力保障

當前我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的第三方評估的直接規(guī)定是《管理辦法》第11條。一方面，該條規(guī)定，特許經(jīng)營項目的提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)開展評估。除此之外，《管理辦法》再未對第三方評估做出進一步的規(guī)定和闡釋，對于“相應(yīng)能力和經(jīng)驗”的具體內(nèi)涵缺乏明確的標準。

《管理辦法》第11條將第三方評估作為一種選擇權(quán)利賦予了項目提出部門，這意味著第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域并不具有實施的強制力，在實踐中就很容易被政府“束之高閣”。實踐中，在地方政府層面上制定的具體實施意見中，也多見此類表述，第三方評估的現(xiàn)實參與模式大多是受項目提出部門的委托制訂項目實施方案，基本處于自發(fā)或半自發(fā)的狀態(tài)?？梢?，第三方評估在制度規(guī)范層面上尚未獲得強制力保障，法律地位不高，在公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實踐中也很難得到真正有效的推廣。

（二）政府層面：對第三方評估結(jié)果的接納度不高

由于公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估在制度上并沒有獲得明確的法律地位，制度上的缺失反映在政府操作層面的明顯問題是政府缺乏對第三方評估結(jié)果的有效接納。而項目提出部門、評估委托方及被評估對象對第三方評估報告所反映出的問題和提出的意見建議的反饋和接納程度，又直接關(guān)系到項目實施主體的選擇以及實施進程的深入推進［16］。由于第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域處于附屬地位，導(dǎo)致政府很難真正重視第三方評估的結(jié)果，對評估報告也缺乏認真、深入的研究，只是將其作為決策的參考標準之一，沒有引起足夠的重視。一言以蔽之，第三方評估的實效性較差，評估結(jié)果與實際工作之間并未建立起有效的銜接、轉(zhuǎn)換和督促機制，諸多評估建議可能并未付諸實施，因此第三方評估對公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的法治化建設(shè)的推動力明顯不足。

（三）機制自身：評估體系不完善，評估深度不足

除了制度層面的缺陷和政府重視程度不足以外，第三方評估機制本身也存在進一步優(yōu)化的改進空間。具體來說主要存在以下幾點問題：

一是信息不對稱問題較嚴重，第三方評估所需信息采集難度較大、數(shù)據(jù)覆蓋不夠全面。在現(xiàn)實情況中由于數(shù)據(jù)獲取較為困難，因此往往由各被評估對象按要求報送數(shù)據(jù)材料，評估機構(gòu)采取現(xiàn)場查閱資料、抽查、評測、聽取匯報等等方式進行，對于被評估主體關(guān)鍵的財務(wù)數(shù)據(jù)、管理團隊信息、治理情況等重點內(nèi)容，第三方評估機構(gòu)在缺乏制度保障的情況下很難獲取，加劇了數(shù)據(jù)分析結(jié)果失真的可能性。

二是第三方評估標準不規(guī)范、不明確、不系統(tǒng)。這源自以《管理辦法》為代表的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件對第三方評估機制的規(guī)范性規(guī)定的缺失，導(dǎo)致第三方評估主體在評估時受自身的專業(yè)程度和評估水平的影響較大，對標準的把握受主觀因素的影響較大，容易出現(xiàn)評估結(jié)果良莠不齊的現(xiàn)象；評估規(guī)范客觀標準的缺失，還容易導(dǎo)致第三方評估機構(gòu)往往只能依據(jù)政府委托方的評估要求來制定具體的評估指標，難以充分反映公共意見及公眾滿意度，無法充分實現(xiàn)第三方評估在獨立性、客觀性要求的初衷。

三是第三方評估主體的選擇標準不盡科學(xué)，缺乏復(fù)合性和競爭性。例如，單純由學(xué)術(shù)研究機構(gòu)擔任第三方評估主體時，往往偏重宏觀評估，方法較為傳統(tǒng)，實踐數(shù)據(jù)和相關(guān)經(jīng)驗較缺失，欠缺可操作性；而單純由專業(yè)評估機構(gòu)進行評估，往往采用經(jīng)濟學(xué)的成本—效益分析方法，對社會效果與公共影響的分析不夠深入，受評估主體自身的主觀偏好影響過大［14］。從政府層面而言，第三方評估機制常常落于形式主義的窠臼，并不重視在全社會范圍內(nèi)扶持、培育多元化的成熟第三方評估機構(gòu)。第三方評估機構(gòu)的發(fā)育程度不足，也在一定程度上造成了第三方評估機制難以深入推行。

六、第三方評估在比較法上相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗鏡鑒

“他山之石，可以攻玉”。發(fā)達國家在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中引入第三方評估機制的時期較早、發(fā)展亦更為成熟。從美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭、日本和加拿大等國的經(jīng)驗來看，業(yè)已形成了適應(yīng)本國現(xiàn)實國情的公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估體系及制度規(guī)范［7］。盡管我國在歷史傳統(tǒng)、社會文化心理、基本國情等各方面都與上述國家存有較大差異，但梳理和總結(jié)第三方評估在國外公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的現(xiàn)有經(jīng)驗，對于推進我國第三方評估的制度建設(shè)和現(xiàn)實適用仍然具有重大的啟發(fā)價值。經(jīng)過梳理，第三方評估在國外的發(fā)展過程中至少有以下經(jīng)驗值得我國借鑒。

一是政府層面的大力支持與主動推進，以英國為典型代表。英國政府通過削減公共支出、提高政府在公用事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)出質(zhì)量，推動政府管理的現(xiàn)代化建設(shè)，引入第三方評估挽救政府的管理危機及信任危機，使第三方評估從政府層面率先得以大力推行，進而得以持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。

二是重視第三方評估結(jié)果的運用，并通常能夠在公共治理過程中加以體現(xiàn)，第三方評估結(jié)果能夠影響甚至決定特許經(jīng)營項目的整體走向。具體來說，政府將第三方評估結(jié)果直接與被評估主體的獎懲掛鉤；與財政預(yù)算支持、自主建設(shè)空間相關(guān)聯(lián)；根據(jù)第三方評估報告中體現(xiàn)出的項目運行問題及相應(yīng)建議制定解決方案并督促特許經(jīng)營者整改、落實，有效地提高了第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營實踐中的地位及權(quán)威性。

三是重視對專業(yè)的第三方評估機構(gòu)的培育，在這一方面的典型代表是美國。美國第三方評估機構(gòu)在組織、專業(yè)程度以及評估水平等方面均處于領(lǐng)先地位，公益性非政府組織、學(xué)院研究機構(gòu)、市場中的專業(yè)評估組織十分發(fā)達。值得一提的還有依法成立但獨立于政府的評估組織，作為第三方評估主體的重要組成部分，如總審計署、公共行政研究院、政府會計準則委員會等，同樣擔負起外部監(jiān)督的職能。第三方評估機構(gòu)自身的完善程度，確保了公用事業(yè)特許經(jīng)營中第三方評估結(jié)果的可信度；多元化的第三方評估機構(gòu)相輔相成，互為參照，提升了評估結(jié)果的準確性和科學(xué)性?？梢?，成熟的第三方評估機構(gòu)是公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域第三方評估機制落實的重要保障。

四是注重加強評估機制的規(guī)范化、法制化建設(shè)。第三方評估制度的法制化建設(shè)是英國、美國、新西蘭等發(fā)達國家政府十分重視的領(lǐng)域。例如，早在1988年新西蘭頒布的《國家部門法》中就為第三方評估在市政公共部門評價中的引入奠定了法律基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦政府也通過法案確立了第三方評估的永久性的法律框架，為政府部門在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的適用提供了立法支持。

五是評估過程完善，重視多種影響因素的相互作用，提升評估環(huán)節(jié)的科學(xué)性和評估的審慎性，強調(diào)跟蹤反饋。這在法國的公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估中有很好的體現(xiàn)。以法國城市自來水的售價以及廢水處理價格的得出過程為例，水價由政府控制，但并不是僅由政府內(nèi)部評估獲得，而是由政府委托第三方評估機構(gòu)在預(yù)測的基礎(chǔ)上經(jīng)過科學(xué)而詳盡的計算得出。在評估水價的過程中，法國第三方評估機構(gòu)有完整的評估流程控制，比如主要根據(jù)收支平衡原則，要綜合考慮服務(wù)的數(shù)量變化、市場形勢變化、政府財政支持投入的資金以及各項稅負情況等多個細小因素，在充分考慮各個環(huán)節(jié)的收支情況的基礎(chǔ)上確定價格。價格的變化和特許經(jīng)營企業(yè)的報酬，由政府委托第三方評估機構(gòu)按規(guī)定進行定期復(fù)核，必要時還會引入仲裁機構(gòu)對復(fù)核結(jié)果進行仲裁監(jiān)督［17］。事實上實現(xiàn)了對特許經(jīng)營者的跟蹤監(jiān)管，及時調(diào)整評估結(jié)果，確保第三方評估的準確度和及時度。

七、我國公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估的改革路徑

“沉舟側(cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春”。不可否認，第三方評估機制在我國公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中存在諸多的內(nèi)在局限。無論在制度層面還是具體操作層面上，我國公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中的第三方評估都面臨著亟待突破的瓶頸。但從第三方評估在世界范圍內(nèi)的整體發(fā)展趨勢及我國政府轉(zhuǎn)變職能、實現(xiàn)善治的堅決態(tài)勢來看，在公用事業(yè)特許經(jīng)營中引入第三方評估機制并不斷予以強化和完善是我國政府深化行政體制改革工作、加強治理創(chuàng)新的必然路徑。是故，筆者立足我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展實際，在分析和有選擇地借鑒發(fā)達國家已有的先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出以下改革建議。

（一）正確認識第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營中的作用

公用事業(yè)特許經(jīng)營的本質(zhì)在于實現(xiàn)以公共部門為代表的消費者利益集團與私人部門為代表的運營者利益集團之間的結(jié)構(gòu)均衡，是公私合作治理的有益嘗試［3］。公用事業(yè)特許經(jīng)營與其他領(lǐng)域一樣，同樣存在各種風(fēng)險。這些風(fēng)險除了源自公用事業(yè)本身的基礎(chǔ)性、公共性、外部性等特性之外，政府、特許經(jīng)營者、消費者三類主體的人為因素以及不完善的制度本身也是風(fēng)險的重要成因。

公用事業(yè)特許經(jīng)營的規(guī)制是一項復(fù)雜的行政行動，需要規(guī)制者掌握充分的信息，具備過硬而良好的專業(yè)知識，就我國大多數(shù)行政機關(guān)而言，普遍存在規(guī)制能力不足的問題［18］。面對這種情況，對于政府而言，應(yīng)當充分認識到第三方評估進入公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的必要性及具有的樞紐性作用，自覺樹立風(fēng)險防范和化解意識，積極主動建立第三方評估機制，通過確立第三方評估有效消解項目決策異化的風(fēng)險，加強公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的參與度，保障決策的合理性，實現(xiàn)公共福利的最大化與提高行政效率之間達到平衡。

（二）厘清第三方評估的法律屬性，設(shè)置評估義務(wù)

前面已分析，第三方評估在我國公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域難以得到廣泛推行的原因之一在于相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)。第三方評估尷尬的法律屬性不僅體現(xiàn)在中央政府出臺的《管理辦法》第11條中得不到明確認可，在地方政府層面上也是寬泛而含糊。第三方評估的法律屬性不明是導(dǎo)致政府在特許經(jīng)營項目的決策過程中對第三方評估的認知把握不準的重要原因。在政府的現(xiàn)代化治理意識尚不完全到位、引入第三方評估的主動性不足的情況下，第三方評估的適用空間的確十分有限。

可喜的是，我國政府開始關(guān)注這個問題，比如安徽省發(fā)改委出臺的《關(guān)于推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的意見》中對第三方評估的法律屬性及地位給出了明確的表述，要求“對于各級政府確定的重大項目，項目提出部門應(yīng)當委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)開展可行性評估”，明確將第三方評估納入了重大特許經(jīng)營項目的決策和實施過程中，對政府行為進行了進一步的規(guī)范和要求。但仍有不足之處，比如對“重大項目”的認定標準缺乏進一步規(guī)定，給了政府過大的主觀性裁量空間；對于第三方評估機制的資金保障和財政支持內(nèi)容也未作出規(guī)定，容易在實施過程中出現(xiàn)偏差。

基于上述現(xiàn)實情況，考慮第三方評估對于公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的必要作用和重要意義，筆者建議對《管理辦法》第11條做出相應(yīng)修改，將“可以委托”明確修改為“應(yīng)當委托”，并對第三方評估主體介入特許經(jīng)營項目的時間節(jié)點補充做出明確規(guī)定。比如，將《管理辦法》第11條修改為“項目提出部門應(yīng)當在項目前期決策階段，最遲至特許經(jīng)營者確定向社會公示前，委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)開展特許經(jīng)營評估”；并在其后補充對“相應(yīng)能力和經(jīng)驗”的進一步闡釋，包括第三方評估機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)要求、獨立性要求等內(nèi)容，旨在將第三方評估設(shè)定為政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域決策過程中必須充分履行的前置義務(wù)。

同時，《管理辦法》中應(yīng)當明確規(guī)定政府原則上應(yīng)當在項目決策和實施過程中采納第三方評估報告中的意見或建議，并在公示環(huán)節(jié)將對第三方評估的具體采納情況一并向社會公示，接受公眾監(jiān)督?？紤]第三方評估也可能出現(xiàn)失靈的情況，筆者認為可以為政府預(yù)留適當?shù)淖杂刹昧靠臻g，即規(guī)定當出現(xiàn)政府認為不宜采納第三方評估結(jié)果的情況時，政府應(yīng)主動向上級部門及第三方機構(gòu)書面說明未采納的原因，并通過公開渠道向社會公示。

上述方案能夠強化第三方評估的義務(wù)性規(guī)定，確保第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營的決策過程中切實發(fā)揮作用。通過政府對第三方評估結(jié)果的有效接納，使第三方評估不僅僅是一種決策衡量和參考工具，更應(yīng)成為政府完善治理的有力保障［19］。

（三）細化完善評估內(nèi)容，加大對第三方機構(gòu)的扶持力度

針對第三方評估內(nèi)容不充分、評估不系統(tǒng)的問題，筆者認為根源在于《管理辦法》第12條的規(guī)定不夠科學(xué)完善。一方面，第12條將第三方評估局限于對特許經(jīng)營項目的“可行性”進行評估，忽視了第三方評估還應(yīng)在項目的公共福利實現(xiàn)程度以及公眾滿意度等方面有所作為，對第三方評估的作用理解過于片面。另一方面，第12條采用的是列舉式的表述方法，難以囊括全面的評估指標體系，例如特許經(jīng)營者風(fēng)險承受能力的大小以及本身的財務(wù)狀況、內(nèi)部治理、社會責(zé)任履行情況等項目均未得到體現(xiàn)?！豆芾磙k法》第12條的局限性制約了評估體系的發(fā)展和完善程度。

因此，筆者建議對《管理辦法》第12條一并做出修改：一是增設(shè)兜底性條款，擴大第三方評估報告的發(fā)揮空間；二是將“特許經(jīng)營可行性評估”的表述改為“特許經(jīng)營項目第三方評估”，使更多的考量因素能夠被納入第三方評估的考察范圍；三是進一步擴展現(xiàn)有的七個第三方評價指標，加入對特許經(jīng)營者自身情況、風(fēng)險化解能力和社會責(zé)任履行情況的第三方評估要求；四是建議考慮出臺專門的《公用事業(yè)特許經(jīng)營第三方評估指引》，對具體的評估指標、評估流程和評估結(jié)果在具體項目決策和實施過程中的運用加以指導(dǎo)性的規(guī)定和提示。

此外，政府應(yīng)積極發(fā)揮自身的宣傳動員優(yōu)勢，在全社會范圍內(nèi)重視對第三方評估的宣傳，鼓勵民間資本支持第三方機構(gòu)的發(fā)展、積極涉足第三方評估領(lǐng)域，積極培育和扶持第三方評估機構(gòu)的發(fā)展壯大，為第三方評估機制的良性運行提供有力支撐。

（四）改革模式，實現(xiàn)第三方評估對公用事業(yè)特許經(jīng)營全面參與

第三方評估堪稱是公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的關(guān)鍵樞紐和“凈化器”，不僅可以在特許經(jīng)營項目的具體決策和實施的某個環(huán)節(jié)發(fā)揮特定的作用，更可以在項目全過程中有力發(fā)揮監(jiān)督、約束的外部制衡作用。由于人力、物力、財力等成本方面的限制和其他諸多因素，我國政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域尚未實現(xiàn)第三方評估的全程覆蓋，但延伸第三方評估參與特許經(jīng)營項目的時間和空間、打破常規(guī)的環(huán)節(jié)型參與模式的限制應(yīng)成為未來改革發(fā)展的方向。在當前階段，可以考慮將第三方評估推廣引入項目實施過程的常態(tài)化監(jiān)管以及特許經(jīng)營者非正常退出時的應(yīng)急方案實施過程中，發(fā)揮第三方評估的調(diào)節(jié)和及時引導(dǎo)作用。在未來各方面條件成熟時，嘗試逐步將第三方評估推廣至特許經(jīng)營項目的全過程中，使第三方評估的作用得到全面發(fā)揮，實現(xiàn)公用事業(yè)特許經(jīng)營的效益最大化。

八、結(jié) 語

第三方評估機制在我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的運用、推廣和完善，是建立科學(xué)合理的法治政府評估指標體系的重要一環(huán)。第三方評估在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域的積極適用，既能有效幫助社會公眾對政府治理水平和公用事業(yè)建設(shè)情況進行客觀評價和充分認識，又能培育公眾有序參與公共治理的良好氛圍，激發(fā)民間資本投身公共服務(wù)事業(yè)，充分發(fā)揮行政權(quán)力外部監(jiān)督機制的效應(yīng)，最終指向的社會效應(yīng)是公共福祉得以更好、更全面地實現(xiàn)。

21世紀城市公共設(shè)施的創(chuàng)新一定是科技與網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)與管理相伴相生的系統(tǒng)性創(chuàng)新。伴隨著智慧城市趨勢下的城市公共事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施智能化進程，無可回避的是我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域亟待解決的諸多問題。第三方評估機制全面進入公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域可以說是正當其時。結(jié)合我國的社會發(fā)展實際，筆者認為，政府應(yīng)當在現(xiàn)有規(guī)范的制度框架內(nèi)通過對相關(guān)規(guī)定進行修改和完善的方式，從制度層面和實施主體層面上幫助第三方評估盡快真正發(fā)揮出獨立性和科學(xué)性的獨特優(yōu)勢，在實踐中逐漸解決我國公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域存在的問題與不足。以公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域全面引入第三方評估為切入點，為我國法治政府建設(shè)的宏偉目標提供助益。