周小付，夏利華，袁 誠(chéng)

（泰州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 泰州 225300）

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下，民間資本快速進(jìn)入公共服務(wù)組織。從歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共服務(wù)民營(yíng)化轉(zhuǎn)型伴隨著“公共服務(wù)組織企業(yè)化”和“公共服務(wù)組織影響力降低”等風(fēng)險(xiǎn)，給公共服務(wù)組織的公共身份和公共權(quán)威帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

一、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)80年代，面對(duì)福利主義體制的失敗和財(cái)政惡化的趨勢(shì)，英國(guó)的城市治理經(jīng)歷了里根主義向撒切爾主義的轉(zhuǎn)變，民間資本快速進(jìn)入公共服務(wù)部門(mén)。薩瓦斯（1982）指出，公共服務(wù)的民營(yíng)化改變了公共服務(wù)組織和其他主體之間的關(guān)系，給公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理中的影響力帶來(lái)了挑戰(zhàn)［1］。一是民間資本在公共服務(wù)供給中的影響力增加，公共服務(wù)組織甚至在公共服務(wù)的供給過(guò)程中處于邊緣位置（Frederickson 和Smith，2003）［2］，對(duì)私人承包方產(chǎn)生了嚴(yán)重依賴（Phillip J.Cooper，2017）［3］。二是公共服務(wù)的外包合同是公共服務(wù)組織和民間資本之間的長(zhǎng)期固定合同，把公共服務(wù)組織的角色限定在私法領(lǐng)域，限制了公共服務(wù)組織應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式（Froud，2003）［4］。Jilke S、Dooren W V 和Rys S（2018）指出，公共服務(wù)組織集中社會(huì)資源的能力被限制［5］。三是民營(yíng)化促進(jìn)公共服務(wù)組織向社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力，是一個(gè)去中心化的過(guò)程，傳統(tǒng)公共事業(yè)治理中差序格局帶來(lái)的影響力正在變?nèi)酰╒aillancourt Rosenau，2001）［6］。Singh 和 Anurag（2018）指出，在公共服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)中，出現(xiàn)了多個(gè)中心，公共服務(wù)組織不再是唯一的中心［7］。四是公共服務(wù)組織的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)分配的變化影響了公共服務(wù)組織的公信力（Samuel Adams和Kingsley Agomor，2019）［8］。五是公共服務(wù)組織直接服務(wù)于用戶，和社區(qū)等組織的聯(lián)系減少，導(dǎo)致公共服務(wù)組織的影響力下降（Yurisch，2019）［9］。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)民間資本參與公共服務(wù)的研究始于20世80年代。早期研究關(guān)注其融資功能，對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化轉(zhuǎn)型中公共服務(wù)組織的社會(huì)影響力等問(wèn)題關(guān)注不夠（李秀輝和張世英，2002）［10］。十八大以來(lái)，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，民間資本參與公共服務(wù)治理的廣度和深度快速增加。在此背景下，公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中公共服務(wù)組織的社會(huì)影響力和社會(huì)地位成為改革中的關(guān)鍵問(wèn)題（劉尚希，2016）［11］。李利文（2019）指出，公共服務(wù)組織的市場(chǎng)化伴隨著碎片化，并影響了公共服務(wù)組織的社會(huì)影響力［12］王守清和伍迪（2017）指出，民間資本進(jìn)入給公共服務(wù)組織的治理權(quán)威帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)［13］。對(duì)此，焦媛媛等（2016）研究了PPP項(xiàng)目中公共服務(wù)組織和其他利益相關(guān)者的關(guān)系結(jié)構(gòu)，研究表明公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理中依然處于中心地位［14］。在公共服務(wù)的治理中，利益相關(guān)方眾多，主體之間關(guān)系復(fù)雜，公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其變化對(duì)公共服務(wù)組織身份和社會(huì)地位的影響非常關(guān)鍵。因此，筆者將基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)身份和網(wǎng)絡(luò)影響力進(jìn)行理論分析，并通過(guò)公共服務(wù)領(lǐng)域的典型案例進(jìn)行檢驗(yàn)。

二、公共服務(wù)治理中公共服務(wù)組織的身份和影響力：基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架

在公共服務(wù)的治理過(guò)程中，存在大量的利益相關(guān)者，其中既包括公共服務(wù)組織、政府職能部門(mén)，也包括社區(qū)、基層自治組織、志愿者組織等第三部門(mén)組織，還包括民間投資者、公共服務(wù)設(shè)施的承建公司、為公共服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持的金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體，他們形成了一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理中的影響力，不僅取決于公共服務(wù)組織擁有的資源，也取決于公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)以及公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)位置。

一是公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)影響力。公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理中的影響力不僅取決于公共服務(wù)組織擁有的資源，也取決于公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的位置。公共服務(wù)組織的中心度指標(biāo)決定了公共服務(wù)組織對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)的影響力。另外，公共服務(wù)組織所占據(jù)的結(jié)構(gòu)洞數(shù)量，決定了公共服務(wù)組織對(duì)網(wǎng)絡(luò)鄰居的影響力。

二是公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)身份。公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的身份不僅取決于公共服務(wù)的治理規(guī)則和國(guó)家政策，也取決于公共服務(wù)組織在公共服務(wù)利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)中所處的社區(qū)。前者是制度身份，而后者是社會(huì)身份。公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)是否強(qiáng)化（或弱化）公共服務(wù)組織的制度身份，這是公共服務(wù)民營(yíng)化所面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

總之，作為非正式的制度安排，公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)及其結(jié)構(gòu)反映了公共服務(wù)生產(chǎn)、供給和消費(fèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，存在隱性的身份規(guī)則、權(quán)力機(jī)制和公共服務(wù)的秩序，是從公共治理層面理解公共服務(wù)治理的關(guān)鍵。在多元治理的背景下，維護(hù)公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理中的影響力，不能僅僅關(guān)注公共服務(wù)組織的法律身份和制度化權(quán)力，也需要關(guān)注公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)身份和隱性權(quán)力。

三、公共服務(wù)治理中公共服務(wù)組織影響力的案例分析：基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論的研究

筆者主要以杭州西湖區(qū)居家養(yǎng)老公共服務(wù)民營(yíng)化為例，主要分析各主體之間因?yàn)楣卜?wù)外包而產(chǎn)生的聯(lián)系及其對(duì)公共服務(wù)治理主體之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的影響。

（一）PPP項(xiàng)目的經(jīng)典案例

杭州西湖區(qū)是中國(guó)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城區(qū)，空巢獨(dú)居老人數(shù)量多，形成了以“公共服務(wù)組織為引導(dǎo)、居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、社會(huì)化機(jī)構(gòu)參與”的老年人養(yǎng)老服務(wù)體系。筆者對(duì)杭州西湖區(qū)西苑社區(qū)的老年人、社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)組織進(jìn)行了調(diào)研，除了政府和社區(qū)以外，西苑社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)組織還包括居家養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老綜合體、老年人俱樂(lè)部和老年人健康服務(wù)公司等組織。其中，居家養(yǎng)老服務(wù)中心是完全由政府支持的公益性組織，其余三個(gè)組織都有民間資本參與。筆者也參照了徐卉（2014）、余洋（2017）、唐世明和郭常娟（2017）、常敏和孫剛鋒（2017）、劉波和方奕華（2018）、周亭楠和孫雁（2018）等學(xué)者對(duì)西湖區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)案例的研究資料和研究成果。

在案例調(diào)研和借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，筆者識(shí)別了居家養(yǎng)老治理網(wǎng)絡(luò)中的主體以及主體之間的關(guān)系和聯(lián)系，筆者進(jìn)一步通過(guò)UCINET軟件對(duì)主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

（二）公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的身份和影響力分析

在養(yǎng)老服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中，影響公共服務(wù)組織治理權(quán)威的因素不僅包括公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)位置，這是網(wǎng)絡(luò)中微觀節(jié)點(diǎn)的特征；也包括網(wǎng)絡(luò)的整體結(jié)構(gòu)，這是網(wǎng)絡(luò)的宏觀特征。因此，筆者分別通過(guò)網(wǎng)絡(luò)密度和凝聚子群兩個(gè)指標(biāo)分析居家養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)的宏觀特征，通過(guò)中心度和結(jié)構(gòu)洞兩個(gè)指標(biāo)分析居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的微觀特征。在此基礎(chǔ)上，全面地分析公共服務(wù)組織和主要參與者在養(yǎng)老服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的身份和影響力，進(jìn)而客觀地分析公共服務(wù)組織社會(huì)影響力面臨的源頭性問(wèn)題。

表1 主體之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析（關(guān)鍵主體的數(shù)據(jù)）

一是在節(jié)點(diǎn)的微觀數(shù)據(jù)方面，不同類的公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中獲得的影響力不同。從中心度的數(shù)據(jù)來(lái)看，西湖區(qū)民政局、社區(qū)服務(wù)組織和居家養(yǎng)老服務(wù)中心在養(yǎng)老服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)中都處于核心的位置，是治理網(wǎng)絡(luò)中的明星。從結(jié)構(gòu)洞的數(shù)據(jù)來(lái)看，西湖區(qū)民政局和社區(qū)服務(wù)組織在養(yǎng)老服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)中處于重要的橋梁位置，居家養(yǎng)老服務(wù)中心對(duì)其網(wǎng)絡(luò)鄰居也擁有一定的影響力，對(duì)其關(guān)聯(lián)主體有重要的約束力。同時(shí)，養(yǎng)老綜合體和老年人健康服務(wù)公司在網(wǎng)絡(luò)鄰里關(guān)系中也擁有一定的影響力。但是，老年人俱樂(lè)部和居家養(yǎng)老服務(wù)中心在網(wǎng)絡(luò)鄰居中處于被動(dòng)地位。在這些組織中，最具啟示意義的是公立的居家養(yǎng)老服務(wù)中心。一方面，居家養(yǎng)老服務(wù)中心依賴于其傳統(tǒng)的體制優(yōu)勢(shì)在整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中獲得了中心位置，但是也正是由于科層組織的傳統(tǒng)導(dǎo)致其在結(jié)構(gòu)洞方面處于被動(dòng)地位?？傊?，公共服務(wù)組織可以通過(guò)結(jié)構(gòu)洞獲得重要的網(wǎng)絡(luò)權(quán)力，不同類型的公共服務(wù)組織在網(wǎng)絡(luò)中的影響力和地位不同，民間資本進(jìn)入并不直接影響公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)地位，各類公共服務(wù)組織的網(wǎng)絡(luò)影響力取決于其積極融入公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的努力。

二是在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的宏觀數(shù)據(jù)方面，需要進(jìn)一步促進(jìn)各類公共服務(wù)組織之間的合作。從網(wǎng)絡(luò)密度的數(shù)據(jù)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)密度較低，該治理網(wǎng)絡(luò)因?yàn)槎嘣黧w而產(chǎn)生了碎片化的風(fēng)險(xiǎn)，也利于明星公共服務(wù)組織對(duì)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的管理。從凝聚子群的角度來(lái)看，公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中分為三大類群體，一類是轄區(qū)政府和民政局等政府類組織，第二類是家庭和老人，第三類是社區(qū)組織和各類公共服務(wù)組織。但是，UCINET軟件在對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析時(shí)并沒(méi)有識(shí)別到明顯的凝聚子群。一方面，避免了網(wǎng)絡(luò)派系對(duì)公共服務(wù)組織治理的負(fù)面影響。另外一方面，公共服務(wù)組織部門(mén)之間的聯(lián)系不夠，表現(xiàn)在居家養(yǎng)老中心、養(yǎng)老綜合體、老年人俱樂(lè)部和老年人健康服務(wù)公司之間的聯(lián)系不夠，也削弱了各類公共服務(wù)組織作為一個(gè)整體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的影響力。

總體來(lái)看，在杭州西湖區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)中，一方面，公共服務(wù)組織的影響力并沒(méi)有因?yàn)榉?wù)的外包而受到明顯的影響。另一方面，不同的公共服務(wù)組織在治理網(wǎng)絡(luò)中的影響力顯示出很大的差異。公共服務(wù)的民營(yíng)化并不必然會(huì)降低公共服務(wù)組織的社會(huì)地位，公共服務(wù)組織在網(wǎng)絡(luò)中的位置和公共服務(wù)組織之間的聯(lián)系在其中起著決定性的影響。

四、民間資本進(jìn)入背景下提升公共服務(wù)組織影響力的對(duì)策

（一）政府支持從資源稟賦為中心轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)影響力為中心

改革開(kāi)放以來(lái)，為了促進(jìn)公共服務(wù)組織更好地提供公共服務(wù)，政府從公共事業(yè)法人地位的確認(rèn)、公共事業(yè)組織內(nèi)部治理權(quán)力的授權(quán)、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面增強(qiáng)了公共服務(wù)組織的供給能力。這些支持都是基于資源稟賦的角度，但是，隨著民間資本的進(jìn)入和公共服務(wù)治理秩序的重構(gòu)，公共服務(wù)治理變得更為網(wǎng)絡(luò)化，治理網(wǎng)絡(luò)中的影響力變得更為重要。在此背景下，不能僅僅立足于公共服務(wù)組織和單個(gè)主體的資源和稟賦，而需要進(jìn)一步立足于眾多主體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中培育公共服務(wù)組織的影響力。

（二）促進(jìn)公共服務(wù)組織的空間集群和網(wǎng)絡(luò)社區(qū)形成

公共服務(wù)組織的影響力不僅取決于單個(gè)明星組織的影響力，也取決于公共服務(wù)部門(mén)作為一個(gè)整體在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的影響力。公共服務(wù)組織除了需要進(jìn)一步維護(hù)公共服務(wù)組織和社區(qū)、家庭、居民的關(guān)系以外，還需要進(jìn)一步增強(qiáng)公共服務(wù)部門(mén)內(nèi)部的聯(lián)系，進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)組織之間的分工和合作、促進(jìn)公共服務(wù)的業(yè)務(wù)外包、促進(jìn)公共服務(wù)組織的空間集群式發(fā)展、完善公共服務(wù)行業(yè)的規(guī)則和秩序。在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中公共服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的形成和發(fā)展。

（三）構(gòu)建扁平化的公共服務(wù)組織，促進(jìn)公共服務(wù)組織的柔性管理

公共服務(wù)組織在公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的影響力和其組織結(jié)構(gòu)有關(guān)。公共服務(wù)組織的開(kāi)放性決定了公共服務(wù)組織和外界的聯(lián)系和交換，決定了公共服務(wù)組織融入外界的能力和深度。因此，在市場(chǎng)和資本帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)式治理的背景下，需要促進(jìn)公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的改革，打破公共服務(wù)組織內(nèi)部的科層體制、建立公共服務(wù)組織的委員會(huì)治理制度、嘗試公共服務(wù)組織的項(xiàng)目制治理并淡化組織邊界。在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)公共服務(wù)組織的扁平化管理，提升公共服務(wù)組織融入外部治理網(wǎng)絡(luò)的能力。