王鵬程，萬春梅

（安徽審計職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230601；安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031）

一、信訪淵源、涉法信訪定性及當(dāng)前信訪態(tài)勢

中國古代王朝執(zhí)政者重視下情上達(dá)， 通過各種方式收納民意。 《周禮》記載：“建路鼓于大寢之門外而掌其政，以待達(dá)窮者遽令，聞鼓聲，則速逆御仆與御庶子，即“路鼓”制度。漢朝將該種向最高統(tǒng)治者陳訴案情，稱之為“詣闕上書”，“唐代鑄銅為匭，宋代設(shè)諫院，元代規(guī)定‘政令得失，許諸人上書陳言’，明代允許‘臣民言事者，實封達(dá)御前’，清代允許上書言事，民國仿西方設(shè)請愿制度。 ”[1]這一制度對暴露司法不公、緩和當(dāng)?shù)厣鐣芫哂幸欢ù龠M(jìn)作用，與此同時，也出現(xiàn)了虛假陳述、惡意告訴等弊端。 后世隨著法治健全和進(jìn)步，這種直訴制度已失去其價值。改革開放后，為維護(hù)社會各階層的利益，《信訪條例》于1996 年1 月1 日正式實施。 條例規(guī)定：公民、法人和其他組織有權(quán)采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求。信訪機(jī)構(gòu)相應(yīng)在黨委、人大、政府、政協(xié)、司法部門設(shè)立，但何為信訪學(xué)界并無一致的定義。狹義信訪“僅指社會成員或社會組織通過信訪形式向社會管理組織及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動”。 涉法信訪是“涉及有關(guān)法律關(guān)系調(diào)整、法律責(zé)任承擔(dān)的信訪。 ”[2]涉訴信訪是“與某一具體訴訟案件相聯(lián)系，針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果， 要求人民法院啟動司法程序、 實施一定訴訟行為的人民群眾的來信或來訪。 ”[3]中央政法委在《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第二條明確： 涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件，“意味著中央可能認(rèn)為‘涉法信訪’‘涉訴信訪’‘涉法涉訴’三個詞是一個意思，并無區(qū)分的必要，從側(cè)面印證了三者實屬同一概念。 ”[4]

當(dāng)前，“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代， 我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾， 人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵5]社會主要矛盾的變化必然體現(xiàn)在涉法涉訴信訪案件上，“近年來， 信訪形勢持續(xù)平穩(wěn)向好，呈現(xiàn)出信訪總量穩(wěn)中有降、信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)、信訪工作公信力不斷提升的良好態(tài)勢?！盵6]在肯定信訪工作取得較大成績的同時， 應(yīng)客觀看待信訪工作不足：一是信訪受理門檻需要降低；二是信訪糾錯效率需要提高；三是案件瑕疵補(bǔ)正不及時；四是信訪不信法現(xiàn)象仍然存在； 五是信訪救助過程較長；六是違法鬧訪纏訪尚未根本滅絕； 七是信訪信息化建設(shè)相對滯后；八是公眾參與需要擴(kuò)大和創(chuàng)新。 從公眾參與角度審視涉法信訪必須客觀審視中國歷史和現(xiàn)實，長期封建思想使部分群眾不恰當(dāng)?shù)氖褂眯旁L方式反映訴求，而中國特色社會主義法治建設(shè)尚未達(dá)到盡善盡美程度， 涉法信訪工作面臨新挑戰(zhàn)。應(yīng)對挑戰(zhàn)要發(fā)揮黨統(tǒng)領(lǐng)全局的領(lǐng)導(dǎo)作用和密切聯(lián)系群眾制度優(yōu)勢， 政法機(jī)關(guān)努力提升司法公信力，也離不開公眾的參與。

二、新時代公眾參與涉法信訪的意義

新時代涉法信訪需要公眾積極參與。 涉法信訪影響面廣、原因復(fù)雜、解決難度大，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級政法機(jī)關(guān)采取有效舉措，涉法信訪取得了巨大成績。 在肯定涉法信訪取得巨大進(jìn)步的同時，要適應(yīng)新時代社會發(fā)展變化，擴(kuò)大公眾參與，把信訪處理結(jié)果和信訪人訴求交付公眾評判， 讓公眾參與之聲取代糾纏鬧訪雜音， 促使明智成為化解信訪難題的溶解劑。

（一）公眾參與涉法信訪是黨的群眾路線體現(xiàn)

黨群關(guān)系具有政治性， 來信來訪寄托著信訪人期盼。 東西南北中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心。 以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)，密切聯(lián)系群眾，善做群眾工作是中國共產(chǎn)黨從革命到執(zhí)政的重要法寶， 也是正確處理人民內(nèi)部矛盾的經(jīng)驗總結(jié)。 “歷史和現(xiàn)實都告訴我們，密切聯(lián)系群眾，是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志，也是黨發(fā)展壯大的重要原因；能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗。 ”[7]新時代人民群眾對美好生活的需要與日俱增，基層群眾處于鄉(xiāng)村或社區(qū)，受制于環(huán)境和認(rèn)識層次，他們對司法公正期望高，對法律規(guī)定知曉低。 一方面隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展讓他們對公平、正義、權(quán)利的要求苛刻，另一方面他們法治素養(yǎng)沒有同步跟進(jìn)， 對案件受理條件、起訴程序、執(zhí)行規(guī)定等實體和程序內(nèi)容知之甚少。 案件程序不規(guī)范或?qū)嶓w輕微瑕疵，工作人員舉止不文明都成為臆測不公源頭。 追根溯源，解決問題的關(guān)鍵在于擴(kuò)大公眾參與，不斷增“信”釋“疑”。 公眾參與涉法信訪是黨密切聯(lián)系群眾和中國特色社會主義法治精神的體現(xiàn)，是聯(lián)系信訪當(dāng)事人與政法機(jī)關(guān)的橋梁和紐帶。 “做好新形勢下信訪工作,關(guān)鍵是把黨的群眾路線貫穿信訪工作全過程,進(jìn)一步把信訪工作做到群眾心坎上,依法維護(hù)好群眾合法權(quán)益。 ”[8]因此，要從黨的群眾路線視角處理涉法信訪問題，積極吸納公眾參與，依靠群眾群策群力，從源頭上進(jìn)行化解。

（二）公眾參與涉法信訪是新時代政法工作需要

涉法信訪具有復(fù)雜性，群眾利益無小事。涉法信訪體現(xiàn)黨的政策與法律， 必須正確群眾維權(quán)與社會維穩(wěn)、維護(hù)合理訴求與制止違法鬧訪的關(guān)系。信訪案件大多是法律問題與經(jīng)濟(jì)因素、 歷史原因與現(xiàn)實利益、法理與情理、合法訴求與不當(dāng)主張等交錯繁雜。涉法信訪工作處于基層群眾矛盾第一線， 牽一發(fā)而動全身。 公眾參與是化解涉法信訪問題的一支重要力量，“全國政法機(jī)關(guān)要自覺把黨的群眾路線作為政法工作生命線,堅持一切為了人民,緊緊依靠人民,切實提高做好群眾工作的能力, 確保政法工作深深扎根于人民群眾中。 ”[9]涉法信訪工作主動適應(yīng)新時代社會主要矛盾變化，擴(kuò)大公眾參與，把群眾關(guān)切的問題通過群眾自己的智慧妥善化解， 符合政法工作的宗旨和規(guī)律。 新形勢下，中央政法委發(fā)布《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實施意見》三個文件，建立導(dǎo)入、糾錯和退出機(jī)制。 利用涉法信訪問題起于基層， 公眾關(guān)心的特點，提高公眾參與的范圍和深度，創(chuàng)造機(jī)會和條件把信訪處理結(jié)果和信訪人訴求公之于眾，讓公眾評議，以公開消除誤解，讓參與聲音取代鬧訪雜音，使涉法信訪問題在公眾參與的智慧中妥善化解。

（三）公眾參與涉法信訪是司法為民的內(nèi)在要求

擴(kuò)大公眾參與筑牢凝聚民意基礎(chǔ)。 中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)需要相當(dāng)長時間才能根除，“從嚴(yán)格法治角度來講， 信訪這種將權(quán)利救濟(jì)建立在首長的批示和清官的出現(xiàn)前提上的制度， 是一種仰人治抑法治的做法， 這與目前國家法治現(xiàn)代化的發(fā)展方向背道而馳。 ”[10]當(dāng)前，法律服務(wù)市場供給不平衡不充分的矛盾、城鄉(xiāng)和東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)群眾法律觀念差異明顯。 而司法活動具有高度專業(yè)性、 程序性、 復(fù)雜性， 其從偵查起訴到判決執(zhí)行必須嚴(yán)格依法，部分群眾基于經(jīng)濟(jì)情感等因素，采取執(zhí)拗信訪做法有其社會經(jīng)濟(jì)因素。 依法及時就地解決群眾合理訴求， 注重源頭預(yù)防， 擴(kuò)大和落實公眾參與涉法信訪，是貫徹司法為民宗旨的內(nèi)在要求。涉法信訪導(dǎo)入司法程序就地解決將是根本之道， 與時俱進(jìn)擴(kuò)大和細(xì)化公眾參與，廣納民意民智，重點在于讓公眾信服和理解。讓公眾參與每一件涉法信訪案件的全過程，明白涉法信訪每一個環(huán)節(jié)和最終處理結(jié)果， 讓公眾成為涉法信訪案件過程的參與者、 結(jié)果的知曉者和成效的評議者。

三、當(dāng)前公眾參與涉法信訪存在的問題

（一）公眾參與的重要性需要再提高

涉法信訪必須在思想上高度認(rèn)識公眾參與的重要性， 堅持群眾滿意為最高標(biāo)準(zhǔn)， 誠心誠意依靠群眾，切實推動涉法信訪工作再上新臺階。公眾參與涉法信訪思想上還存在不足。 一是與黨和國家的政策要求還有距離?！安煌跣?，方得始終”中國共產(chǎn)黨依靠群眾取得革命的勝利和新時代建設(shè)的偉大成就。信訪工作是直接與基層人民群眾接觸， 涉法信訪工作千頭萬緒，信訪群眾要求千差萬別，讓信訪群眾滿意不是輕松事，跟不上黨和國家涉法信訪政策，就無法勝任復(fù)雜的涉法信訪工作。當(dāng)前，在公眾參與涉法信訪認(rèn)識上，有高高在上的思想存在，把信訪人想象成無理鬧訪，委屈情緒時有流露，信訪受理門檻高。二是少部分人員不善于發(fā)動群眾。放手發(fā)動群眾，從群眾中來到群眾中去，是黨的群眾工作經(jīng)驗。涉法信訪復(fù)雜敏感，群眾關(guān)注度高，讓公眾參與與社會治理法治化并不矛盾。 孟建柱指出:“堅持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來， 運用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會矛盾，是‘楓橋經(jīng)驗’所蘊含的創(chuàng)新精神的必然要求”。少部分人把群眾路線和法治方式分割開來，不利于涉法信訪問題的綜合解決。三是部分人員認(rèn)為信訪就是“中轉(zhuǎn)站”，認(rèn)為做到“有信必復(fù)，有訪必答”就行，以為信訪是受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)等中間性角色， 對公眾參與涉法信訪重要性認(rèn)識不足。缺少彎腰聽民聲，撲身辦實事的擔(dān)當(dāng)意識和公眾參與意識。

（二）參與的范圍需要再拓寬

信訪涉及面廣，參與信訪的范圍要隨之拓寬。隨信息網(wǎng)絡(luò)普及，公眾對醫(yī)療社保、食品安全、環(huán)境污染、入學(xué)就業(yè)、戶籍改革、交通治理等問題格外關(guān)注，對濫用職權(quán)、貪贓枉法、徇私舞弊深惡痛絕。 公眾參與意識迅速提高，“信訪不信法” 背后的因素固然很多， 但公眾參與不足是一個重要方面。 公眾參與不足，很難從根源上消弭對信訪的猜疑，信訪制度化解矛盾于基層的初衷就不能很好的實現(xiàn)?！皥猿忠磺袨榱巳罕?，著力解決好群眾最關(guān)切的公共安全、權(quán)益保障、公平正義等問題，切實增強(qiáng)城鄉(xiāng)群眾的獲得感、幸福感、安全感。 ”[11]群眾利益無小事，公眾參與要從群眾最關(guān)心的問題入手，擴(kuò)大公眾參與，提升公眾參與的獲得感。因缺乏公眾參與和監(jiān)督，小問題釀成大事件后，解決起來更困難。 參與度低，不利于公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使，更不利于涉法信訪問題的最終圓滿解決。 公眾不僅要參與涉法信訪案件的辦理過程，其辦理結(jié)果也需要公眾評價，不釋放公眾參與潛能，就不能激發(fā)涉法信訪制度的活力。

（三）公眾的積極性需要再激發(fā)

涉法信訪矛盾交織錯綜復(fù)雜， 需要涉法信訪工作人員提升工作水平，發(fā)揮公眾參與力量。群眾對身邊信訪最接近，有探求信訪原委的動力，擴(kuò)大公眾參與是化解涉法信訪問題的一把鑰匙。 參與是監(jiān)督的前提，新時代維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)，維護(hù)群眾獲得感，涉法信訪工作再上新臺階離不開公眾積極主動參與。當(dāng)前，涉法信訪存在部分當(dāng)事人對法律規(guī)定不熟悉，無支持自己證據(jù)材料，卻固執(zhí)不服處理意見的現(xiàn)象。 除去信訪人自身的因素外，公眾參與度不高，以及信訪接待人員舉止語言等， 都有可能造成問題層層螺旋上升。解決信訪人的疑慮迫切需要信得過、說得清、聽得進(jìn)的“明白人”——公眾積極參與。當(dāng)前涉法信訪公眾參與的熱情還不夠高，“事不關(guān)己高高掛起”、“多一事不如少一事”、“信訪就是鬧事” 觀念的破除需要公眾參與才能更徹底的消除。

四、完善涉法信訪公眾參與的政策和舉措

（一）夯實公眾參與涉法信訪的思想基礎(chǔ)

首先要夯實涉法信訪的思想基礎(chǔ)。 各信訪受理機(jī)關(guān)要增強(qiáng)公眾參與意識, 自覺主動采取有效措施鼓勵公眾參與涉法信訪工作。 信訪及時解決老問題的過程，也是消除社會矛盾，密切黨群干群關(guān)系的新機(jī)遇。 通過涉法信訪，查找群眾訴求的法理依據(jù)，了解群眾內(nèi)心真正想法， 是一次從源頭化解矛盾的機(jī)會。 要從思想深入樹立公眾參與是幫助和推動涉法信訪工作更好發(fā)展的理念， 把公眾參與涉法信訪看作踐行黨的群眾路線， 發(fā)揮群眾主觀能動性的重要機(jī)遇。 把信訪干部工作重心下移和吸納公眾參與上移相結(jié)合，切實解決信訪突出問題。 真心聽民聲，履責(zé)辦實事。要消除涉法信訪等群眾上門的認(rèn)識，消除把信訪人臆測為鬧訪的思想，降低信訪受理門檻。其次要善于調(diào)動公眾參與的積極性。 從群眾中來到群眾中去，既是黨的群眾工作經(jīng)驗，也是涉法信訪取得成效的基礎(chǔ)。 涉法信訪復(fù)雜敏感，群眾關(guān)注度高，一個單位單兵作戰(zhàn)是很難取得這場戰(zhàn)役的根本勝利。調(diào)動公眾參與的積極性， 把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，通過公眾參與的智慧和經(jīng)驗，把基層百姓的矛盾化解在基層。及時梳理群眾關(guān)切熱點焦點難點，不斷完善政策措施，改進(jìn)工作，及時解決群眾的信訪訴求，把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，才能讓國家的改革紅利不斷轉(zhuǎn)化為民生利好。 三是改變信訪就是“中轉(zhuǎn)站的觀念和做法。 主動沉下去，到信訪矛盾突出的地方接待群眾， 到信訪工作比較薄弱的地方現(xiàn)場辦公。

（二）拓寬公眾參與涉法信訪的范圍

消弭“信訪不信法”猜疑，解決群眾關(guān)切的安全、權(quán)益、公平等問題，增強(qiáng)群眾獲得感，需要拓寬公眾參與涉法信訪的范圍。保障公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要公眾參與涉法信訪的全過程，除涉密案件外， 從案件受理到信訪結(jié)案， 從受理材料到辦事人員，能讓公眾知曉的，盡量讓公眾參與，將涉法信訪過程和結(jié)果交付公眾評價，是釋放公眾參與潛能，激發(fā)涉法信訪制度的活力的需要， 也是提升信訪公信力，落實問題就地化解的需要。 從這個角度出發(fā)，要跳出案件看信訪， 不能孤立的看待某個涉法信訪案件在程序和實體上是否合法， 更要從促進(jìn)某一類矛盾的角度出發(fā)，考慮相關(guān)公眾是否知情，該類問題是否從源頭上得到化解和群眾理解。 擴(kuò)大公眾參與范圍，將涉及醫(yī)療社保、食品安全、環(huán)境污染、入學(xué)就業(yè)、戶籍改革、交通治理等信訪案件，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會、志愿組織結(jié)合起來，吸納公眾中無利害關(guān)系專業(yè)人員參與該類信訪案件， 并定期或不定期主動公開參與過程和結(jié)果。 在公開過程由公眾參與人直接回答旁聽人員的問題， 邀請媒體全程參與報道，從群眾最關(guān)心的問題入手，提升群眾獲得感。擴(kuò)大公眾參與和主動接受社會監(jiān)督是同步的， 通過擴(kuò)大公眾參與， 可以增加社會公眾對涉法信訪的了解理解，使參與人成為散布在群眾的信訪普法員，達(dá)到自我化解矛盾， 讓群眾參與的理性聲音取代固執(zhí)的猜疑之聲。

（三）創(chuàng)新公眾參與涉法信訪方式

創(chuàng)新公眾參與方式，凝聚民智，開創(chuàng)涉法信訪公眾參與新局面。要善于把各界人士凝聚起來，一是在黨的代表、人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)法監(jiān)督員等參與涉法信訪的基礎(chǔ)上，吸納專車司機(jī)、外賣小哥、電商雇員、平臺主播等新業(yè)態(tài)人員參與，提升參與范圍寬度。新業(yè)態(tài)人員來源于基層，生活在基層具有普遍聯(lián)系群眾的特點， 他們的參與從一個方面彌補(bǔ)了代表委員職務(wù)活動繁忙，發(fā)揮基層群眾貫通上下，影響周邊的效用。 二是除吸納社會專職律師作為第三方參與涉法信訪外，可以考慮吸納高校法學(xué)教師、心里咨詢師、陪審員、監(jiān)督員、調(diào)解員、媒體記者等人員參與。 因為，涉法信訪案件非單純法律案件，不可忽視其背后非法律因素。上述人員對法律規(guī)定較為熟悉，接觸群眾多有“共同語言”，利用其在法律教育、普法宣講、心理安撫、聯(lián)系家庭社區(qū)的優(yōu)勢，發(fā)揮法律因素與非法律因素綜合效應(yīng)。三是除了自然人之外，吸納學(xué)校、社區(qū)委、共青團(tuán)、婦聯(lián)及行業(yè)協(xié)會等組織參與。密切人民調(diào)解組織、仲裁組織、司法鑒定組織、法律援助機(jī)關(guān)、律師協(xié)會等專業(yè)性機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；以及新聞媒體、社區(qū)、工會、商會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、教育行政部門的配合，形成合力。 吸納相關(guān)組織參與，發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用并在相關(guān)組織內(nèi)部傳播， 從而以點帶面擴(kuò)大增信釋疑的基礎(chǔ)。 四是重視特殊人員的示范效應(yīng)。在許可條件下，邀請曾經(jīng)信訪當(dāng)事人參與相關(guān)信訪活動并進(jìn)行評議，通過其親身體驗現(xiàn)身說法，體現(xiàn)涉法信訪公眾參與包容度和開放性和自信力。 讓志愿律師、高校法學(xué)教師、人民調(diào)解員、人民陪審員、人民監(jiān)督員等群眾信得過的“明白人”參與涉法信訪，通過他們把法理和道理說得更清、讓信訪人心里更服。 同時上述人員的參與對信訪接待人員態(tài)度、立案、執(zhí)行等問題進(jìn)行監(jiān)督，有利于從加強(qiáng)信訪機(jī)關(guān)自身建設(shè)。 五是通過成立咨詢專家?guī)?、?zhàn)略合作單位、志愿律師團(tuán)隊、自媒體網(wǎng)絡(luò)平臺等，廣泛凝聚各界智慧和力量，廣泛傳播涉法信訪典型案例和先進(jìn)人物， 把黨和政府的方針政策及時撒播到千家萬戶和機(jī)關(guān)單位， 為新時代經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定健康發(fā)展譜寫新的篇章。