丁宏

一、推進江蘇生態(tài)系統(tǒng)保護修復的總體形勢判斷

江蘇正處于加快綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)拐點的“關(guān)鍵期”。習近平總書記先后三次對江蘇工作提出明確要求，這三次關(guān)于江蘇工作的要求都對生態(tài)文明建設(shè)提出了明確的期望，為江蘇加快生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)“美麗江蘇”指明了前進方向，提供了根本遵循。江蘇省委十三屆三次全會提出“六個高質(zhì)量”發(fā)展任務(wù)，其中“生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量”要求下大力氣補齊拉長生態(tài)環(huán)境這個突出短板，堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，把江蘇建設(shè)得更加令人向往。根據(jù)環(huán)境“庫茲涅茨曲線”（倒U型曲線）規(guī)律，當經(jīng)濟增長越過某個發(fā)展階段，如結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化完成后，污染物排放量會達到頂峰，然后出現(xiàn)下降，迎來好轉(zhuǎn)。江蘇目前正處在跨越生態(tài)拐點的關(guān)鍵階段，必須通過更大力度的生態(tài)文明建設(shè)，打造綠色引擎，培育新的發(fā)展動能，加強生態(tài)系統(tǒng)保護修復，為公眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，盡早實現(xiàn)全省經(jīng)濟社會的綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

江蘇正處于改善環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)修復的“攻堅期”。江蘇經(jīng)濟體量大，能源消耗大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，資源環(huán)境人均資源少，生態(tài)系統(tǒng)保護修復的形勢十分嚴峻。近年來，伴隨著經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)展與保護的矛盾更加突出，區(qū)域生態(tài)環(huán)境分化趨勢顯現(xiàn)，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能下降，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護難度大，生態(tài)安全呈現(xiàn)出復雜多變、風險加劇、影響深遠的總體態(tài)勢。最近蘇北部分地區(qū)化工園區(qū)環(huán)境污染問題被屢屢曝光，正反映了江蘇部分區(qū)域發(fā)展觀念仍然落后、部分干部執(zhí)政理念尚未轉(zhuǎn)變、重大環(huán)境污染問題亟須得到治理的現(xiàn)狀。近年來，江蘇在經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)治理修復、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)保制度改革等方面力度明顯加大，生態(tài)文明建設(shè)水平不斷提升。但總體而言，資源環(huán)境問題仍是制約江蘇省可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍是建設(shè)“強富美高”新江蘇的突出短板，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)高質(zhì)量的目標仍然面臨不少壓力與挑戰(zhàn)，不能有絲毫懈怠。

江蘇正處于深化改革創(chuàng)新、解決環(huán)境問題的“窗口期”。江蘇省委、省政府堅持以習近平總書記系列重要講話精神和對江蘇工作的重要指示要求為根本遵循，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，著力建設(shè)“環(huán)境美”的新江蘇。在新常態(tài)下，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)成關(guān)鍵，創(chuàng)新驅(qū)動為核心，藍天凈水是底線，實現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型成為建設(shè)“強富美高”新江蘇的核心指標和重要內(nèi)容。近年來，江蘇通過深化生態(tài)文明體制機制改革，堅持用改革創(chuàng)新的辦法破解難題，改善環(huán)境質(zhì)量，已經(jīng)取得了良好的成效。率先在全國出臺生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，率先劃定生態(tài)紅線，率先啟動生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)和特區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新水環(huán)境資源“雙向”補償制度，健全環(huán)保信用評價體系，實施與污染物排放總量掛鉤的財政政策，生態(tài)文明改革創(chuàng)新力度持續(xù)加大。要堅持以群眾實際感受為評價標準，把握好國家加強生態(tài)環(huán)境保護、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略“窗口期”，有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題，切實當好生態(tài)環(huán)境保護排頭兵，使綠色發(fā)展成為新常態(tài)下促進江蘇經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、增強人民群眾共享發(fā)展獲得感的必然選擇。

二、江蘇生態(tài)系統(tǒng)保護修復的主要基礎(chǔ)及短板分析

綠色發(fā)展水平持續(xù)提升，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總體偏重的格局仍未得到根本性轉(zhuǎn)變。全省綠色發(fā)展指數(shù)從2010年的60.5上升到2015年的81.2，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)“三、二、一”標志性轉(zhuǎn)變，與2012年比，單位GDP能耗下降19.8%，萬元GDP用水量下降26%，以更少的能源資源消耗取得了更大的發(fā)展效益。但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總體偏重的格局仍未得到根本性轉(zhuǎn)變，“煤炭型”能源結(jié)構(gòu)、“重化型”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、“開發(fā)密集型”空間結(jié)構(gòu)仍然表現(xiàn)得比較明顯。從能源消耗看，2017年全省煤炭消費總量達2.8億噸，居全國第五，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6.7倍；從工業(yè)排放看，全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中重工業(yè)企業(yè)占60%以上，火電發(fā)電量、鋼鐵、水泥產(chǎn)量均居全國前三；從生活排放看，全省生活污水年排放量超過43億噸，是浙江的1.4倍、福建的2.5倍。

環(huán)境質(zhì)量加快改善，但部分環(huán)境關(guān)鍵指標仍然存在短板。2017年，全省PM2.5平均濃度49微克/立方米，同比下降3.9%，較2013年同期下降32.9%；根據(jù)江蘇省例行監(jiān)測數(shù)據(jù)，104個國考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ、劣Ⅴ比例分別為72.1%、1.0%，同比改善3.8、0.9個百分點；太湖治理連續(xù)十年實現(xiàn)“兩個確?！?，完成國家下達的主要污染物總量減排任務(wù)。但部分環(huán)境關(guān)鍵指標仍然存在短板，和江蘇“環(huán)境美”的目標相距甚遠。2016年全省PM2.5濃度、空氣質(zhì)量達標率在全國各省份中分別排第21名、第24名；104個國考斷面中，沒有Ⅰ類水，Ⅱ類水比例僅為14.4%；45個主要入江支流斷面、26條主要入海河流劣Ⅴ類比例分別達11.1%、26.9%；少數(shù)地區(qū)存在土壤環(huán)境質(zhì)量超標現(xiàn)象，一些化工廠等重污染企業(yè)搬遷后，遺留污染場地的治理修復、二次流轉(zhuǎn)還需加強監(jiān)管。

綠色江蘇建設(shè)扎實推進，但生態(tài)系統(tǒng)總體仍顯脆弱，生態(tài)空間被擠壓、被侵占的現(xiàn)象依然存在。近年來，江蘇堅持空間管控一張藍圖，推行經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等“多規(guī)合一”，嚴格落實主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴守生態(tài)保護、耕地保護、城市開發(fā)邊界“三條紅線”。2017年，全省自然濕地保護率、林木覆蓋率分別達46.2%和22.8%。累計建成國家生態(tài)市縣45個、國家生態(tài)工業(yè)園區(qū)21個、國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣5個，數(shù)量均為全國第一。泗洪縣被評為全國首批“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地。但全省生態(tài)系統(tǒng)總體而言仍然脆弱。人均耕地面積到2014年為0.86畝，遠低于全國1.51畝的人均水平，接近聯(lián)合國規(guī)定的0.8畝警戒線；河湖面積萎縮，近30年來，江蘇有8個面積100公頃以上的湖泊消失，太湖、洪澤湖、里下河等河湖水域面積萎縮超過1900平方公里；生物多樣性受到損害，太湖、洪澤湖魚類從歷史記錄的107和83種減少到僅70種左右，長江江蘇段魚類從162種減少到100種左右。

“263”專項行動成果顯著，但環(huán)保隱患仍未得到根本清除，重大環(huán)境風險依然存在。2016年底，江蘇省委、省政府以落實中央環(huán)保督察問題整改為契機，啟動實施了“兩減六治三提升”專項行動。2017年全社會煤炭消費總量比2016年減少1000萬噸以上，關(guān)閉落后化工企業(yè)1421家，累計關(guān)閉畜禽養(yǎng)殖場10372家，專項行動取得明顯進展，強勢倒逼突出環(huán)境問題解決。但仍然要看到，江蘇環(huán)境風險企業(yè)面廣量大，重點環(huán)境風險企業(yè)超過5000家，數(shù)量居全國前列，不少企業(yè)沿江、瀕海、環(huán)湖或位于敏感區(qū)域，近水靠城，存在區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性隱患。環(huán)境矛盾糾紛仍然高發(fā)，一些環(huán)境糾紛觸點多、燃點低，環(huán)?！班彵苄?yīng)”日益突出，成為影響社會穩(wěn)定的重要誘因。在2018年第一批中央環(huán)境保護督察“回頭看”行動中，江蘇共立案處罰1401家，罰款近2.4億元，金額居全國之首。

生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)不斷完善，但深層次體制機制障礙仍然需要得到進一步突破。在解決突出問題帶動面上工作的同時，深挖環(huán)境問題背后的深層次原因，以改革創(chuàng)新的辦法，通過制度建設(shè)推動標本兼治。認真落實生態(tài)環(huán)境保護制度綜合改革方案，實施與污染物排放總量直接掛鉤的財政政策，推進排污許可證、生態(tài)補償、綠色金融等制度改革，穩(wěn)步推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革試點。但總體而言，江蘇生態(tài)文明體制改革突破性成果還不多，有的改革試點工作進展不快。環(huán)境“守法成本高、違法成本低”“劣幣驅(qū)除良幣”的現(xiàn)象還一定程度存在?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管能力缺口較大，農(nóng)村環(huán)保投入力度還需加大，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行維護長效機制還需健全，全社會生態(tài)文明意識有待提升。

三、進一步推進江蘇生態(tài)系統(tǒng)保護修復的路徑研究

以重點功能區(qū)戰(zhàn)略為指引，確保生態(tài)保護與修復工程部署的整體性和協(xié)調(diào)性。生態(tài)保護修復工程的設(shè)計要堅持貫徹“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，有機整合各類生態(tài)要素，進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，維護區(qū)域生態(tài)安全。從徐州市賈汪區(qū)的轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗來看，只要打破“自家一畝三分地”的思維定式，樹立統(tǒng)籌觀念和系統(tǒng)思維，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，生態(tài)系統(tǒng)是可以修復的。江蘇的生態(tài)保護修復工程應(yīng)緊緊圍繞功能區(qū)戰(zhàn)略布局的推進落實，立足不同的基礎(chǔ)條件和資源稟賦，謀篇布局，求得突破，實現(xiàn)由行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟、區(qū)域同質(zhì)競爭向協(xié)同發(fā)展的大轉(zhuǎn)變。按照生態(tài)系統(tǒng)本身的自然屬性，把區(qū)域、流域作為保護和修復的有機整體，把各種生態(tài)問題及其關(guān)聯(lián)和因果關(guān)系都體現(xiàn)出來，打破行政界限，實現(xiàn)整體設(shè)計、分項治理。大力推行經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護規(guī)劃等“多規(guī)合一”。根據(jù)國家環(huán)評法的要求，對城市總體規(guī)劃設(shè)置獨立的生態(tài)環(huán)保篇章，進一步強化環(huán)境保護的倒逼、優(yōu)化和約束作用。開展功能區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，明確區(qū)域“三線一單”（生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線、環(huán)境準入“負面清單”），對不同功能區(qū)實施相應(yīng)的空間管控規(guī)則，倒逼各地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，在更高層次上實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

以生態(tài)保護紅線為底線，以生態(tài)廊道為支撐，構(gòu)筑全省生態(tài)保護修復大格局。生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全的底線和生命線。江蘇全省的土地開發(fā)強度已經(jīng)達到21.5%，部分地區(qū)接近30%的國際警戒線，彈性空間相當有限。必須著力構(gòu)建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，在市縣層面試點實施城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”劃定工作，為各類開發(fā)建設(shè)活動提供依據(jù)，構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化推進格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)文明建設(shè)格局，筑牢區(qū)域生態(tài)安全屏障。加快建設(shè)長江生態(tài)安全帶、寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶、江淮生態(tài)大走廊等重大生態(tài)空間，支持黃（渤）海濕地申報世界自然遺產(chǎn)，宿遷創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)。實施天然林資源保護、新一輪退耕還林、濕地保護與恢復及自然保護區(qū)建設(shè)等重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，推進耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息，著力擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間，顯著提升江蘇生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

以生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)和特區(qū)建設(shè)為重點，為生態(tài)保護修復探索模式積累經(jīng)驗提供示范。江蘇生態(tài)保護與修復尚處于歷史欠賬多、基礎(chǔ)能力差的階段，應(yīng)建立多層次、大范圍的立體推進格局，加快恢復和提升生態(tài)環(huán)境安全水平。建議進一步聚焦跨區(qū)域、重要性、綜合性較突出的問題，推進生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)和特區(qū)建設(shè)，開展保護與修復示范，凝練操作性強、可推廣的技術(shù)模式，深入探索有利于生態(tài)系統(tǒng)保護的體制機制，為全省其他區(qū)域提供生態(tài)保護修復經(jīng)驗。建設(shè)生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)，主要是通過在經(jīng)濟比較發(fā)達、自然稟賦相對優(yōu)越、工作基礎(chǔ)良好的地區(qū)開展試點示范，采用更高的建設(shè)標準、更嚴格的管理舉措，培育一批生態(tài)保護特色典型，探索生態(tài)稟賦優(yōu)越地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)新模式，引領(lǐng)更多地區(qū)走上經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護相輔相成、相得益彰的新路子。建設(shè)生態(tài)保護特區(qū)，主要是強化對現(xiàn)有國家級自然保護區(qū)的建設(shè)和管理。通過學習和借鑒國家公園的管理辦法，優(yōu)化現(xiàn)有的自然保護區(qū)管理體制，創(chuàng)新運行機制，實現(xiàn)自然資源保值增值，打造蘇北腹地及沿海地區(qū)重要的區(qū)域性生態(tài)屏障。

堅持問題導向，突出科技引領(lǐng)，針對區(qū)域主導生態(tài)功能和關(guān)鍵生態(tài)問題設(shè)計針對性解決方案。全面梳理當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)存在的主要問題、面臨的突出矛盾與主要的生態(tài)功能定位，明確當?shù)厣鷳B(tài)保護成效與生態(tài)功能定位間存在的差距，對生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量、問題開展調(diào)查與評估。依據(jù)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題與主要生態(tài)功能定位，確定生態(tài)保護與修復工程部署區(qū)域。采用地理信息系統(tǒng)分析技術(shù)，結(jié)合重點區(qū)域，針對礦山環(huán)境治理恢復、生物多樣性保護等重點內(nèi)容，提出分區(qū)、分類的生態(tài)保護修復工程布局。聚焦核心區(qū)域、核心問題，按照進一步增強區(qū)域主要生態(tài)功能的目標要求，本著“一個問題一套方案”的原則，進一步加快綠色科技的推廣應(yīng)用和成果轉(zhuǎn)化，加強清潔生產(chǎn)、過程減量、末端治理、脆弱生態(tài)保護等生態(tài)系統(tǒng)保護與恢復技術(shù)的推廣應(yīng)用和示范，發(fā)展公共安全、生產(chǎn)安全、食品安全和自然災(zāi)害的監(jiān)測、預警、預防和應(yīng)急保障技術(shù)，注重探索科技創(chuàng)新在破解制約生態(tài)保護修復瓶頸問題中的典型示范，形成生態(tài)保護修復系統(tǒng)性關(guān)鍵技術(shù)整體解決方案，在同類型地區(qū)得到復制和推廣。

堅持改革創(chuàng)新，加大監(jiān)管獎懲力度，建立生態(tài)保護修復的長效機制。生態(tài)保護與修復是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，需要全省和地方各級政府不斷加強管理，建立長效機制，保障工程實施。一是以“壓倒性思維”推進生態(tài)保護修復，切實轉(zhuǎn)變以GDP為核心的落后政績觀，全力建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，從源頭上加強預防和治理，實現(xiàn)江蘇生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。二是持續(xù)加大財政科技投入力度。完善生態(tài)補償政策，強化省、市、縣三級政府對本區(qū)域生態(tài)保護修復的投入責任，采取補助、產(chǎn)業(yè)基金投資、普惠支持等多種方式，確保財政科技投入穩(wěn)步增長，支持保護修復工程實施。三是鼓勵探索全社會資金籌措機制，借鑒現(xiàn)有的成熟融資模式，不斷創(chuàng)新支持方式和利益分配機制，探索綠色金融發(fā)展新模式，吸引更多的社會資本參與生態(tài)保護修復工程。四是強化管理體制機制創(chuàng)新，重點打破部門分割現(xiàn)狀，加強部門聯(lián)動，加大監(jiān)管力度，形成管理合力，建立山水林田湖生態(tài)保護修復相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制，落實生態(tài)保護與修復責任主體，把生態(tài)保護修復成效與鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下的干部“三項機制”實施結(jié)合起來。五是推進監(jiān)管體制改革。完善生態(tài)環(huán)境管理制度，全面推進排污權(quán)有償使用和交易，加大獎懲力度，完善與污染物排放總量掛鉤的財政政策，完善各類自然資源有償使用制度，探索創(chuàng)新多種市場化、多元化生態(tài)補償機制，推進資源和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，加快環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，實現(xiàn)省級環(huán)保督察全覆蓋，堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治推進生態(tài)系統(tǒng)保護修復。

（作者系大運河文化帶建設(shè)研究院區(qū)域發(fā)展研究中心主任，江蘇省社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心副主任，研究員）

責任編輯：戴群英