曹麗虹

黨的十九大報告提出，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，目前正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。江蘇省委書記婁勤儉同志指出：“要準(zhǔn)確把握新時代江蘇的新方位新坐標(biāo)，推動高質(zhì)量發(fā)展走在前列。”這就要求進(jìn)一步增強(qiáng)自身優(yōu)勢、補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)短板、拓展發(fā)展空間，緊密圍繞發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，在創(chuàng)新引領(lǐng)、自主發(fā)展上下功夫，全力推進(jìn)江蘇創(chuàng)造，提升江蘇質(zhì)量，打造江蘇品牌，加快跨越由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的江蘇拐點。為此要深化法治領(lǐng)域改革，并在法治的軌道上推進(jìn)改革，以改革激發(fā)市場活力。

一、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

2018年10月31日，中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，面對經(jīng)濟(jì)運行存在的突出矛盾和問題，要堅持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，貫徹新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大改革開放力度，抓住主要矛盾，有針對性地加以解決，要切實辦好自己的事情，堅定不移推動高質(zhì)量發(fā)展。只有認(rèn)清當(dāng)下形勢，準(zhǔn)確把握新常態(tài)，才能有的放矢，在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展上取得新進(jìn)展。

供需矛盾逐漸凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，勞動、資本、土地等生產(chǎn)要素已經(jīng)不足以支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，制度創(chuàng)新、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等因素更為重要。各區(qū)域之間的競爭也逐漸從資金、管理、人才等要素競爭發(fā)展成為整體的、全面的競爭。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，供需矛盾凸顯，在供給方面，資源要素投入面臨瓶頸，人口紅利逐漸減弱，土地資源制約突出，產(chǎn)業(yè)高端化程度較低，在核心領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)、重要基礎(chǔ)性零部件制造等方面人才短缺，產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化程度不高；在需求方面，經(jīng)濟(jì)對外依賴度偏高，出口中低端產(chǎn)品比重較大，消費增長受到城鎮(zhèn)化滯后、中等收入階層成長慢等因素的影響，難以釋放潛能，制約經(jīng)濟(jì)新動能形成和高質(zhì)量發(fā)展。

生態(tài)矛盾日益突出。隨著改革開放40年來的工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化、城鎮(zhèn)化的跨越式發(fā)展，綜合國力不斷增強(qiáng)，人民生活日益改善，與此同時，賴以生存的自然環(huán)境也受到較大破壞。近年來，生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重污染和破壞的事件時有發(fā)生，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境的容量已經(jīng)逐漸接近所能承受的上限，生態(tài)矛盾逐漸從隱性轉(zhuǎn)為顯性，不斷趨于表象化。2018年9月份，生態(tài)環(huán)境部舉行例行新聞發(fā)布會，介紹了2010—2015年全國生態(tài)狀況變化遙感調(diào)查評估情況，提出在快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，由于片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度和城市擴(kuò)張規(guī)模，部分區(qū)域生態(tài)空間被擠占、自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量偏低和生態(tài)持續(xù)退化，其中提到長江經(jīng)濟(jì)帶中下游自然岸線開發(fā)強(qiáng)度大、濱岸帶生態(tài)風(fēng)險較大的問題，這也是沿江各級政府目前需要重點關(guān)注的問題。可以說，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新形勢和人民群眾對于環(huán)保要求的不斷提高，生態(tài)環(huán)境矛盾已經(jīng)逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸和障礙。

市場機(jī)制有待完善。十九大報告指出，要“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。目前市場經(jīng)濟(jì)法制化程度還不高，還存在地方政府過多介入微觀經(jīng)濟(jì)活動、行政性審批事項較多、許可發(fā)放較為繁瑣、民營企業(yè)進(jìn)入市場門檻較高等情況，企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型遇到較大阻力。從政府的經(jīng)濟(jì)角色上來看，要有所為有所不為，既要幫助企業(yè)擺脫困境，又要把握好適度原則，同時還要“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”，就需要逐步明確政府定位，有效助推經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

二、充分發(fā)揮法治引領(lǐng)和規(guī)范作用

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)?！狈ㄖ闻c經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)，法治隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，法治水平也越高。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、補(bǔ)齊發(fā)展短板的過程中，法治是完善市場經(jīng)濟(jì)、激發(fā)市場活力的必然要求，需要充分發(fā)揮好引領(lǐng)和示范作用。

大力推進(jìn)法治政府建設(shè)。法治政府是運用法治思維、法治方式運轉(zhuǎn)的政府，要求政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道。2015年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，明確到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。建設(shè)法治政府，一是要規(guī)范政府行為，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，依法全面履行政府職能；二是依法決策，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化；三是改革行政審批制度，精簡行政審批手續(xù)，減少行政成本，提高行政效率，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力；四是加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，依法有效化解社會矛盾糾紛；五是提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。只有建設(shè)法治政府，將政府各項工作真正納入法制化軌道，運用法治思維、法治手段來解決發(fā)展中的難題，才能更好地為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

運用法治力量破解發(fā)展重點難點問題。一是服務(wù)深化改革。當(dāng)前全面深化改革已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，將觸及更深層的利益關(guān)系，推進(jìn)改革的復(fù)雜性和難度在不斷增加。習(xí)近平總書記指出，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用”。特別是在改革重點難點領(lǐng)域，法治的支持和引領(lǐng)，既能確保改革運行在正確的軌道上，又能為改革突破利益藩籬提供法治利劍，讓改革更有方向、更有底氣。在服務(wù)重大改革和工作任務(wù)中，鎮(zhèn)江市組建了市縣兩級12348法律服務(wù)隊，建立重大任務(wù)目標(biāo)督導(dǎo)機(jī)制，積極參與黨委政府重大事件處置、重大項目服務(wù)。二是推動公平競爭。公平競爭對于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的作用，能夠激活市場活力和創(chuàng)造力，提高市場主體效率，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。法治有助于遏制惡性競爭，形成良性競爭局面，從而保證市場在資源配置中起決定性作用。就制度層面而言，必須制定能夠有力保障經(jīng)濟(jì)健康有序運行的法律法規(guī)，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度，完善產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，構(gòu)建支持創(chuàng)新的風(fēng)險投資法律體系，形成促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的體制機(jī)制。三是完善市場監(jiān)管。政府要充分發(fā)揮市場監(jiān)管職能，提升市場的把控力，保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。要進(jìn)一步完善市場法律制度，規(guī)范市場監(jiān)管程序，制約監(jiān)管權(quán)力，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維護(hù)契約自由、激勵誠實守信，努力營造公平、公正、透明、穩(wěn)定的市場環(huán)境。近年來，鎮(zhèn)江市主動搭建小微企業(yè)法律服務(wù)平臺，充分運用鎮(zhèn)江法網(wǎng)“企業(yè)法律風(fēng)險在線監(jiān)測”系統(tǒng)，為小微企業(yè)出具相關(guān)法律風(fēng)險在線監(jiān)測評估報告及風(fēng)險防范建議，建立企業(yè)風(fēng)險早識別、早預(yù)警、早處置機(jī)制，同時加強(qiáng)各類法律服務(wù)需求收集和信息研判，按“一企一策”提供定制服務(wù)，截至目前走訪企業(yè)618家，建立聯(lián)系點124個，幫助企業(yè)化解風(fēng)險、解決問題1076件。四是維護(hù)社會穩(wěn)定。穩(wěn)定的社會環(huán)境是經(jīng)濟(jì)得以高質(zhì)量發(fā)展的基石。這就要求我們要用法治思維和法治方式履行職能，在處理社會復(fù)雜問題時，要秉持法治理念，善用法治思維處理、化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定；在處理違法犯罪時，要始終以法律為準(zhǔn)繩，堅決保護(hù)人民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)法律的剛性執(zhí)行，提高司法效果。例如非法采砂對于社會穩(wěn)定和防洪安全都存在巨大隱患，鎮(zhèn)江在打擊長江非法采砂的過程中，堅決依靠法治手段，邀請法制部門全程把關(guān)，全面梳理公安、水利、法院、檢察院等部門執(zhí)法職能，明確涉案入刑認(rèn)定情況及程序，確保各項處置措施都有法律依據(jù)。通過三個月的整治行動，入刑3人，進(jìn)入立案審查程序20余人，等待隨案移交法院的非法采砂船5艘，集中指定?？糠欠ú缮按?9艘，基本實現(xiàn)了全面禁絕非法采砂的目標(biāo)，維護(hù)了社會穩(wěn)定。五是助力污染防治。在推進(jìn)污染防治攻堅戰(zhàn)中，始終依循法治原則，用好法律武器，一方面強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)境和資源的司法保護(hù)，運用法治手段解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，同時做好污染防治攻堅戰(zhàn)執(zhí)法及檢查，加大違法案件查處力度，特別要將中央、省環(huán)境保護(hù)督察等轉(zhuǎn)交的問題作為執(zhí)法重點；另一方面加快修訂配套法律法規(guī)，探索在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行立法，建立健全環(huán)境污染治理長效機(jī)制，不斷滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的期盼，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供良好的環(huán)境保障。

進(jìn)一步堅實法治保障。一是提高立法質(zhì)量。黨的十八屆四中全會通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，要及時制定有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的良法，破除體制機(jī)制障礙，特別要結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，完善指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計體系以及績效考核制度，形成完備的市場法律規(guī)范體系、高效的市場法治實施體系、嚴(yán)密的市場法治監(jiān)督體系、有力的市場法治保障體系，為新時代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的法治保障。二是優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。行政執(zhí)法是法律實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是建設(shè)法治政府的重中之重，是體現(xiàn)地方法治環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，對執(zhí)法能力和水平的要求也越來越高。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院把“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。從內(nèi)容上看，就要把該“放”的堅決放開、該“管”的管住管好、該“服”的服務(wù)到位；從執(zhí)法模式上看，要“剛?cè)岵?jì)”，既要“剛性”落實行政執(zhí)法責(zé)任制，又要“柔性”推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的執(zhí)法環(huán)境。2018年11月，司法部出臺《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見》，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮司法行政職能，積極為民營企業(yè)發(fā)展提供堅實的法治保障，營造良好法治環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)。三是濃厚法治氛圍。充分發(fā)揮廣播、電視、報刊、新媒體優(yōu)勢，深入開展法制宣傳教育活動，大力宣揚正面典型，引導(dǎo)社會各界進(jìn)一步增強(qiáng)法律意識，弘揚法律精神，維護(hù)法律權(quán)威。鎮(zhèn)江市大力推動“七五”普法規(guī)劃實施，相繼出臺了貫徹“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實施意見、考評辦法和責(zé)任清單，打造“誰執(zhí)法誰普法·十佳創(chuàng)新項目”、部門“普法月歷”等特色品牌，推動由“小眾普法”向“大眾普法”轉(zhuǎn)變。同時推進(jìn)基層依法治理，省級以上民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)成率達(dá)48.3%，居全省前列。

三、需要處理好幾對關(guān)系

處理好立法與執(zhí)法的關(guān)系。黨的十八屆五中全會提出，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”。處理好立法與執(zhí)法的關(guān)系對于建設(shè)法治社會、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展尤為重要。若執(zhí)法偏離立法意圖，會嚴(yán)重?fù)p害法律效力。有些立法存在滯后、漏洞等問題，需要執(zhí)法過程中結(jié)合立法目的、常情常理來做出判斷，達(dá)到法律效果與社會效果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要在執(zhí)法過程中逐步建立法律實施效力監(jiān)督系統(tǒng)，對于新問題、新領(lǐng)域要及時完善法律法規(guī)，對于不合時宜的立法要及時進(jìn)行修改或廢止。

處理好剛性與柔性執(zhí)法的關(guān)系。傳統(tǒng)的剛性執(zhí)法管理方式較為單純地依賴行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段，雖然容易見成效，但易激化矛盾。隨著社會經(jīng)濟(jì)管理的復(fù)雜性不斷加大，需要更為柔性的執(zhí)法方式，逐步形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障等機(jī)制。通過剛?cè)釄?zhí)法的相互配合，發(fā)揮執(zhí)法管理服務(wù)成效，緩和社會矛盾，解決社會問題。

處理好國家法與地方法治創(chuàng)新的關(guān)系。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，通過充分論證，因地因時制宜推進(jìn)地方法治建設(shè)，能夠及時把好的經(jīng)驗和做法上升為制度，有效發(fā)揮先行和示范作用。鎮(zhèn)江市自2015年7月獲地方立法權(quán)以來，針對地區(qū)行業(yè)特色和發(fā)展需求，陸續(xù)出臺《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》《鎮(zhèn)江香醋保護(hù)條例》《鎮(zhèn)江市飲用水源地保護(hù)條例》《鎮(zhèn)江市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人條例》《鎮(zhèn)江市長江岸線資源保護(hù)條例》等地方法規(guī)，實現(xiàn)精準(zhǔn)治理，有效推進(jìn)了特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)民生、傳統(tǒng)文化保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展。

處理好污染防治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。污染防治歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，兩者相輔相成，而非此消彼長。污染防治攻堅戰(zhàn)是決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，通過加大整治力度，逐步淘汰“散亂污”企業(yè)和落后產(chǎn)能，短期內(nèi)可能對經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)產(chǎn)生一定影響，但從長期看，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長動力轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)了環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的多贏。

（作者系鎮(zhèn)江市人民政府副市長）

責(zé)任編輯：高 莉