劉 倩

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601）

一、改革歷程回顧

（一）新中國成立至改革開放前國務院機構的演變

1949年10月1日新中國成立，1951年，政務院通過了《關于調整機構緊縮編制的決定（草案）》，中國的第一次精兵簡政開始展開。1954年，實施了第一個五年計劃，并頒布了中國的第一部憲法，國家主席人選確定，國務院成立，我國基本的國務院機構體制框架基本形成。1956年召開了全國體制會議，會議提出要重新劃分中央與地方的關系，確定各自的行政管理權。在1958年“大躍進”，人民公社化運動背景下，1961年下放的權力一律收回中央，采取“精簡加集中”的方式進行改革。但是在“文革”時期，國務院機構形同虛設，各級的黨政機關被當?shù)氐摹案锩瘑T會”所取代，國務院工作運轉陷入停滯，社會陷入一片混亂。這種情況直到改革開放才得以好轉。

（二）改革開放后的國務院機構改革

1.1982年改革

1981年，國務院部門數(shù)量達到了新中國成立以來的最大值，針對這個現(xiàn)狀進行了改革。改革持續(xù)了三年時間，規(guī)模相對較大。1981年12月，根據(jù)全國人大四次會議的政府工作報告，國務院決定，在規(guī)定的時間內率先完成國務院各部門政府機構的改革。1982年1月13日，在中共中央政治局擴大會議上，鄧小平提出，當下機構建設和運行的過程中出現(xiàn)了很多問題亟待我們解決。精簡機構本質上是對體制的革命。隨后，《關于國務院機構改革的決議》的通過標志著1982年改革正式拉開序幕。這次改革的重點是提高適應工作重點轉移的能力，努力提高工作效率。改革后，國務院各部門機關工作人員總編制縮減了近2萬人，國務院直屬機構、辦公機構、部、委縮減到了60個。在這次改革中，提出了“四化”干部方針，使整個干部隊伍更加革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化，減少了部分副職，廢除了領導干部職務終身制，推行了干部離退休制度，并積極采取措施解決好干部離休退休后的安置問題。

2.1988年改革

七屆全國人大一次會議上，提出并通過了《國務院機構改革方案》，該方案提出這次改革的任務是理順關系、轉變職能、精簡機構和人員，提高工作效率，從而建立一個反映中國特色的、符合現(xiàn)代化發(fā)展要求的新型行政管理體制。這次改革解決了1982年改革留下來的大量人員“超編”問題，確定開展了“三定”工作（定職能，定機構，定編制）。這次對計委、機械委、電子部、石油部、航空部、水電部等12個國務院部委進行了撤銷或者合并。這次改革第一次提出了轉變職能目標，更好地適應經(jīng)濟發(fā)展，實行政企分開，改革后，國務院各部門工作人員共減少了1萬人。

3.1993年改革

在十四屆二中全會上，討論提出并通過了機構改革方案。這是第一次在中央會議上討論通過的機構改革方案。隨后在八屆人大一次會議上，提出并通過了《國務院機構改革方案》，這次改革強調轉變職能、政企分開、減少政府對市場的直接干預、加強宏觀管理、減少微觀控制，將管理企業(yè)的權力下放，激活市場活力。改革要求國家計委、人民銀行、財政部以及國家經(jīng)貿(mào)委等綜合經(jīng)濟部門，更好地將工作重點放在制定國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃上，制定合適的產(chǎn)業(yè)政策，使市場更好地發(fā)揮功能，政府做好宏觀調控工作。這次改革強調綜合經(jīng)濟部門和專業(yè)經(jīng)濟部門之間的關系也需要理順，國務院各部門之間的關系也需要協(xié)調和明確劃分，避免出現(xiàn)政出多門、權責不清的情況。這次改革將專業(yè)經(jīng)濟部門中一部分劃分為經(jīng)濟實體，獨立經(jīng)營，一部分劃分為行業(yè)總會，制定該行業(yè)的規(guī)則規(guī)范，直接隸屬于國務院。這次改革明確了國家局的地位，它不再是國務院直屬機構，而屬部委歸口管理。

4.1998年改革

這是一次改革力度最強、規(guī)模調整最廣泛、機構變動最大的改革。在轉變職能方面，它仍然沿襲了1993年改革的內容，提出政府在經(jīng)濟管理方面的作用是宏觀調控，保持國際收支平衡，穩(wěn)定物價，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。那個改為行業(yè)總會的專業(yè)經(jīng)濟部門的職能是制定行業(yè)規(guī)劃，進行行業(yè)管理，制定行業(yè)準入原則，引導行業(yè)結構合理優(yōu)化。改革在權責劃分方面，根據(jù)權責一致原則，合理將部門間的100個職能進行明確劃分，避免出現(xiàn)權責交叉、互相推諉等問題。改革在精簡機構方面，采取了強有力的措施，對工業(yè)經(jīng)濟部門進行大幅度精簡，逐步撤銷了煤炭、冶金等9個工業(yè)部，將電子部和郵電部進行合并，統(tǒng)一為信息產(chǎn)業(yè)部進行管理，把廣播電影電視部改為廣播電影電視總局，把國家體委改為國家體育總局，機構屬性是國家直屬機構。改革后，包括國務院辦公廳在內，國務院機構數(shù)量總計52個，部委歸口管理的國家局有19個。同時，國務院各部門內部的機構編制也做出了大幅度精簡。

5.2003年改革

2001年中國加入了世貿(mào)組織，這次改革以科學發(fā)展觀為指導思想，大力提倡經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，整個改革圍繞加強宏觀經(jīng)濟調控，減少直接微觀管理，加強執(zhí)法監(jiān)管為主題而展開。在國務院機構的改革中，為了符合政企分開、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的要求，政府不再直接管理國有企業(yè)，設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局，把國家發(fā)展計劃委員會改為國家發(fā)展和改革委員會。在加強監(jiān)管體制建設方面，為加強金融監(jiān)督，成立了中國銀行監(jiān)督管理委員會，為加強食品監(jiān)管，成立了國家食品監(jiān)督管理局，為加強安全生產(chǎn)的監(jiān)督，最初由國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局現(xiàn)今改為國務院直接管理。這次改革改變了以往追求量上的精簡，而將大部分的改革精力放在了調整國有資產(chǎn)管理體制，加強宏觀管理職能，并加大了監(jiān)管力度。在轉變職能方面，進一步加強了經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管職能，明確提出要加強社會管理和公共服務職能，建立“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”具有中國特色的國務院機構管理體制。

6.2008年改革

在全面建設小康社會的新階段，改革開放進入關鍵時期這個大背景下，這次改革逐步展開。2008年2月27日，在中國共產(chǎn)黨十七屆二中全會上，提出并通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》。《國務院機構改革方案》指出，這次改革的主要任務是轉變政府職能、理清各部門之間的權責歸屬關系，推行第一批大部門制改革，建立健全宏觀調控體系，完善工業(yè)信息、交通運輸、能源環(huán)境、管理體制的建設，更加關注民生，提高公共服務職能的履行能力。國務院機構改革的主要內容：建立工業(yè)和信息化部、國家國防科技工業(yè)局，工業(yè)和信息化部管理國家國防科技工業(yè)局；原人事部、原勞動和社會保障部合并為人力資源和社會保障部，并設立國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理；組建交通運輸部、國家民用航空局，交通運輸部管理國家民用航空局；組建環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部，并由衛(wèi)生部管理國家食品監(jiān)督管理局；合理優(yōu)化配置國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等綜合經(jīng)濟部門的宏觀調控職能，建立健全宏觀調控體系，提高調控效率。這次改革是大部門制改革的“排頭兵”，加強了對民生的關注，提高了公共服務質量，將一些職能相近的部門進行了合并，提高了行政效率。

7.2013年改革

在全面建成小康社會的決勝階段，以習近平同志為核心的黨中央領導集體提出了新一輪國務院機構改革措施。這次改革的重點仍然是放在轉變政府職能，加強“放管服”改革，做好簡政放權的工作，加強監(jiān)管，提高公共服務質量。這次改革有一個大膽且極具創(chuàng)新的做法：在鐵路方面，實行了政企分開，國家鐵路局由交通運輸部管理，鐵道部的部分企業(yè)職能轉移到了中國鐵路總公司。這次改革成立了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家新聞出版廣播電影電視總局；在監(jiān)管方面，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，國家海洋局、國家能源局重新組建。這次改革在經(jīng)濟新常態(tài)下改善了民生，促進了經(jīng)濟增長，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結構，促進了就業(yè)，激發(fā)了市場活力，推動者中國社會更好地向前發(fā)展，也推動著供給側結構改革進一步展開。

8.2018年改革

在十九屆三中全會上，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》這兩個文件得以審議通過。這次改革涉及的政府機構眾多，改革調整幅度較大，改革觸及的利益很深，這次改革是這么多年以來最深刻的一次改革。本次改革中它秉持著大農(nóng)業(yè)、大環(huán)境、大資源、大市場監(jiān)督的改革思路。將一些職能有交叉的部門進行了合并整合，比如將國土資源部、文化部、中國銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國務院法制辦公室、環(huán)保部等部門進行了撤銷或合并重組，比如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局、中國銀行保險監(jiān)督委員會等；為加強退役軍人服務保障體系建設，設立了退役軍人事務部，等等。這次改革共有20多項改革設計出臺，涉及的機構整改有80多個，影響十分巨大。

二、國務院機構改革的特征和趨勢

（一）改革人員的精簡化

1982年改革，國務院各部門機關工作人員總編制縮減了近2萬人；1988年改革，國務院各部門工作人員共減少了1萬人；1993年改革，國務院直屬機構減少了6個，辦事機構減少了2個，非常設機構減少了18個；1998年改革，包括國務院辦公廳在內，國務院設置的組成部門減少了11個，國務院機構數(shù)量總計52個。

2003年到2018年的改革，根據(jù)精簡高效權責一致的原則，推行了大部制改革，將職能相近的部門進行了合并整合，大大提高了機構的精簡化水平。

（二）職能更加具有服務型導向

新中國成立以來，國務院機構改革比較注重量的精簡，但從2003年改革開始，國務院機構改革更加注重質的變化，2003年改革強調政府加強宏觀調控，減少微觀管理；2008年改革強調民生，實行大部制；2013年改革強調加強“放管服”，簡政放權，實行供給側結構機構改革；2018年改革更為徹底，秉持著大農(nóng)業(yè)、大環(huán)境、大資源、大市場監(jiān)督的改革思路，實行了大幅度的機構整改。

（三）部門更加專業(yè)化

在國有資產(chǎn)管理體制改革這一塊，1993年改革提出，國家計委、財政部、人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委等綜合經(jīng)濟部門更好地將工作重點放在制定國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃上，加強宏觀調控，減少微觀管理；2003年改革不再直接管理，將國家發(fā)展計劃委員會改為國家發(fā)展和改革委員會，將國家經(jīng)貿(mào)委的部門職能并入國家發(fā)改委；2008年改革提出合理優(yōu)化調控體系；2013年改革，鐵路實行政企分開，將以前鐵道部的職能交由國家鐵路局管理，并由交通運輸部管理國家鐵路局，將以往鐵道部的部分企業(yè)職能交由中國鐵路公司管理；2018年改革將發(fā)改委的權力進一步分化，不再保留國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及辦公室，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會不再設立，其職能并入到國家監(jiān)察委員會。

（四）改革逐漸走出“精簡—膨脹”的怪圈

新中國成立以來，1961年實行的是“精簡加集中”的改革方式，實現(xiàn)了暫時性的精簡?！拔母铩睍r期，國務院機構運行出現(xiàn)問題，國家機關管理出現(xiàn)混亂。1981年國務院組成部門的數(shù)量達到了新中國成立以來的最高峰，國務院機構數(shù)量膨脹，達到了100個。1982年實行了機構改革，又暫時性實現(xiàn)了精簡。但由于1982年的“定編不定員”的方針，使得國務院機構運轉過程中出現(xiàn)了嚴重的超編現(xiàn)象。于是進行了1988年的改革。隨后的機構改革陷入了“精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈，直到1993年改革明確了問題根源才逐漸改變了這一現(xiàn)狀。1993年改革第一次提出了轉變職能，只有堅持權責一致，才會避免出現(xiàn)空位、缺位、錯位等現(xiàn)象，只有明確權責和明確各個部門的行政管理權力，才會避免出現(xiàn)權責交叉，模糊不清等現(xiàn)象。從1993年到2018年改革，政府的職能定位逐漸清晰，2018年改革更是秉承了大部委改革思路，把職能相近的部門進行合并，機構改革也逐漸走出了“精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈。

三、國務院機構改革的動力機制分析

（一）國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要

1978年12月，黨的十一屆三中全會指出，要將全黨工作重點轉移到建設社會主義現(xiàn)代化上。1987年10月，黨的十三大提出了社會主義初級階段理論。2003年改革，黨的十六大提出，要發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，并以此當作目標。2007年10月，黨的十七大明確提出，要加快建立職能統(tǒng)一的大部門制，加快推進政府機構改革，向“寬職能，少機構”的方向發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會提出，要全面深化改革，切實轉變政府職能，著力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年，黨的十九大對當今社會主要矛盾做出了新判斷，隨后政府機構改革也圍繞解決新的社會主要矛盾而展開。這些國家發(fā)展戰(zhàn)略都對我國國務院機構設置和運行體制提出了要求，并圍繞戰(zhàn)略推行了一系列改革。

（二）公共管理的需要

新中國成立以來，社會主義改革和建設在不同時期都對國務院機構的運行體制和機制提出了不同的要求，以適應當時社會和發(fā)展的需要。特別是改革開放后，1982年黨和國家存在機構臃腫、職責不清、干部老齡化等問題督促著國務院積極進行“干部四化”改革。1987年，我國國務院機構人員超編現(xiàn)象嚴重，由此推行了“三定”方針。1992年黨政干部機構臃腫，層次繁多且重疊，許多單位部門人浮于事，效率低，沒有做好服務等情況推動者國務院機構改革。1997年，機構十分龐大，政企不分，這些直接影響經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和人民群眾的關系，推動著國務院機構改革的展開。2001年，中國加入了WTO，面對著全球化的挑戰(zhàn)，面對市場經(jīng)濟的要求，公共管理事務日益增多，這些都對公共管理的方法和手段提出了更高的要求。

（三）體制的弊端

國務院機構運行過程中工作流程復雜冗長，為了辦成某件事情，獲得中央財政資金，甚至出現(xiàn)了“跑部前進”現(xiàn)象，國務院機構中會出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，以公務員管理為例，公務員的編制是中央編制委員會管理，具體的機構編制是由編委下邊的編辦負責；公務員人力資源的財政方面是由財政部負責；對于公務員的人力資源管理權力，屬于公務員局，以往這三者分屬于不同的部門，導致出現(xiàn)了分工明確但管理效率不高，互相制約，影響公務員隊伍的長期發(fā)展等問題。2019年3月21日出臺的《深化黨和國家機構改革方案》中提出將中央機構編制委員會辦公室收歸組織部管理，使得公務員的管理實現(xiàn)了“人事合一”。但如何使得財政部門與管理部門更好地合作，避免各自為政、部門利益大過天的問題的出現(xiàn)，還需我們進行思考。

四、展 望

（一）信息化

1.內外聯(lián)動

國務院機構改革需要注意內設機構的配置問題，尤其是在那些改革后進行合并重組的機構里推行信息化管理，避免出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。在辦公方面，實行信息互通，技術共享，互相分享各自成功處理公共事務的經(jīng)驗，并對于單個部門無法處理的疑難雜癥共同討論，集思廣益。

2.資源統(tǒng)籌

統(tǒng)籌使用各類編制資源，進行編制管理，可以有效管理政府機構人員，避免機構膨脹，人浮于事等問題，但編制管理可能會使得人事管理僵化，導致有能力的人沒有編制進不來，進來的人不辦實事，信息在一個閉環(huán)系統(tǒng)里，無法切實得到使用。信息化使得各類資源能夠“活起來”，自由流通，打破閉環(huán)，提高各類編制的使用效率。

3.上下互動

2018年改革貫徹了大部委的思路，信息化可以使得大部委與其管理下的其他部門及時溝通，通過信息化管理及時將信息雙向傳遞，減少中間環(huán)節(jié)，降低時間成本，幫助大部委及時了解情況并做出決策。

（二）善治

根據(jù)俞可平教授提出的善治八個要素對我國國務院機構改革進行未來展望，分別是以下幾點：在合法性方面，善治要求國務院組成人員的權力根據(jù)民主和法治的原則獲得，即根據(jù)人民選擇和授權來決定，并通過合法的法律程序和政治程序，獲得合法權。在責任性方面，善治要求國務院機構在公共管理中必須依法履行與該職位或機構相對應的在責任和義務。在回應方面，在公共管理中，國務院各機構必須及時有效對公民的訴求和建議進行負責任的回應，尊重公民的知情權和表達權。在有效性方面，國務院存在的目的是為了維護公共的利益，實現(xiàn)公共利益的最大化。