廖文輝 劉瑜

1湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 湖南 長(zhǎng)沙 410004

2 長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410004

近年來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，醫(yī)療水平不斷提高，人均壽命延長(zhǎng)，人口數(shù)量不斷增加，在此背景下，土地資源日益緊缺，城鎮(zhèn)用地矛盾突出。且隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)與城鎮(zhèn)各項(xiàng)活動(dòng)的不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境為題日益突出。在此背景下，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展成為新時(shí)期的一大發(fā)展目標(biāo)。下面就城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與生態(tài)空間銜接相關(guān)問(wèn)題做具體分析。

一、各類空間管控區(qū)基本概述

（一）國(guó)土空間。理解國(guó)土空間時(shí)，需掌握以下要點(diǎn)：國(guó)家主權(quán)、空間范圍。首先，國(guó)土空間是指在國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，范圍廣闊，陸地、領(lǐng)海、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)空等都是國(guó)土空間的重要組成。國(guó)土空間是國(guó)民生存的主要場(chǎng)所與環(huán)境，意義重大。

（二）主體生態(tài)功能區(qū)。所謂主體生態(tài)功能區(qū)，指的是代表各地區(qū)的核心區(qū)域。其屬于一種空間單元，不同區(qū)域環(huán)境下的生態(tài)功能區(qū)有著不同的發(fā)展?jié)摿εc開發(fā)密度以及資源環(huán)境承載能力。

（三）環(huán)境功能區(qū)。環(huán)境功能區(qū)按照環(huán)境要素，可分為環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)、聲環(huán)境質(zhì)量控制功能分區(qū)和水環(huán)境功能區(qū)。以上各類功能區(qū)，對(duì)應(yīng)不同的管控標(biāo)準(zhǔn)。

（四）生態(tài)空間。指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等。

（五）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。在國(guó)土空間規(guī)劃中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是重要規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)于生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃、生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)直接影響國(guó)家持續(xù)發(fā)揮能力、影響國(guó)家區(qū)域生態(tài)安全。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)大舉推進(jìn)，工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)也穩(wěn)步進(jìn)行，這雖在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)，但也引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。為此，日后在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)適當(dāng)增加生態(tài)功能區(qū)面積，對(duì)高強(qiáng)度、大規(guī)模的工業(yè)化城鎮(zhèn)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行合理限制，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域面積。

（六）生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)。生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)的特點(diǎn)是，抗干擾性不足，自我保護(hù)、自我凈化能力較低，外界生產(chǎn)活動(dòng)易對(duì)其造成影響與損害，生態(tài)穩(wěn)定性差且無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)。

（七）禁止開發(fā)區(qū)域。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)域范疇，除此之外，相關(guān)自然文化資源保護(hù)區(qū)域等也屬于禁止開發(fā)區(qū)域。以上區(qū)域依法設(shè)立，受法律保護(hù)。

二、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與各類空間管控區(qū)的關(guān)系

所謂的生態(tài)保護(hù)紅線，指的是處于生態(tài)空間范圍內(nèi)且具有具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線在保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面意義重大。嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國(guó)家政策，做好國(guó)土空間規(guī)劃，明確生態(tài)保護(hù)紅線，可實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，有效緩解或防止水土流失、土地沙漠化等各項(xiàng)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與自然的和諧發(fā)展。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線劃定時(shí)，需要全面了解所在地所處的主體功能定位、特殊管控區(qū)和環(huán)境功能區(qū)要求，及時(shí)了解生物多樣性維護(hù)、水源涵養(yǎng)以及水土保持等重要功能分區(qū)。在劃定勘界時(shí)遵從以下原則。

（一） 科學(xué)性原則。進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線劃定時(shí)，需嚴(yán)格遵循科學(xué)性原則，立足于國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略，采用科學(xué)合理的方法準(zhǔn)確劃定生態(tài)保護(hù)紅線。通過(guò)定性判定、定量評(píng)估等流程對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的合理性、可行性進(jìn)行判定，對(duì)國(guó)土資源實(shí)際承載能力進(jìn)行評(píng)估，以此確定出生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線范圍，以保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線劃定結(jié)果的科學(xué)性、合理性。

（二） 整體性原則。除科學(xué)性原則外，相關(guān)工作人員還需考慮整體性原則。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線的劃定需要立足整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，從維護(hù)自然生態(tài)的系統(tǒng)性與整體性出發(fā)，并基于自然區(qū)域中的地貌單元、河流、生態(tài)走廊、山脈等各生態(tài)要素之間的連通性，科學(xué)分析、正確劃定生態(tài)保護(hù)紅線，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，防止生態(tài)環(huán)境受到破壞。

（三）協(xié)調(diào)性原則。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線的劃定必須嚴(yán)格遵循協(xié)調(diào)性原則，具體而言，相關(guān)部門應(yīng)充分溝通，立足實(shí)際有序推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)，以維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性為目標(biāo)，以促進(jìn)城鎮(zhèn)與自然和諧發(fā)展為方向，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，促進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田保護(hù)線之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)工作有序開展。

（四） 動(dòng)態(tài)性原則。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線劃定中的動(dòng)態(tài)性原則指的是根據(jù)構(gòu)建國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全格局，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，不斷促進(jìn)生態(tài)保護(hù)功能提升，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。

三、各類空間管控要求

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上保持相對(duì)穩(wěn)定。嚴(yán)禁不符合城市功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。因國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由所在地政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)有關(guān)部門提出綜合審核意見后，報(bào)具有審批權(quán)的政府批準(zhǔn)。

嚴(yán)格實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)土空間用途管制，嚴(yán)禁隨意改變用地性質(zhì)。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線具體應(yīng)用與管理過(guò)程中具體可以采用以下方式：

科學(xué)運(yùn)用信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)與溝通機(jī)制的建立，促進(jìn)相關(guān)職權(quán)部門的有效溝通；同時(shí)應(yīng)用衛(wèi)星技術(shù)、無(wú)人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)手段與新型設(shè)備對(duì)對(duì)城市開發(fā)邊界進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)有效管理。

樹立環(huán)境保護(hù)理念，全面落實(shí)自然環(huán)境保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工作，以保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性。相關(guān)部門需結(jié)合實(shí)際情況完善環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，修訂環(huán)境保護(hù)修復(fù)條例，為相關(guān)工作的開展提供重要指導(dǎo)與幫助。

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，近年來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)化進(jìn)程深入推進(jìn)，與此同時(shí)用地矛盾、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也日益突出。為此，相關(guān)部門需立足實(shí)際，采取有效策略促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的國(guó)土空間銜接的科學(xué)性與合理性，以此協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。