呂 德 文

近些年來，以解釋中國(guó)發(fā)展成就為旨趣的中國(guó)道路、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)模式的討論漸漸成為學(xué)術(shù)界的一個(gè)理論增長(zhǎng)點(diǎn)，“中國(guó)為什么能”吸引了諸多學(xué)者的思考[1]。這些討論甚至溢出學(xué)術(shù)界，使得“四個(gè)自信”成了政治共識(shí)。毫無疑問，中國(guó)的反貧困事業(yè)是改革開放四十年取得的最為矚目的成就之一。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億，其中中國(guó)的貢獻(xiàn)率超過70%。如何理解反貧困戰(zhàn)略的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”？這一經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)又有何關(guān)系？這都需要理論界做出有說服力的回答。多年來，孫兆霞教授及其團(tuán)隊(duì)深耕脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，既是反貧困事業(yè)的一線行動(dòng)者，又是貧困治理的研究者，對(duì)反貧困戰(zhàn)略的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”有深切體會(huì)，遂有《政治制度優(yōu)勢(shì)與貧困治理》(以下簡(jiǎn)稱孫著)[2]的出版。

黨的十九大召開后，中央將脫貧攻堅(jiān)作為今后三年的工作重點(diǎn)之一。到2020年，中國(guó)將消滅絕對(duì)貧困，邁入全面建成小康社會(huì)的新階段。就社會(huì)研究而言，或許沒有哪一個(gè)領(lǐng)域能夠像精準(zhǔn)扶貧一樣，如此深刻、形象地展示了各項(xiàng)政治制度在專業(yè)治理領(lǐng)域中的作用。而孫著恰好是討論這一議題的絕好切口。

一、作為一項(xiàng)發(fā)展政策的貧困治理

在另一本著作中，孫兆霞教授將中國(guó)的減貧發(fā)展分為四個(gè)階段：①1978-1985年：制度變遷下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域扶貧；②1986-2000年：政府主導(dǎo)的全國(guó)性開發(fā)式扶貧體系的建立；③2001-2010年：開發(fā)式扶貧與多項(xiàng)惠農(nóng)政策并舉；④2011年至今：大扶貧格局下的精準(zhǔn)扶貧[3]85-104。從扶貧政策的變遷看，中國(guó)的反貧困戰(zhàn)略貫穿始終的一個(gè)重要特點(diǎn)是，減貧和發(fā)展交織在一起，它是作為國(guó)家發(fā)展政策的面貌出現(xiàn)的。

客觀而言，“減貧”是一個(gè)典型的發(fā)展話語，它由一系列的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(如貧困線、貧困發(fā)生率、GDP)架構(gòu)而成。因此，中國(guó)的反貧困戰(zhàn)略本質(zhì)上也是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，它內(nèi)嵌于更為宏大的經(jīng)濟(jì)政策之中。在第一個(gè)階段，減貧發(fā)展主要附屬于農(nóng)村改革實(shí)踐。在“貧窮不是社會(huì)主義”的論斷下，國(guó)家主要通過經(jīng)濟(jì)制度的變革，如建立家庭承包責(zé)任制、促進(jìn)農(nóng)村商品流動(dòng)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等舉措，有效提高了農(nóng)村生產(chǎn)力水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年全國(guó)農(nóng)村貧困人口為2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?/3。在這個(gè)意義上，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就意味著貧困人口的減少；而農(nóng)村發(fā)展是以所有農(nóng)村人口為目標(biāo)的，故而其減貧目標(biāo)也是普惠式的。1984年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，標(biāo)志著區(qū)域扶貧戰(zhàn)略得以形成，但這本質(zhì)上還是一種普惠式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，只不過，其普惠范疇從全國(guó)農(nóng)村地區(qū)縮小到老、少、邊、窮地區(qū)。

1986年國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，正式宣告通過貧困地區(qū)開發(fā)來實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策的成型。從扶貧戰(zhàn)略上看，開發(fā)式扶貧本質(zhì)上是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的表現(xiàn)，與農(nóng)村改革的進(jìn)程是相互匹配的。大致而言，40年農(nóng)村改革主要經(jīng)歷了5個(gè)階段[4]：①1978-1984年，從農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度入手，探索農(nóng)村改革的切入點(diǎn)；②1984-1992年，以搞活農(nóng)村商品流通和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)；③1992-2002年，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，農(nóng)村市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化；④2002-2012年，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī)，開啟了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌道路；⑤2012年以來，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)以來，全面深化農(nóng)村綜合改革。在農(nóng)村的改革的第一個(gè)階段，主要是通過調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性來提高生產(chǎn)力，加快農(nóng)村脫貧步伐。從第二個(gè)階段開始，農(nóng)村發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ谟跇?gòu)筑更加開放自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。開發(fā)式扶貧體系通過為貧困地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供政策優(yōu)惠和資金支持、提高人力資源質(zhì)量，來提高貧困地區(qū)和貧困人口的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。正如《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》指出的，“改變貧困地區(qū)面貌的根本途徑是依靠當(dāng)?shù)厝嗣褡约旱牧α浚凑毡镜氐奶攸c(diǎn)，因地制宜，揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部活力”，作為一項(xiàng)發(fā)展政策的反貧困戰(zhàn)略，一開始就是在“輸血不如造血”的命題之上開展的[5]。

就“三農(nóng)”問題而言，2000年左右是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在這前后，中國(guó)的“三農(nóng)”危機(jī)得以爆發(fā)，中央于2002年進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并很快于2006年全面免除了農(nóng)業(yè)稅。伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化得以推行，一系列的支農(nóng)、惠農(nóng)政策出臺(tái)，中國(guó)進(jìn)入了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的時(shí)代。在這一背景下，國(guó)家貧困治理體系出現(xiàn)了從一個(gè)從較為單純的發(fā)展政策到兼具社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型。但是，社會(huì)政策并未替代貧困治理。一直到精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施之前，扶貧政策和低保等社會(huì)保障政策仍是雙線進(jìn)行的。而免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、義務(wù)教育免費(fèi)等政策措施，基本上是一項(xiàng)普惠性政策，并不專門針對(duì)貧困人口。一直到精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施，各地普遍將對(duì)貧困戶的幫扶與各項(xiàng)社會(huì)政策相勾連，如根據(jù)“兩不愁、三保障”的政策要求，貧困戶普遍享有危房改造、醫(yī)療、教育等政策支持；并且，低保線和貧困線逐漸實(shí)現(xiàn)“兩線合一”，低保政策成為精準(zhǔn)扶貧等“兜底”政策。

某種意義上，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為持續(xù)有效的減貧發(fā)展政策提供了穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。有學(xué)者將中國(guó)的貧困治理模式分為兩種，2000年以前是基于市場(chǎng)的發(fā)展型治理，2000年以后則是基于權(quán)利的保護(hù)型治理[6]。從實(shí)踐中看，兩種治理模式并不存在替代關(guān)系，而是具有相當(dāng)強(qiáng)的政策延續(xù)性。某種意義上，正是因?yàn)殡S著改革開放的深入，基于市場(chǎng)的發(fā)展型貧困治理績(jī)效逐漸下滑，使得給予權(quán)利的保護(hù)型貧困治理的作用不斷增強(qiáng)。乃至于近些年來隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，社會(huì)保障政策對(duì)深度貧困地區(qū)和極端貧困人口的扶貧措施顯得愈發(fā)重要。事實(shí)上，即便是2000年以后，中國(guó)的反貧困政策之所以成功，仍要得益于城市化的快速推進(jìn)，為農(nóng)民獲得了在城市獲利的機(jī)會(huì)，并為農(nóng)村貧困人口提供了更大的在農(nóng)村獲利的空間[7]。而這亦得益于中國(guó)特色的反貧困政策體系。與西方國(guó)家不同，中國(guó)反貧困政策同時(shí)存在兩套功能互補(bǔ)的制度體系，其中扶貧政策重在環(huán)境建設(shè)，重點(diǎn)為貧困地區(qū)有勞動(dòng)能力的貧困人口提供條件；社會(huì)保障政策則是為缺少勞動(dòng)力而缺乏市場(chǎng)響應(yīng)能力的貧困人口提供基本生活保障。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策，需要防止兩種政策的錯(cuò)位[8]。在這個(gè)意義上，作為一項(xiàng)發(fā)展政策的貧困治理是根植于國(guó)家治理實(shí)踐的。

二、黨建扶貧機(jī)制為何有效

那么，作為一項(xiàng)特殊的國(guó)家治理實(shí)踐，中國(guó)的貧困治理是如何開展的？孫著主要著眼于政治制度是如何塑造貧困治理實(shí)踐的。比如，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，為國(guó)家減貧事業(yè)提供了制度優(yōu)勢(shì)的根本基礎(chǔ)；“強(qiáng)政府+強(qiáng)社會(huì)”為貧困政策的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。這其中，最有特色的當(dāng)屬黨建扶貧模式，它既是中國(guó)政治制度優(yōu)勢(shì)在扶貧領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，又是通過社會(huì)重建治理貧困的具體措施。在筆者看來，中國(guó)貧困治理的成就的確應(yīng)該歸因于政治制度優(yōu)勢(shì)，而這個(gè)優(yōu)勢(shì)與中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有密切關(guān)系。問題在于，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不會(huì)自然轉(zhuǎn)化為貧困治理的制度優(yōu)勢(shì)，而需要通過一系列治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

孫著的經(jīng)驗(yàn)主要來自貴州，而貴州恰恰是黨建扶貧的發(fā)源地。1986年，3 000多人組成的扶貧工作隊(duì)伍奔赴26個(gè)貧困縣參與扶貧工作，成為貴州乃至全國(guó)大規(guī)模黨建扶貧的歷史起點(diǎn)。此后30多年時(shí)間，“黨建+扶貧”成為貴州扶貧工作的重要機(jī)制[3]26。黨建扶貧機(jī)制之所以成為反貧困政策的實(shí)施載體，是因?yàn)樗险邎?zhí)行的一般規(guī)律。

首先，黨建扶貧機(jī)制塑造了新的扶貧政策執(zhí)行主體。改革開放后，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的基層治理架構(gòu)。這是一個(gè)代理人體制，基層治理的績(jī)效取決于村干部的角色匹配[9]。在實(shí)踐中，村干部在國(guó)家代理人、農(nóng)民當(dāng)家人和國(guó)家與農(nóng)民間的經(jīng)紀(jì)人三種角色之間轉(zhuǎn)移，這給政策實(shí)施帶來了諸多不確定性。因此，絕大多數(shù)基層政權(quán)都會(huì)采用一定的機(jī)制如片區(qū)制、駐村干部制度等來強(qiáng)化村干部監(jiān)控，密切鄉(xiāng)村兩級(jí)的關(guān)系。以加強(qiáng)黨建的形式派駐工作隊(duì)，是更上一級(jí)的地方黨委政府為強(qiáng)化某個(gè)專項(xiàng)工作而采取的措施。在貧困治理中，工作隊(duì)與村級(jí)組織一道，構(gòu)成了貧困政策執(zhí)行的雙主體。只不過，由于不同時(shí)期貧困治理的政策目標(biāo)不一樣，工作隊(duì)的角色亦有所差別。大致而言，1986-1993年，工作隊(duì)主要是為扶貧開發(fā)提供政治和組織保障，在扶貧資源極其缺乏的情況下，調(diào)動(dòng)和組織當(dāng)?shù)馗刹咳罕婇_展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一做法，在1994-2000年八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃延續(xù)下來，工作隊(duì)仍然是通過基層組織建設(shè)來開展扶貧工作，實(shí)現(xiàn)以黨建促扶貧，以扶貧促黨建的循環(huán)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著國(guó)家涉農(nóng)資金的增加，工作隊(duì)的主要任務(wù)逐漸從組織建設(shè)轉(zhuǎn)為跑項(xiàng)目，這在一定程度上削弱了“造血式扶貧”效果，也逐漸弱化了村級(jí)組織的主體角色。2013年精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以后，工作隊(duì)在扶貧政策實(shí)施中的地位迅速提升，各地通常將扶貧工作隊(duì)改造成“脫貧攻堅(jiān)責(zé)任組”，工作隊(duì)成為扶貧責(zé)任體系的重要一環(huán)。

其次，黨建扶貧機(jī)制有助于識(shí)別扶貧政策目標(biāo)群體。一般而言，扶貧工作的政策目標(biāo)群體是貧困人口。但在貧困治理實(shí)踐中，其政策目標(biāo)群體更為寬泛。很多扶貧政策并不針對(duì)特定的貧困人口，而是針對(duì)貧困地區(qū)，這樣，貧困地區(qū)的所有人口都是扶貧政策目標(biāo)群體。并且，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施之前，扶貧政策瞄準(zhǔn)基本上都是地區(qū)瞄準(zhǔn)和社區(qū)瞄準(zhǔn)，如何在地區(qū)和社區(qū)內(nèi)部識(shí)別出貧困人口，并非政策關(guān)注所在，而是政策執(zhí)行者的責(zé)任。毋庸置疑，村級(jí)組織在貧困人口識(shí)別上具有巨大優(yōu)勢(shì)，這也是過去多年我國(guó)貧困治理能夠成功的關(guān)鍵。但在少數(shù)村莊，由于村級(jí)組織不健全，或村干部素質(zhì)不高，亦容易出現(xiàn)扶貧政策標(biāo)靶偏離的現(xiàn)象。而扶貧工作隊(duì)的介入，則可以有效監(jiān)督政策實(shí)施，讓真正的貧困人口受益。特別是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別要求甚高。做到這一點(diǎn)，除了完善村級(jí)組織的議事決策程序，嚴(yán)格按照“四議兩公開”程序評(píng)議貧困人口外，扶貧工作隊(duì)在精準(zhǔn)把握扶貧政策內(nèi)涵，科學(xué)確定工作程序，以及監(jiān)督扶貧政策落地上，起到了關(guān)鍵作用。

再次，黨建扶貧機(jī)制是一種綜合性的扶貧政策執(zhí)行措施。從造血式扶貧方法看，扶貧政策實(shí)施的關(guān)鍵不在于配置資源進(jìn)而讓貧困人口享受優(yōu)惠政策，而在于通過增能賦權(quán)引導(dǎo)或促使貧困人口擺脫貧困。在這個(gè)意義上，黨建扶貧機(jī)制亦是一項(xiàng)增能賦權(quán)機(jī)制。一方面，黨建扶貧是一項(xiàng)組織扶貧。“一盤散沙”被認(rèn)為是近代中國(guó)積貧積弱的根源；“善分不善合”亦被認(rèn)為是中國(guó)農(nóng)民的重要特征。分田到戶后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性雖被激發(fā)出來，但集體行動(dòng)能力不足致使村莊公益事業(yè)難以開展的情況亦展露無遺。黨建扶貧機(jī)制恰恰為村莊的重新組織提供了重要機(jī)制。黨建扶貧機(jī)制留給了貧困地區(qū)一份特殊的遺產(chǎn)，即在1987-2000年左右的時(shí)段內(nèi)，勞動(dòng)力大規(guī)模外出打工之前，在扶貧工作隊(duì)、村黨支部和村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，整合村莊資源，合作起來實(shí)行坡改梯等農(nóng)田基本水利建設(shè)工程，使耕地、水渠等生產(chǎn)資料擴(kuò)量提質(zhì)超歷史水平。貴州著名的“大關(guān)精神”“黃大發(fā)事跡”，均源起于黨建扶貧實(shí)踐[5]。另一方面，黨建扶貧還是一項(xiàng)參與式扶貧。從工作方法上看，黨建扶貧具有典型的參與式扶貧特征。扶貧工作隊(duì)如不與基層干部群眾結(jié)合，就不可能有效地落實(shí)扶貧政策；而基層干部群眾如無工作隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，亦很難形成統(tǒng)一的意志和行動(dòng)來共同脫貧。自20世紀(jì)90年代以來，參與式扶貧被認(rèn)為是貧困治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)在進(jìn)行發(fā)展干預(yù)時(shí)過于強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)厝说摹皡⑴c”,以至于出現(xiàn)了“參與”的“表象”[10]。中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)或許是個(gè)例外，原因在于黨委政府主導(dǎo)的扶貧政策，其政策執(zhí)行天然具有撬動(dòng)基層組織和動(dòng)員群眾參與的特征。尤其是在黨建扶貧機(jī)制下，不僅是貧困人口，包括貧困村的所有村民，都有可能參與到扶貧政策實(shí)踐中去。

歷史驚人相似。今日，黨建引領(lǐng)基層治理已是各地基層治理創(chuàng)新的普遍共識(shí)。原因在于，與30年前相比，中國(guó)的基層社會(huì)面臨更為嚴(yán)峻的空心化、原子化挑戰(zhàn)；而基層治理任務(wù)卻一點(diǎn)也不比過去輕松?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，只有通過加強(qiáng)黨的建設(shè)才能有效組織農(nóng)民打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治等三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。

三、通過社會(huì)建設(shè)治理貧困

中國(guó)貧困治理的另一個(gè)特點(diǎn)是，它始終與社會(huì)建設(shè)聯(lián)系在一起。在黨和政府所宣傳的脫貧致富的典型經(jīng)驗(yàn)中，無不是社會(huì)建設(shè)成功的典范。孫著提及了塘約村這個(gè)案例，并將之作為黨建扶貧的典型[2]251-267。但在筆者看來，塘約村的典型可能更能說明的是，社會(huì)建設(shè)是如何治理貧困促進(jìn)村莊發(fā)展的。簡(jiǎn)單而言，塘約村的黨建扶貧之所以可以發(fā)揮作用，在于黨建與社會(huì)建設(shè)相結(jié)合，通過村社合一的方式將農(nóng)民組織起來，從而有效銜接政府資源，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)意義上，塘約村的脫貧之路，是社會(huì)建設(shè)之路。那么，在中國(guó)的貧困治理實(shí)踐中，社會(huì)建設(shè)到底是如何發(fā)揮作用的？

農(nóng)村社會(huì)建設(shè)主旨是重建村莊共同體。關(guān)于中國(guó)農(nóng)村改革的設(shè)想，鄧小平用“兩個(gè)飛躍”作了形象說明：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過程”[11]355。鄧小平是從社會(huì)主義本質(zhì)要求共同富裕的角度來闡述農(nóng)村改革實(shí)踐的，而這亦是貧困治理的內(nèi)在要求。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一是貧困治理必須建立在社會(huì)生產(chǎn)力水平總體提高的基礎(chǔ)之上；二是貧困治理意味著消除兩極分化。無疑，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義傳統(tǒng)為貧困治理提供了極好的制度基礎(chǔ)。其中，集體經(jīng)濟(jì)是這一制度的重要載體。

自20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)；尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著城市化進(jìn)程的加速，中西部農(nóng)村空心化的現(xiàn)象甚為普遍。從宏觀上看，外出務(wù)工是解決中國(guó)農(nóng)村貧困問題的決定性因素；但它也同時(shí)帶來一個(gè)問題：村莊共同體的解體，使得留守農(nóng)村的人口進(jìn)一步陷入了“貧困的陷阱”。塘約村的道路說到底是一個(gè)重建村莊共同體的道路：首先，將村民吸引回鄉(xiāng)，改變空心化的狀況。和大部分中西部一樣，塘約村亦曾是一個(gè)空心村，全村3 300多人口，外出打工達(dá)1 100人。趁著2014年洪災(zāi)過后村莊重建的契機(jī)，上級(jí)黨委政府和村兩委采取一系列措施吸引村民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，村民依靠自己的特長(zhǎng)開起了理發(fā)店、修理廠、農(nóng)家樂、運(yùn)輸車等。其次，通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，將村民組織起來。村莊有了人氣，并不意味著“社會(huì)”。事實(shí)上，隨著現(xiàn)代性進(jìn)村，村莊原子化是一個(gè)普遍趨勢(shì)，但塘約村通過加強(qiáng)黨的建設(shè)，使得村兩委成為村莊社會(huì)建設(shè)的主心骨。更關(guān)鍵的是，通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)民組織起來了，如運(yùn)輸公司有200人，建筑公司有800人，還有350名婦女組成的農(nóng)業(yè)專業(yè)隊(duì)。這樣，村民成了命運(yùn)共同體，村莊社會(huì)得以重建。再次，重塑村莊價(jià)值生產(chǎn)能力。村莊共同體的重要表現(xiàn)是村莊具有自主的價(jià)值生產(chǎn)能力，形成地方性規(guī)范。簡(jiǎn)單說來，村莊可以對(duì)美丑、對(duì)錯(cuò)作出判斷，并有力回應(yīng)，懲惡揚(yáng)善。塘約村歷來具有訂立村規(guī)民約的傳統(tǒng)。2015年為適應(yīng)新形勢(shì)，村規(guī)民約被改造成“紅九條”，涉及村莊政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的行為準(zhǔn)則。

通過重建村莊共同體，可以在最大限度上實(shí)現(xiàn)貧困治理。某種意義上，通過社會(huì)建設(shè)治理貧困，不僅有利于“發(fā)展”視角下的脫貧目標(biāo)，提高貧困人口的生活水平及發(fā)展能力，還可以最大限度地提高貧困人口的獲得感。具體而言，村莊共同體的建設(shè)，讓貧困人口可以在無形中享受社區(qū)福利[12]，他們?cè)谌穗H交往中獲得的承認(rèn)，以及在社區(qū)命運(yùn)共同體中獲得的存在感，是物質(zhì)意義上的貧困治理所無法提供的。

農(nóng)村社會(huì)建設(shè)主要路徑是發(fā)展村莊民主。理論界通常認(rèn)為，強(qiáng)政府會(huì)產(chǎn)生一個(gè)弱社會(huì)。長(zhǎng)期以來，中國(guó)的政治體制被“全能主義”等名詞所概括[13]，認(rèn)為政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以介入社會(huì)生活中的任何一個(gè)角落，社會(huì)自然就比較弱。實(shí)踐可能比國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立關(guān)系更為復(fù)雜。孫著指出，“強(qiáng)政府建設(shè)強(qiáng)社會(huì)”[2]200是可能的，事實(shí)上也是中國(guó)貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)之一。即，貧困治理的關(guān)鍵是重構(gòu)村莊發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)；貧困人口不是被設(shè)計(jì)和改造的對(duì)象，而是多元主體的有機(jī)組成部分。這一理念，恰恰與村民自治的制度實(shí)踐相匹配。

前已述及，黨建扶貧是貧困治理的重要機(jī)制。事實(shí)上，加強(qiáng)黨的建設(shè)與發(fā)展村莊民主是一體兩面。只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能有效發(fā)展村莊民主；反之，只有真正踐行村民自治，才能實(shí)現(xiàn)黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。在村莊治理中，村黨支部與村民委員會(huì)之間的“兩委”關(guān)系并非競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，更多的是相互配合、相互監(jiān)督、相互補(bǔ)充的關(guān)系，是大眾民主和協(xié)商民主的有效結(jié)合。在通常情況下，農(nóng)村黨員是村莊治理的積極分子，黨組織本身就是村莊治理的核心力量，黨組織的群眾動(dòng)員作用是村委會(huì)無法代替的。具體到貧困治理中，無論是過去的區(qū)域扶貧、整村推進(jìn)，還是當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧，都需要調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)、村級(jí)組織和貧困人口的積極性。

實(shí)際上，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中的第一個(gè)環(huán)節(jié)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別，除了依靠客觀的數(shù)據(jù)識(shí)別外，更需要依靠社區(qū)瞄準(zhǔn)。而在操作過程中，社區(qū)識(shí)別的技術(shù)主要是通過村民自治中的“四議兩公開”決策程序?！八淖h兩公開”是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行民主決策的一套基本工作程序，是基層在實(shí)踐中探索創(chuàng)造的一個(gè)行之有效的工作方法。①村黨支部會(huì)提議。村黨支部會(huì)提議，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體表現(xiàn)，更是充分運(yùn)用黨建扶貧機(jī)制的體現(xiàn)。通常而言，黨支部在提議之前，需要走訪，做大量群眾工作。就決策機(jī)制而言，對(duì)貧困戶的提名權(quán)，表明了黨在議程設(shè)置環(huán)節(jié)具有巨大優(yōu)勢(shì)。②村兩委會(huì)商議。村兩委會(huì)商議既是尊重村民自治，亦是民主集中制的體現(xiàn)。一般而言，村兩委會(huì)成員都是村莊精英，在村莊內(nèi)部具有廣泛代表性。兩委會(huì)商議，恰恰是協(xié)商民主的表現(xiàn)，可以兼顧民主和效率。③黨員大會(huì)審議。黨員是村莊政治和社會(huì)生活中的先進(jìn)分子，審議村莊重大決策既是其權(quán)利，也是其義務(wù)。過去幾十年，扶貧政策經(jīng)過多次變化，黨員對(duì)政策內(nèi)涵的理解更為準(zhǔn)確，也就更有利于準(zhǔn)確執(zhí)行扶貧政策。④村民大會(huì)或村民代表會(huì)決議。村民大會(huì)和村民代表會(huì)是村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由其決議貧困戶及其幫扶政策，可以獲得極高的合法性，從而保證扶貧政策執(zhí)行。在“四議”基礎(chǔ)上，將決議公開，將實(shí)施結(jié)果公開，就可以接受廣大群眾的監(jiān)督。根據(jù)我們的調(diào)研，凡是經(jīng)過“四議兩公開”決策程序的貧困戶識(shí)別及幫扶政策，在執(zhí)行過程基本上都可以做到“精準(zhǔn)”，從而最大限度地避免執(zhí)行偏離，減少村莊內(nèi)部矛盾。難能可貴的是，一些不盡合理的扶貧政策，恰恰是通過基層政策執(zhí)行者因地制宜地發(fā)揮村民自治功能，從而避免了可能出現(xiàn)的負(fù)面后果的[14]。

當(dāng)今中國(guó)的農(nóng)村面臨著多重挑戰(zhàn)，這注定了農(nóng)村社會(huì)建設(shè)之路還很長(zhǎng)。值得關(guān)注的是，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作，很可能為農(nóng)村社會(huì)建設(shè)提供了契機(jī)。一方面，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到，脫貧發(fā)展的關(guān)鍵不在于外部施惠，而在于真正激發(fā)貧困戶的發(fā)展積極性。尤其是隨著精準(zhǔn)扶貧的深入實(shí)施，人們?cè)絹碓礁杏|到生態(tài)、文化等根源對(duì)貧困的影響。在這個(gè)意義上，貧困治理絕無可能依靠外部的大量資源輸入來達(dá)成，亦非一時(shí)之功，而是需要長(zhǎng)期艱苦的努力，真正建立脫貧發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)才有可能。另一方面，隨著精準(zhǔn)扶貧的深入開展，社會(huì)建設(shè)的有效路徑逐漸形成。比如，通過大數(shù)據(jù)比對(duì)等方法，大大提高了農(nóng)村社會(huì)等可計(jì)算性，為將來的基層治理現(xiàn)代化提供了可能；通過持續(xù)高強(qiáng)度的運(yùn)動(dòng)式扶貧，一大批黨員干部參與到扶貧工作中，鍛煉了干部隊(duì)伍，加強(qiáng)了黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，極大改變了政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)。當(dāng)然，最為關(guān)鍵的是，到2020年全面建成小康社會(huì)之際，中國(guó)消滅了絕對(duì)貧困，這有利于進(jìn)一步將剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改變?yōu)楸Ｗo(hù)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，亦有利于緩解人民對(duì)美好生活的需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。

四、余論

孫著盡管對(duì)貧困治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)頗有贊賞之意，但通篇看下來，卻不乏批判意識(shí)。其中描述了運(yùn)動(dòng)式扶貧過程中的“扶貧羊”的故事。故事梗概是：某地山地養(yǎng)羊的產(chǎn)業(yè)扶貧搞了20多年，但一直未能發(fā)展起來。精準(zhǔn)扶貧過程中，地方政府仍將山地養(yǎng)羊作為“亮點(diǎn)”。由于實(shí)際存欄數(shù)與宣傳口徑差距太大，為了應(yīng)付各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，地方政府只好向周圍地區(qū)的農(nóng)戶借羊。結(jié)果，因?yàn)檫@些羊經(jīng)常被接，都認(rèn)識(shí)了拉羊車的車牌號(hào)，一見到車就自覺順梯爬入車廂[2]111。諸如此類的在精準(zhǔn)扶貧過程中的形式主義問題，相信做過調(diào)研的人都能會(huì)心一笑。問題的有意思之處恰恰在于，盡管在政策執(zhí)行過程中形式主義官僚主義等問題屢禁不絕，問題重重，但像貧困治理這樣的國(guó)家治理實(shí)踐，卻又實(shí)實(shí)在在地創(chuàng)造了奇跡。

或許，一個(gè)合理解釋是，任何制度運(yùn)轉(zhuǎn)，哪怕這一制度有極強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，都需要付出必要的成本。中國(guó)的貧困治理是黨和政府主導(dǎo)的，它必然要通過官僚體系發(fā)揮執(zhí)行政策。盡管人們對(duì)官僚制批評(píng)頗多，但至今為止人類社會(huì)或許還未能找到一個(gè)比之更有效的管理方法。在這個(gè)意義上，政府體系能夠被動(dòng)員起來全力推進(jìn)貧困治理工作，恰恰是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)所在。某種意義上，運(yùn)動(dòng)式扶貧盡管有各種問題，但它在打破了科層制行政惰性，“集中力量辦大事”等方面具有無可比擬的優(yōu)越性。也因此，當(dāng)精準(zhǔn)扶貧從一般性的扶貧工作上升為各地的中心工作時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理的技術(shù)就會(huì)隨之出現(xiàn)，與之相伴隨的現(xiàn)象也會(huì)凸顯出來。

在這個(gè)意義上，我們談貧困治理等中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，并不意味著要遮蔽其教訓(xùn)。