●董李鋒

縣級政府在中國行政體制中承上啟下，要素完整，功能齊備，縣域治理在國家治理中居于重要地位，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環(huán)。面對縣域治理的新形勢新要求，特別是當前縣域治理中普遍存在的群眾企業(yè)辦事難、基層一線治理難、扶貧脫困攻堅難、便民服務集成難等治理問題，需要以改革為縣域治理開道，江陰的集成改革就是這樣一個有益的探索。

一、集成改革推動構建縣域治理新體系

2017年7月，江蘇省委辦公廳和省政府辦公廳聯合下發(fā)《江陰市縣級集成改革試點總體方案》，江陰成為全省首個縣級集成改革試點縣市?？傮w方案提出，通過構建簡約便民、陽光高效的行政管理體制，充滿活力、運行有序的經濟體制，綠色發(fā)展、自然和諧的生態(tài)文明體制，接軌國際、競爭力強的開發(fā)開放體制，城鄉(xiāng)互動、協調融合的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制，公平均衡、普惠多元的社會事業(yè)體制，全面從嚴、固本強基的黨的建設制度，把江陰建設成為全省同類城市中服務效率最高、發(fā)展環(huán)境最優(yōu)、創(chuàng)新活力最強、人民群眾獲得感最多的改革發(fā)展示范區(qū)，為全省縣域治理體系和治理能力現代化建設提供更多可復制、可推廣的改革成果，讓點上的“盆景”成為面上的“風景”。2017年7月起，圍繞提升縣域治理能力現代化水平，江陰以條件相對成熟的、有一定基礎的行政管理體制改革作為“先手棋”“當頭炮”，搭建鎮(zhèn)街政務服務中心、綜合執(zhí)法局、綜合管理服務指揮中心等“三大平臺”，建成市級行政審批局、綜合行政執(zhí)法局、城市綜合管理局、政務服務中心、綜合管理服務指揮中心、大數據中心等“三局三中心”，初步構建起縣域治理“四大體系”。

1.構建便捷高效的政務服務體系。針對基層企業(yè)群眾反映的辦事難問題，特別是行政審批服務時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多等“一長四多”問題，著力重構政務服務。一是編制市鎮(zhèn)權責清單。市級層面，按照“江陰急需、市縣同權、法律許可”思路，省賦權14項，無錫市賦權282項；鎮(zhèn)街層面，賦予鎮(zhèn)街經濟社會管理權限861項，開發(fā)區(qū)承接設區(qū)的市級經濟管理權限187項，做到行政權力能放則放、應放盡放、充分下放。二是實現行政審批提速。組建市行政審批局，打造全鏈集中審批；建設鎮(zhèn)街政務服務中心，實現“一窗通辦”；推行“網上辦、集中批、聯合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”，開啟“2440”審批服務的“江陰速度”。企業(yè)注冊實現全程網上電子化辦理，不動產登記推行“國土、住建、稅務”“三聯辦”工作組合，開設“實體經濟綠色通道”專窗，成立大審圖中心，90%以上事項實現最多“見一次面”辦結，辦件量排名前20的審批服務事項“不見面”辦件率達98.5%。三是強化事中事后監(jiān)管。實施“雙隨機一公開”日常監(jiān)管機制，建立全市基礎信息共享平臺，形成企業(yè)、社會組織、自然人和政府部門、事業(yè)單位信用監(jiān)管體系。四是建成政務信息大數據。成立市大數據中心，梳理61個部門的資源目錄，總數據量近12億條，推進審批、服務、執(zhí)法、監(jiān)管政務信息互聯共享，推進“部門業(yè)務數據”向“政府數據資產”的轉化。

2.構建沉底到邊的基層治理體系。針對基層治理中“看得見的管不著、管得著的看不見”等體制痼疾和一線治理難題，推進社會治理資源、力量向基層一線傾斜。一是織密基層治理“一網格”。將全市域劃分為17個一級網格、271個二級網格、1558個三級網格，構建起一個橫向到邊、縱向到底、覆蓋全市的三級聯動的網格化管理體系，將“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網格，配齊配強“一長五員”，變被動查為主動防，變被動應付為主動快速處置，實現了基層治理的精準精細、全域聯動。二是組建綜合執(zhí)法“一隊伍”。組建市鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，市級歸并組建市場監(jiān)管、交通運輸、規(guī)劃國土、農林水利、安全生產、建設管理、衛(wèi)生監(jiān)督等7支綜合執(zhí)法隊伍，鎮(zhèn)街設置全能型中隊，構建起市鎮(zhèn)聯動、權責統(tǒng)一、精簡高效的綜合執(zhí)法體系。三是打造管理服務“一平臺”。構建起集公安巡防、安監(jiān)、環(huán)保、交通、水文監(jiān)測、公用事業(yè)、水電照明、“雙公示”、信用信息等于一體的管理服務平臺，進行實時監(jiān)控，依托平臺對企業(yè)進行信用評價，加大了對市場主體的以信用監(jiān)管為核心的事中事后監(jiān)管力度。四是建成指揮調度“一中心”。建成市鎮(zhèn)綜合管理服務指揮中心，立足于“一網格”的網格化管理體系，發(fā)揮“一中心”功能作用，及時發(fā)現問題、實時指揮調度、快速精準處置，提升了綜合管理和服務能力。

3.構建精準有力的社會救助體系。針對“因病致貧、因病致困”問題，打造以城鄉(xiāng)低保為基礎、專項救助為輔助、深度救助為兜底、慈善救助為補充、醫(yī)療互助為擴展的社會救助體系，破解扶貧脫困攻堅難題。一是實施一站式集中救助。組建市社會救助中心，將原先分散在20多個單位的救助職能整合歸并為8大類43個救助項目，以救助全參與、內容全覆蓋、信息全共享，實現對全市所有救助對象的精準救助、常態(tài)救助、陽光救助。二是實施定向式社會救助。充分發(fā)揮江陰公益慈善“首善之城”優(yōu)勢，鼓勵、支持社會各界特別是廣大企業(yè)家，以慈善捐助、結對幫扶等形式，定向救助、定位幫扶貧困群體。江陰一次募集企業(yè)冠名基金超過9億元，每年“慈善一日捐”社會各界捐款均達到1000萬元左右。三是實施互助式補充救助。在新農合的基礎上，創(chuàng)新推行村級醫(yī)療互助“福村寶”項目，作為新農合的有益補充，以村民自愿、多方出資、平臺管理、專業(yè)服務，通過共建共享進一步緩解農村因病致貧、因病返貧的壓力。截至2018年底，村級醫(yī)療互助已覆蓋江陰全市兩百多個村，補助94793人次6134萬元，展現出“共建安心醫(yī)療、共享鄰里互助”的良好成效。

4.構建溫馨周到的生活服務體系。針對城鄉(xiāng)生活服務主體多元化、平臺分散化、標準隨意化等問題，堅持政府主導，鼓勵市場參與，集成便民服務，為全市百姓提供24小時在線智慧生活服務。一是服務資源集成化。以行政服務、公共服務、便民服務、公益服務、資訊服務“五位一體”，將現有生活服務項目納入一體化平臺，做到所有生活服務項目、各類便民服務主體能進必進。二是服務平臺系統(tǒng)化。整合原有各類服務平臺、服務熱線，依托網格化管理實現“一格通”，依托對應識別碼實現“一碼通”，依托統(tǒng)一電話號碼實現“一號通”，依托統(tǒng)一APP實現“一點通”，依托市民卡支付實現“一卡通”，方便市民生活、節(jié)約社會資源。三是服務監(jiān)督常態(tài)化。建立中心、聯動單位和作風監(jiān)督部門聯合督查機制，完善服務加盟商和服務人員信息數據庫，以政府、行業(yè)、群眾、信用“四位一體”監(jiān)督管理機制，為群眾帶來更多選擇、更優(yōu)服務、更大便利。

二、集成改革提升縣域治理現代化水平

江陰的集成改革結合地方自身的發(fā)展水平、發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境進行創(chuàng)新實踐，針對制約縣域治理的突出短板和制約因素靶向發(fā)力，有力的推動了地方治理的現代化進程。

1.集成改革堅持治理的系統(tǒng)性、整體性。習近平總書記強調，“推進改革要樹立系統(tǒng)思想，推動有條件的地方和領域實現改革舉措系統(tǒng)集成”“著力加強全面深化改革開放各項措施系統(tǒng)集成”“對領域相近、功能互補的改革試點，可以開展綜合配套試點，推動系統(tǒng)集成”。江陰在改革過程中圍繞問題根源作一攬子的系統(tǒng)性解決方案，這是針對當前單項改革關聯領域多、鉗制要素雜、不易單方面突破，以系統(tǒng)化思維提出的改革新思路、新辦法。在改革專項方案設計時，從改革大局和長遠發(fā)展的角度出發(fā)，以系統(tǒng)性、整體化思維謀劃改革，將優(yōu)化營商環(huán)境、市場化改革、綠色轉型發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)質基本公共服務等理念貫穿到改革方案制定全過程，消除了改革方案的“碎片化”和“分散化”，增強了改革頂層設計的互補性、關聯性和耦合度。在改革實踐中，江陰改變以往單兵突進式的改革，從行政管理體制改革入手，全面轉向七大領域改革協同并進，系統(tǒng)出臺了集成改革“7+2”方案，包括經濟體制改革、行政管理體制改革、加強黨的建設制度改革、生態(tài)文明體制改革、開發(fā)開放體制改革、社會事業(yè)體制改革、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制改革等七大領域專項改革方案和改革工作推進機制、改革宣傳工作方案等兩個工作機制，避免了改革的零敲碎打。

2.集成改革推進治理的制度化、程序化。加強程序性制度建設，提高政府治理的規(guī)范化水平，有利于充分考慮各方的利益和關切，增強利益相關方對改革的認同和支持，減少政策執(zhí)行過程中的阻力，形成推進改革的合力，提高改革質量。在集成改革中，江陰圍繞“提高改革方案質量”“壓實主體責任”“注重改革實效”三個方面內容，構建了集謀劃、協調、調度、督察、評估、考核、宣傳于一體的全流程推進體系，為有力有序推進集成改革提供機制保障。圍繞提升改革方案質量，突出調查研究、方案論證、部門黨組織討論、分級審議等4項制度，發(fā)揮黨組織總攬全局協調各方的組織領導作用和公眾參與作用，避免部門“自說自唱”，確保吃透上情、摸清下情，搞好結合。圍繞壓實改革責任，建立簽訂責任狀、項目領銜、例會推進、公眾參與、督察督辦、三方約談、臺賬管理、限時辦結、信息發(fā)布、智庫支持等10項制度，形成責任明確、過程管控、推進有序的工作格局。圍繞取得改革實效，明確任務銷號、第三方評估、績效考核、總結宣傳等4項制度，突出成效評判與單位、個人利益掛鉤的正向激勵。

3.集成改革促進治理的信息化、智能化。互聯網、大數據、云計算等現代技術的發(fā)展和運用，為政府治理插上了智慧的翅膀，代表著政府治理現代化的一個方向。發(fā)展電子政務、構建在線服務平臺、推進智慧城市建設等信息化建設，對打破封閉式的傳統(tǒng)治理，轉變政府職能，提升治理效率和服務質量具有積極的作用。江陰把“共享、集中、協同”的大數據思維貫穿集成改革全過程，以建設更科學、更高效、更人性化的智慧城市為引領，注重挖掘數據價值，加快數據在改革和治理中的轉化應用。出臺政務信息資源共享管理辦法，健全政務信息資源目錄體系、共享交換體系和政務信息采集、維護、共享工作機制，打破信息孤島，打通數據壁壘，實現全市基礎信息數據互聯互通，推動信息共享和業(yè)務協同。建成統(tǒng)一事項庫、企業(yè)庫、人員庫、投資項目庫、電子證照庫等資源庫，實現凡是能通過網絡共享的材料不需要重復提交、凡是能通過網絡驗核的信息不需要重復提供、凡是能實現網上辦理的事項不需要現場辦理，讓“數據多跑路、企業(yè)群眾少跑腿”。在鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）建設“一門式”綜合服務平臺，依托人口數據和證照數據共享，為群眾就近辦理21個部門190項行政服務。通過大數據政務服務，使政府治理朝著更科學、便捷和高效的方向發(fā)展。

4.集成改革尊重基層的創(chuàng)造性、創(chuàng)新性。來自地方基層的系統(tǒng)集成改革試點，是重要的改革方法和路徑選擇之一。習近平總書記指出，要尊重基層實踐，多聽基層和一線聲音，多取得第一手材料，正確看待新事物新做法，只要是符合實際需要，符合發(fā)展規(guī)律，就要給予支持，鼓勵試、大膽改。要保護好地方和部門的積極性，最大限度調動各方面推進改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性。作為最基本的行政單位，鎮(zhèn)（街）處在發(fā)展最前沿、工作第一線，只有不斷提升治理能力，打通聯系群眾、服務發(fā)展的“最后一公里”，才能為政府治理提供最可靠的保障、筑牢最穩(wěn)固的根基。在集成改革中，江陰以全國經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)徐霞客鎮(zhèn)為藍本，把徐霞客鎮(zhèn)創(chuàng)新實踐形成的“政務服務一窗口”、“鎮(zhèn)村治理一張網”、“綜合執(zhí)法一隊伍”和“日常管理一中心”的基層治理新模式復制推廣到全市17個鎮(zhèn)街，建設鎮(zhèn)（街）“三大平臺”和市級“三局三中心”，在全市域構建起“集中高效審批、分類監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”的現代基層治理架構體系，實現“一枚公章管審批、一個網絡管服務、一個平臺管信用、一支隊伍管執(zhí)法、一個中心管協同、一個網格管治理”，提升了江陰基層治理體系和治理能力現代化建設水平。

三、集成改革對推進縣域治理現代化的啟示

江陰的集成改革沒有樣本參考，既面臨縣域治理的普遍性問題，也面臨先發(fā)地區(qū)的特殊性矛盾，為縣域治理體系和治理能力現代化建設探尋了新的路徑。

1.頂層設計、制度保障是推進縣域治理的內在要求?？h域治理涉及省、市、縣各個層級的利益關系，囿于許多單靠縣級無法克服的政策制度制約和行政體制約束，必須依靠頂層的系統(tǒng)謀劃和協調來強力推動。江陰的集成改革之所以能在較短時間內取得明顯成效，得益于省委省政府的高度重視和大力支持，省委辦公廳、省政府辦公廳專門下發(fā)《江陰市縣級集成改革總體方案》，不僅提出了清晰的改革目標、內容和時間，更明確提出“實現市縣同權”“賦予江陰與設區(qū)市同等的經濟社會和行政管理權限”“凡在全省其他市、縣（市、區(qū)）開展的省級改革試點，江陰市都可以先行先試”等。這讓江陰的改革有了底氣，放開了手腳，勇于在改革中打通層級壁壘，打破部門藩籬，創(chuàng)新實踐縣域治理。

2.科學統(tǒng)籌、協同推進是推進縣域治理的基本路徑。縣域發(fā)展是一個有機統(tǒng)一的整體，既涉及到上級，也關乎到基層；既包括各個部門，也離不開各個領域?？h域治理不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“只見樹木不見森林”，必須樹立系統(tǒng)思維和全局觀念，準確把握縣域治理各領域各條線各方面的內在聯系和相互關系，構建起縣域治理完整的制度和工作體系。江陰集成改革強化縣域治理體系的制度集成和工作整合，以《江陰市縣級集成改革試點總體方案》為核心，分別制定市和鎮(zhèn)（街）行政管理體制改革《方案》，編制《市綜合執(zhí)法體制改革方案》《市綜合執(zhí)法隊伍整合方案》，出臺《市政務信息資源共享管理辦法》等政策制度，在機構設置、政務服務、行政執(zhí)法、數據共享等方面實現系統(tǒng)集成、市鎮(zhèn)聯動、整體實施，使改革在全市域穩(wěn)步實施，有序推進。

3.重心下移、權限下放是推進縣域治理的主要指向。鎮(zhèn)街作為我國最基本的行政單位，處在發(fā)展最前沿、工作第一線，是縣域治理的主陣地，鎮(zhèn)街的治理能力和治理水平直接決定著縣域治理的效果。必須不斷提升鎮(zhèn)街治理能力，最大限度的下放權限、下沉力量、下移資源，滿足基層單位和干部群眾的實際需求，打通基層政府聯系群眾、服務發(fā)展的“最后一公里”，為縣域治理筑牢根基。江陰在集成改革中強化市鎮(zhèn)街之間的職責重構、資源重配、體系重整，在管理權限上賦予鎮(zhèn)街更多的經濟社會管理權限、行政審批權限、行政執(zhí)法權限，能放則放，應放盡放；在人員配置上按照“人隨事走、編隨人走”的原則，選派精干力量充實鎮(zhèn)街行政審批、綜合執(zhí)法一線；在干部使用、考核獎勵等方面，加大對鎮(zhèn)街政務服務、綜合執(zhí)法一線工作人員的傾斜力度，把更多的資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾服務。

4.多元參與、共建共享是推進縣域治理的必然選擇?？h域治理面臨對象復雜化、訴求多樣化、需求個性化等現狀，依靠基層政府單一主體的力量難以提供充足的治理資源，難以滿足日益增長的治理需求，難以肩負起有效治理社會的職責。必須發(fā)揮多方力量，調動市場、社會及公眾參與，實現治理多元主體的廣泛參與和公共服務多元主體的共建共享，推動基層治理由一元、集中、單向的治理模式向多元、集體、互動的治理模式轉變。江陰在集成改革領域注重發(fā)揮多元主體的力量，促進基層的參與式治理。在政務服務中充分發(fā)揮代辦員的作用，在網格化管理中充分發(fā)揮“一長五員”的作用，在社會救助中充分發(fā)揮村民醫(yī)療互助會和企業(yè)的作用，在生活服務中充分發(fā)揮互聯網和市場化平臺的作用，讓群眾在共建共享中有更多的獲得感、更高的滿意度。同時還通過購買服務的方式，將企業(yè)、志愿者和社會組織等力量吸納到治理體系中，提高了治理的社會化、專業(yè)化水平。

四、進一步以集成改革推進縣域治理的思考

集成改革作為一個縣域實踐，對推進地方治理體系和治理能力現代化起到了積極作用。如何擴大這種改革效應，促進集成改革與縣域治理之間的良性互動，耦合提升，還需進一步思考和探索。

1.以思想解放和理論創(chuàng)新提升改革和治理水平。改革需要思想發(fā)動，也需要理論引領。一方面，江陰集成改革雖已經破題，但依然面臨難啃的“硬骨頭”，改革中還有雜音、還有阻力，要以思想解放進一步激發(fā)改革動力，著力克服思維惰性，沖破舊有觀念，擺脫路徑依賴，準確把握各項改革主攻方向、重點任務、時序要求和推進方式。另一方面，江陰集成改革的探索性、首創(chuàng)性和示范性特征明顯，需要及時總結改革實踐，加強理論闡釋，使改革認識論、方法論與改革實踐相匹配，以理論創(chuàng)新進一步凝聚共識，指導實踐，引領改革向縱深推進，進而提升縣域治理整體水平。

2.以標準化建設推動改革和治理經驗可復制可推廣。能否做到經驗的可復制可推廣，是衡量集成改革成效的重要標志。一方面要加快推進集成改革的標準化建設，把個性探索上升為共性經驗，擴大示范效應。針對部分改革的審批、監(jiān)管、執(zhí)法等流程，針對每個項目、每個任務，推動改革工作模板化建設、改革流程標準化打造，形成縣域改革的“江陰樣本”、縣域治理的“江陰標準”。另一方面要立足江陰實際，探索具有江陰特色的改革和治理創(chuàng)新。加快推動不見面審批、戶戶通工程、工業(yè)企業(yè)資源利用績效評價、環(huán)保管家、醫(yī)聯體建設、村級醫(yī)療互助等特色改革項目，形成更多可學可鑒的改革和治理經驗，為縣域治理貢獻更好更優(yōu)的“江陰方案”“江陰智慧”。

3.以差別化試點促進改革的頂層設計與基層探索互動。改革和治理都需在頂層設計與基層探索互動中激發(fā)各個層級、各類主體的主動性、積極性、創(chuàng)造性，實現各司其職、各負其責、有序協同。江陰作為縣一級的集成改革，依然面臨制度系統(tǒng)銜接不夠順暢，新舊制度之間、各職能部門之間、各層級之間的不銜接、不協同，甚至出現“梗阻”。一方面要加強頂層設計，把各級政府及職能部門置于同一平面來推動，促進政策的協同配套，使各項改革同向而行。另一方面要為基層改革釋放政策空間，支持地方、基層破除改革中的法治困境、信息孤島、外部制約等障礙，鼓勵他們進行差別化試點、自主化探索，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合，形成強大合力，使改革上下順暢、左右貫通、前后呼應、內外協調。

4.以科學的激勵約束機制增強基層的改革動力?？茖W有效的激勵約束機制是推進改革的重要保障。面對復雜性、敏感性、艱巨性更加突出的改革形勢，加強鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下“三項機制”在改革中的運用，旗幟鮮明的鼓勵基層改革，為基層改革創(chuàng)新營造良好氛圍。一方面進一步推動形成改革者上、不改革者下的鮮明用人導向。真正把敢于擔當、勇于改革的干部用起來、提起來，讓改革者有勁頭、有奔頭，增強改革一線干部的責任感、使命感、榮譽感。另一方面進一步推動形成允許改革有失誤、但不允許不改革的鮮明改革導向。將容錯糾錯機制嵌入工作部署，鼓勵大膽探索、寬容改革失誤，為一線改革者容工作之失、解干事之憂、釋擔當之慮。此外，要不斷加強基層改革和治理隊伍建設，充實工作力量，提升能力水平，培養(yǎng)行家里手，聚力推動縣域改革和治理現代化。