劉承禮

內(nèi)容提要：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以公共就業(yè)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和基本公共文化服務(wù)為代表的基本公共服務(wù)是城鄉(xiāng)分治的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，公共資源投向重城輕鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異顯著。為了改變這種局面，在短期內(nèi)應(yīng)調(diào)整省以下政府間事權(quán)以及與事權(quán)相適應(yīng)的支出責(zé)任，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次，以便公共資源向農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)傾斜；而在長(zhǎng)期則應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

在有關(guān)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的討論中，我們可以捕捉到這樣一種現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，那就是，公平地享有基本公共服務(wù)是城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利，這是一種共享改革發(fā)展成果的權(quán)利共識(shí)?？墒沁@種權(quán)利共識(shí)的實(shí)現(xiàn)殊非易事，因?yàn)槌青l(xiāng)基本公共服務(wù)之間存在著深刻的鴻溝。為了填補(bǔ)這一鴻溝，轉(zhuǎn)移支付特別是負(fù)有均等化使命的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付一度被寄予厚望。然而，轉(zhuǎn)移支付的效果并不樂(lè)觀。從基本數(shù)據(jù)來(lái)看，同一縣域范圍的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化都差強(qiáng)人意，更遑論同一市域、同一省域乃至全國(guó)范圍的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀了。

不可否認(rèn)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)于縮小地區(qū)之間的基本公共服務(wù)差距可以發(fā)揮一定的作用，但對(duì)于城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)均等化則顯得力不從心。實(shí)際上，拉開(kāi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的原因固然有地方性財(cái)力不平衡，更重要的卻是城鄉(xiāng)二元體制。在這一體制下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給是分治的，且分治過(guò)程中采取了重城輕鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。因此，為了消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差異，求助于轉(zhuǎn)移支付是緣木求魚(yú)，而根本出路在于消除城鄉(xiāng)二元體制。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體制：局部統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體制可以概括為局部統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。所謂“二元”，是指城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給是分治的，城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)提供的決策、融資、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制上有顯著的差異；所謂“局部統(tǒng)籌”，是指城鎮(zhèn)內(nèi)部各群體之間、城際之間、縣際農(nóng)村之間的統(tǒng)籌層次是不一樣的。那么，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體制有何特點(diǎn)呢？這需要從基本公共服務(wù)的范圍界定談起。在這一問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界莫衷一是。從生存和發(fā)展兩個(gè)維度來(lái)看，基本公共服務(wù)主要包括但不限于如下內(nèi)容和特征：

（一）生存性基本公共服務(wù)

1.公共就業(yè)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展或工業(yè)化趕超戰(zhàn)略派生了城鄉(xiāng)二元體制（蔡昉，1998）。城鄉(xiāng)二元體制以戶籍制度的建立和運(yùn)行為標(biāo)志。在戶籍制度的約束下，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源配置處于制度性分割狀態(tài)（蔡昉，2008）：城市實(shí)行的是“統(tǒng)包統(tǒng)分”或“統(tǒng)包統(tǒng)配”制，即企業(yè)用工由各級(jí)政府統(tǒng)一計(jì)劃、招收和調(diào)配（周天勇，2014），以便在形式上確保充分就業(yè)；而農(nóng)民的就業(yè)則由于農(nóng)村本身的特點(diǎn)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等原因而長(zhǎng)期沒(méi)有得到重視，極其不規(guī)范（胡鞍鋼、程永宏，2003）；在城鄉(xiāng)之間，除非有政府計(jì)劃，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)通道幾乎是閉塞的。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源的這種制度性分割一直持續(xù)到改革開(kāi)放之初。隨著改革開(kāi)放的深入，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)出現(xiàn)了新的動(dòng)向：一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力先是在農(nóng)業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移，進(jìn)而發(fā)展到向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，之后是城鎮(zhèn)工業(yè)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納（蔡昉，2008）；另一方面，城市內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)了雙軌制特征，即，國(guó)有企業(yè)部分地保留了具有計(jì)劃特色的就業(yè)體制，而非公經(jīng)濟(jì)部門開(kāi)始采用市場(chǎng)化就業(yè)制度（陸銘、陳釗，1998）。長(zhǎng)期以來(lái)，橫亙?cè)诔青l(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)有序流動(dòng)通道上的，是附著差異性基本公共服務(wù)如教育和社會(huì)保障的戶籍制度。近年來(lái)，戶籍制度改革在全國(guó)大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，這為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)提供了很好的前提。同時(shí)，在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，政府實(shí)施了一系列旨在促進(jìn)充分就業(yè)的政策，特別是從財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠等方面不斷促進(jìn)就業(yè)，不斷優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，并完善就業(yè)托底機(jī)制。即便如此，與在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的目標(biāo)相比，城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)投入、政策措施等方面仍然存在很大差距，表現(xiàn)為公共資源投入不均、就業(yè)歧視普遍存在、失業(yè)救助體系不健全，離城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)還相距甚遠(yuǎn)。

2.社會(huì)保障

自建國(guó)以來(lái)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度雖幾經(jīng)變遷，但沒(méi)有改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)：城鎮(zhèn)基本建成了“應(yīng)保盡?！钡淖畹蜕畋Ｕ现贫?、社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)了較大程度的覆蓋；而農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的歷史欠賬較大，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后集體保障就大幅退化，家庭養(yǎng)老和土地保障再次成為主體，最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌等還處于起步階段，保障范圍和程度與城鎮(zhèn)不可同日而語(yǔ)，失業(yè)、工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目尚未開(kāi)啟（唐鐵漢，2008）。不過(guò)，對(duì)城鎮(zhèn)職工來(lái)說(shuō)，雖然“條條統(tǒng)籌”向“塊塊統(tǒng)籌”的過(guò)渡業(yè)已完成（胡鞍鋼，2001），但統(tǒng)籌層次仍然不高，大多數(shù)的社會(huì)保障還停留在縣市層面，雖然有上升到省級(jí)層面的努力，但種種原因造成了養(yǎng)老金入不敷出等事與愿違的結(jié)果，使得省域范圍內(nèi)的城際之間、城鄉(xiāng)之間差異較大，更別提省際之間的差異了。從區(qū)域和城鄉(xiāng)兩個(gè)層面來(lái)看，居民社會(huì)保障范圍和項(xiàng)目的差距較大，一般而言，東部的保障水平高于中西部，城鎮(zhèn)的保障水平高于農(nóng)村（李雪萍、劉志昌，2008）。目前，關(guān)于縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障有兩類截然不同的代表性觀點(diǎn)：一類認(rèn)為應(yīng)該建立全國(guó)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度（胡鞍鋼，2001）；另一類認(rèn)為現(xiàn)階段建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是不可取的，“在經(jīng)濟(jì)上是‘洋躍進(jìn)’，在財(cái)政上是不可持續(xù)的”（陳平，2002）?？紤]到城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體差異等原因，從城鄉(xiāng)分治直接走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一是非常困難的，比較現(xiàn)實(shí)的辦法是：在短期內(nèi)，站在底線公平和保障基本生存權(quán)的角度，建立和完善城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)各異的最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌，在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)面、擴(kuò)項(xiàng)（景天魁，2004）；在長(zhǎng)期，“應(yīng)積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展”（鄭功成，2010）。此外，在城鎮(zhèn)，還有一類龐大的特殊群體，即游離于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的農(nóng)民工群體，由于身份與職業(yè)分離的原因，他們享受不到務(wù)工所在城鎮(zhèn)的社會(huì)保障；又由于戶籍與居所分離的原因，他們不愿加入戶籍所在農(nóng)村的社會(huì)保障體系，是社會(huì)保障建設(shè)的一個(gè)盲點(diǎn)。對(duì)這一特殊群體而言，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了城鄉(xiāng)互不接軌的“城保碎片”“農(nóng)保碎片”和“綜保碎片”（鄭秉文，2008）；學(xué)界于此的對(duì)策并不統(tǒng)一，有學(xué)者建議分類分層施保，如順次建立工傷保險(xiǎn)、大病或疾病住院保險(xiǎn)、社會(huì)救援、規(guī)范用工制度（鄭功成，2002），而有的學(xué)者則否定了將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障和為農(nóng)民工另立社會(huì)保障的可行性，主張“把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快改革和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，最終向城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制過(guò)渡”（楊立雄，2004）。

3.基本醫(yī)療衛(wèi)生

健康問(wèn)題是民生問(wèn)題，為城鄉(xiāng)居民提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是政府的重要職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是分治的。在城市，公費(fèi)醫(yī)療或勞保醫(yī)療曾經(jīng)是城市單位制的基本福利（朱玲，2000），經(jīng)費(fèi)有財(cái)政預(yù)算和企業(yè)提取作保障，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和職工醫(yī)保為主體的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)日漸取而代之（顧昕，2005）。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制走過(guò)了一段曲折而漫長(zhǎng)的道路，先是生產(chǎn)資料社會(huì)主義改造完成之后建立的以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的、低水平的甚至“春建秋散”的合作醫(yī)療，該體制斷斷續(xù)續(xù)維持到改革開(kāi)放之初，之后隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣而逐漸凋敝；2002年之后逐步建立了在政府支持、統(tǒng)籌類別、統(tǒng)籌層次等方面與傳統(tǒng)合作醫(yī)療截然不同的新型農(nóng)村合作醫(yī)療（王紹光，2008）。這種城鄉(xiāng)分治的醫(yī)療衛(wèi)生體制造成了城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源配置失衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展差距較大。有學(xué)者提到，公共資金大多偏向城市醫(yī)療部門，城鄉(xiāng)居民在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)上是迥異的（項(xiàng)繼權(quán)，2009）。2009年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》，分2009-2011年和2012-2020年兩個(gè)階段實(shí)施新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。這次“醫(yī)改”的核心理念是“把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供”，在保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制等三項(xiàng)原則的指引下，在基本醫(yī)療保障擴(kuò)面、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力提升、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、基本藥物制度建設(shè)、公立醫(yī)院改革試點(diǎn)等方面取得了重要進(jìn)展（李斌，2013）。歸納起來(lái)，這次“醫(yī)改”有幾個(gè)重要的特點(diǎn)：一是明確了政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，即，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)由政府提供或政府向市場(chǎng)購(gòu)買提供；而非基本醫(yī)療則交由社會(huì)提供，由政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)節(jié)。二是在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，例如將醫(yī)?；鹩煽h級(jí)提升至地市級(jí)甚至省級(jí)來(lái)統(tǒng)籌，以及加強(qiáng)城市大醫(yī)院同縣級(jí)醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的對(duì)口協(xié)作。三是公共財(cái)政在支持基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出上向中西部地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距，補(bǔ)上歷史欠賬。盡管這些改革舉措成效顯著，然而進(jìn)一步的改革仍然困難重重。

（二）發(fā)展性基本公共服務(wù)

1.義務(wù)教育

城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡既體現(xiàn)在數(shù)量上也體現(xiàn)在質(zhì)量上，這種數(shù)量和質(zhì)量都不均衡的現(xiàn)狀有其深刻的體制根源，即義務(wù)教育政策的“城市偏向”。這種重城輕鄉(xiāng)的公共政策偏向與戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障休戚相關(guān)，并在運(yùn)行中相互強(qiáng)化。在義務(wù)教育事業(yè)上，城鄉(xiāng)二元體制的形成可以追溯到高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在那時(shí)，中央出資、地方執(zhí)行，但城鄉(xiāng)有別，致使城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源逐漸失衡。1986年《義務(wù)教育法》、1995年《教育法》及其實(shí)施細(xì)則或規(guī)定的頒布奠定了義務(wù)教育城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)，逐漸形成了“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”體制（即縣鄉(xiāng)村三級(jí)辦學(xué)、縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理），在城市由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；在農(nóng)村則形成了由鄉(xiāng)村和農(nóng)民且以農(nóng)民為主的多渠道籌資辦學(xué)格局。從財(cái)政層面來(lái)檢驗(yàn)，這一時(shí)期的義務(wù)教育財(cái)政體制是分權(quán)的，“重心下移”是其基本特征。好在這種“重心下移”的教育財(cái)政體制維持的時(shí)間不長(zhǎng)，2001年是一個(gè)分水嶺。一方面，在這一年，義務(wù)教育管理體制由“重心下移”過(guò)渡到“重心上移”（喬寶云等，2005）；另一方面，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)主體由農(nóng)民回歸到政府（袁桂林，2004）。這是因?yàn)椋?001年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出了“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制和財(cái)政體制并在2005年之后得到了強(qiáng)化。然而，盡管與鄉(xiāng)村和農(nóng)民集資搞義務(wù)教育相比，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制稍勝一籌，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)行有效，但在廣大中西部以“吃飯財(cái)政”為主的欠發(fā)達(dá)區(qū)縣，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌措和投入效果并不理想（王德文，2003），特別是對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展作用有限。為了更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化，學(xué)術(shù)界提出了“以省為主”的主張。作為一項(xiàng)外部性較強(qiáng)的公共物品，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育需要由較高層級(jí)的省級(jí)政府來(lái)統(tǒng)籌落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮好承上啟下的作用，將義務(wù)教育的資金資源重點(diǎn)投放到農(nóng)村和貧困落后地區(qū)。事實(shí)上，將義務(wù)教育的事權(quán)交由縣級(jí)政府去完成本身并沒(méi)有什么問(wèn)題，而且在縣這個(gè)層級(jí)上更有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化，但是在現(xiàn)有政府間財(cái)力格局不發(fā)生根本性變化的前提下，廣大中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力得不到保障，縣級(jí)政府難以用自有財(cái)力完成相應(yīng)的義務(wù)教育事權(quán)。既然如此，將義務(wù)教育的籌資任務(wù)上移至更高層級(jí)的政府，而事權(quán)和支出責(zé)任由縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)可能更符合實(shí)際。因此，解決義務(wù)教育事權(quán)和財(cái)力不匹配問(wèn)題的出路是合理劃分各級(jí)政府的義務(wù)教育事權(quán)，并通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的合理搭配來(lái)保證地方事權(quán)的有效履行。

2.基本公共文化服務(wù)

建國(guó)后至改革開(kāi)放前，文化服務(wù)作為一種事業(yè)是由政府主導(dǎo)提供的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基本公共文化服務(wù)建設(shè)取得了很大的成就，包括公共圖書(shū)館、文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站、村文化室等硬件設(shè)施實(shí)現(xiàn)了較大面積的覆蓋。然而，在廣大欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，廣播電視、文化信息資源等軟件設(shè)施與發(fā)達(dá)地區(qū)相比有很大的差距。在現(xiàn)實(shí)中，基本公共文化服務(wù)表現(xiàn)出城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)性失衡。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，基本公共文化服務(wù)在區(qū)域之間的不平衡比較明顯（王洛忠、李帆，2013），其不平衡程度在東中西部之間有縮小的趨勢(shì)而在省區(qū)市之間卻擴(kuò)大了。另一項(xiàng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，與區(qū)域之間的不均衡相比，城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)差異更為顯著（吳理財(cái)，2014）。即使在發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)，城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)不均等的問(wèn)題也十分突出。一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成基本公共文化服務(wù)失衡的重要原因。長(zhǎng)期以來(lái)，與其他基本公共服務(wù)類似地，公共財(cái)政在基本公共文化服務(wù)的投向上幾乎沒(méi)有形成均等化的導(dǎo)向，城市優(yōu)先供給是不爭(zhēng)的事實(shí)。這種重城輕鄉(xiāng)的投入取向造成城鄉(xiāng)之間基本公共文化服務(wù)無(wú)論從硬件還是從軟件上衡量都有明顯差異。

二、科學(xué)劃分省以下政府間事權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

長(zhǎng)期以來(lái)，城市偏向的城鄉(xiāng)分治體制造成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供的非均衡格局。為了改變這種非均衡狀態(tài)，使城鄉(xiāng)居民公平地享有基本公共服務(wù)，“十三五”規(guī)劃綱要提出了明確的工作思路，即“把社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。這是一種漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略，即在短期內(nèi)通過(guò)改變公共政策重心，加快農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)的社會(huì)事業(yè)的發(fā)展；而在長(zhǎng)期則是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供一體化。

（一）尋求最優(yōu)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次

對(duì)于基本公共服務(wù)的提供而言，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的層次越高，政府資源汲取和資源調(diào)度能力就越強(qiáng)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也就越有保障；反之則反是。然而，統(tǒng)籌層次也不是越高越好，過(guò)高的統(tǒng)籌層次會(huì)放大信息不對(duì)稱效應(yīng)，拉長(zhǎng)監(jiān)督鏈條，進(jìn)而造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的交易成本過(guò)大。因此，理論上存在一個(gè)最優(yōu)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次，在這一統(tǒng)籌層次上，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供的外溢效應(yīng)可以得到最好的控制。

如何確定最優(yōu)統(tǒng)籌層次呢？先來(lái)看縣。由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異的分野是在縣域，在縣域范圍內(nèi)，有城有鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)分立，局部統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊端真正顯現(xiàn)出來(lái)，所以解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基本單元應(yīng)該是縣。縣作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本單元有這樣幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：（1）縣是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距核算的第一站，城鄉(xiāng)居民所享有的基本公共服務(wù)差異在縣這個(gè)層級(jí)上第一次反映出來(lái)；（2）縣級(jí)職能部門是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供的執(zhí)行部門，它們最直接地調(diào)動(dòng)公共資源推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；（3）對(duì)于基本公共服務(wù)提供而言，財(cái)力與事權(quán)是否對(duì)等，在縣這個(gè)層級(jí)上最為清楚；（4）戶籍制度和土地制度固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而縣是改革這兩項(xiàng)制度、突破城鄉(xiāng)二元瓶頸的最佳層級(jí)。

盡管縣是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本單元，但它的資源汲取和資源調(diào)度能力不足以解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。統(tǒng)籌層次應(yīng)該提高。究竟是提高到地級(jí)市還是省呢？?jī)上啾容^，省比地級(jí)市更為適合，原因在于：（1）省直接與中央分稅，財(cái)力在地方政府中最為雄厚，是貫徹中央決策和調(diào)動(dòng)全省資源的最佳結(jié)合點(diǎn)；（2）省能夠超越地級(jí)市的城市偏向，可以中立地實(shí)現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置；（3）省是區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化走向全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵地帶。因此，從資源汲取和資源調(diào)度能力角度來(lái)看，在交通基礎(chǔ)設(shè)施日益健全和信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，省市縣的物理距離和信息距離在縮小，管理半徑在擴(kuò)大，因此，最優(yōu)統(tǒng)籌層次能夠上升到省。

盡管基本公共服務(wù)內(nèi)容各有不同，但不應(yīng)割裂地看待不同內(nèi)容的基本公共服務(wù)，例如，組成生存性基本公共服務(wù)的公共就業(yè)、社會(huì)保障和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有相互附著、密不可分的聯(lián)系。城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)，不僅意味著得到公平的就業(yè)機(jī)會(huì)、享有公平的用工制度、獲取公平的勞動(dòng)報(bào)酬，而且應(yīng)該在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和最低生活保障方面得到公平的待遇。這是一個(gè)復(fù)雜的、聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)，考慮到公共政策制定的作用空間、公共資金籌集的規(guī)模效應(yīng)，在省域范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，有利于解決社會(huì)保障資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源的供需不平衡問(wèn)題①2016年年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，要求整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。按照人社部的最新統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)已有包括河北、上海、浙江、山東等17個(gè)省區(qū)市，對(duì)整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度作出了規(guī)劃部署，突破醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)分割的體制障礙，明確將整合后統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保劃歸人社部門管理。，實(shí)現(xiàn)公共政策和公共資源的最優(yōu)配置。組成發(fā)展性基本公共服務(wù)的義務(wù)教育和基本公共文化服務(wù)也應(yīng)該在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化。目前，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制不能解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的配置失衡問(wèn)題，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入、師資配備、教學(xué)設(shè)施上的城鄉(xiāng)差距需要由更高層次的政府來(lái)解決。同樣地，基本公共文化服務(wù)放在全省范圍來(lái)統(tǒng)籌，也有利于公共資金籌集和公平提供。

（二）在省以下建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革過(guò)程中，需要加強(qiáng)橫向和縱向上的溝通，以便對(duì)省以下政府之間與基本公共服務(wù)相關(guān)的事權(quán)劃分做出相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)于不同內(nèi)容的基本公共服務(wù)，需要明確省市縣的獨(dú)享事權(quán)和共享事權(quán)。那么，政府間事權(quán)劃分需要遵循何種原則呢？理論與實(shí)踐表明，提供基本公共服務(wù)的事權(quán)應(yīng)該盡可能地交由低層級(jí)政府去履行，因?yàn)榕c高層級(jí)政府相比，低層級(jí)政府更了解地方實(shí)情，更便于對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求做出及時(shí)有效的回應(yīng)。

為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，省市縣政府事權(quán)劃分要分兩步走，在短期內(nèi)將與基本公共服務(wù)提供相關(guān)的公共資源更多地投放給農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，而在長(zhǎng)期則要在省域內(nèi)建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本公共服務(wù)體系。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于公共就業(yè)，省級(jí)人社部門要制定統(tǒng)一的就業(yè)促進(jìn)政策，在職業(yè)中介、職業(yè)培訓(xùn)和用工制度建設(shè)上統(tǒng)一設(shè)計(jì)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的有序流動(dòng)；對(duì)于社會(huì)保障，由于其涉及面廣、外部性強(qiáng)，需要在全省范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障問(wèn)題；對(duì)于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，省級(jí)衛(wèi)計(jì)部門要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在轄區(qū)范圍內(nèi)調(diào)配醫(yī)療衛(wèi)生資源，做到醫(yī)療衛(wèi)生需求與供給的有效對(duì)接；對(duì)于義務(wù)教育，中央和省要在全面改善薄弱學(xué)校方面承擔(dān)更多的籌資和標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)，而市縣兩級(jí)政府則承擔(dān)教育管理和部分經(jīng)費(fèi)的籌資任務(wù)；對(duì)于基本公共文化服務(wù)，應(yīng)該在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并在縣域落實(shí)。

在與基本公共服務(wù)相關(guān)的事權(quán)劃分明確后，要根據(jù)“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的原則，針對(duì)本級(jí)政府承擔(dān)的獨(dú)享事權(quán)和共享事權(quán)提出相應(yīng)的支出預(yù)算，建立按類別、按比例的支出預(yù)算分?jǐn)倷C(jī)制，并為這些支出預(yù)算制定支出責(zé)任，以便提高公共支出效率。支出預(yù)算最終要通過(guò)可支配財(cái)力的形式表現(xiàn)出來(lái)，無(wú)論是自有財(cái)力還是轉(zhuǎn)移財(cái)力。這涉及財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的問(wèn)題。如何為各級(jí)政府配備與其事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)力呢？由于事權(quán)是支出責(zé)任配備的基礎(chǔ)，因而要按財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，有多少事權(quán)就要配多少財(cái)力，對(duì)增強(qiáng)的事權(quán)要增加支出，對(duì)弱化的事權(quán)要減少支出。反觀現(xiàn)行財(cái)政體制，即，基本公共服務(wù)提供的事權(quán)在低層級(jí)政府手中，越往下事權(quán)越重；而財(cái)力集中在高層級(jí)政府手中，越往上財(cái)力越大。這種體制表現(xiàn)為地方財(cái)力與事權(quán)的不對(duì)稱，且在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤甚。為了扭轉(zhuǎn)地方廣泛存在的財(cái)力與事權(quán)不相適應(yīng)的格局，對(duì)于某級(jí)政府的財(cái)力而言，除了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接掛鉤的自有財(cái)力之外，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著重要的作用。眾所周知，作為收入再分配手段的轉(zhuǎn)移支付通常包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者負(fù)載著均等化功能且可以用標(biāo)準(zhǔn)化公式的撥付方式來(lái)實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)；而后者的均等化功能則是輔助性的，其真正作用在于解決上級(jí)委托下級(jí)行使相應(yīng)的事權(quán)。為了規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，需要建立全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，將更多的公共資源投向農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，以便在橫向和縱向上形成均衡的財(cái)力分布。