呂 雯

黨的十九大報告強調(diào)，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的財政預(yù)算制度，全面實施績效管理。這就需要通過制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新切實提高財政管理水平，通過健全財政預(yù)算制度、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)及全面審計監(jiān)督財政收支情況，助力財政管理體制的改革完善。其中，創(chuàng)新財政管理方式，注重利用新興信息技術(shù)手段提升財政監(jiān)管效能，加快實現(xiàn)責(zé)任清晰、全程留痕、信息可追溯，以此提高財政決策的智能化水平，是數(shù)字財政的目標(biāo)之一。

一、財政管理信息化建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

目前財政信息化建設(shè)主要是一個基礎(chǔ)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，圍繞業(yè)務(wù)流程展開，支持業(yè)務(wù)的無紙化、信息化操作，但財政管理的數(shù)字化和智能化運用不足。隨著財政數(shù)字化管理的發(fā)展趨勢和新興技術(shù)的不斷出現(xiàn)、成熟，財政管理效能日益成為一個關(guān)鍵的問題。

（一）資金審核主體職責(zé)邊界不清晰，“放管服”改革推進(jìn)緩慢

在原有的財政預(yù)算支付環(huán)節(jié)，從預(yù)算單位發(fā)起支付申請到支付中心完成付款，中間約有十余個環(huán)節(jié)進(jìn)行相關(guān)合同、發(fā)票事項審核，每個單位、每個崗位可能同時對其中一個或者幾個事項進(jìn)行重復(fù)審核，也可能同時忽略其它的風(fēng)險點，審核主體責(zé)任不明確；財政資金撥付過程中的相關(guān)崗位為了保證相應(yīng)支付的合規(guī)性，重復(fù)進(jìn)行了本該由預(yù)算主體單位明確審核的事項；一旦出現(xiàn)問題或者風(fēng)險，在責(zé)任不明晰的流程中，責(zé)任人和風(fēng)險點快速定位困難。同時，多個主體重復(fù)審核也導(dǎo)致財政資金審批撥付效率不高，難以有效推進(jìn)“放管服”改革。

（二）大量線下手工操作，成本高、效率低、風(fēng)險大

隨著我國財政管理的現(xiàn)代化，很多財政支出管理規(guī)則已經(jīng)明晰化，初步具備了進(jìn)一步智能化、自動化的基礎(chǔ)和條件。但目前大部分地方工作方式依舊是人工處理，靠眼力、靠手動、靠經(jīng)驗進(jìn)行合規(guī)性把關(guān)，不僅很多預(yù)算管理、績效管理等重要工作被流程性的事務(wù)擠占，而且效率低、容易發(fā)生人為性的操作風(fēng)險，對風(fēng)險的把控也比較被動，事前預(yù)警機(jī)制缺乏。

（三）財政決策方式數(shù)字化水平有待提升

以項目庫為依據(jù)進(jìn)行預(yù)算資金的分配和管理，是預(yù)算管理的一項重要內(nèi)容，但隨著財政管理進(jìn)入精細(xì)化管理階段，對預(yù)算主體的評價和畫像是一個重要的內(nèi)容和方向。同時，目前財政信息化系統(tǒng)運行多年，積累了大量的數(shù)據(jù)，可以通過開展縱向趨勢分析和橫向?qū)Ρ确治觯瑸樨斦Q策提供重要參考，為推動財政決策方式數(shù)字化提供了可能，但目前這些資源的效用和潛力有待進(jìn)一步挖掘和發(fā)揮。

（四）財政績效管理需要尋求更有支撐力的方式

財政預(yù)算管理是一個動態(tài)變化的過程，隨著財政現(xiàn)代管理體制的發(fā)展和完善，預(yù)算績效管理和決策智能化的必要性日益凸顯。除了從業(yè)務(wù)角度進(jìn)行績效管理方式、方法的構(gòu)建，目前相應(yīng)工具和系統(tǒng)對績效管理支撐的局限性也已有所顯現(xiàn)。

二、用區(qū)塊鏈技術(shù)助力財政效能提升

利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，有利于明晰財政資金使用流程上各主體單位的責(zé)任，優(yōu)化財政支出流程，減少重復(fù)審核和確認(rèn)，提高業(yè)務(wù)審批智能化水平和效率，初步完成預(yù)算主體畫像和實現(xiàn)資金全過程績效管理，進(jìn)而深入推進(jìn)財政部門“放管服”改革，優(yōu)化財政績效管理，全面提升財政的數(shù)字化管理水平。

（一）用“管”推“放”，切實穩(wěn)步推進(jìn)“放管服”改革

通過數(shù)字簽名和區(qū)塊鏈存證機(jī)制壓實預(yù)算主體責(zé)任。在財政支出智能審批中，制定合同、發(fā)票審核事項清單，要求各部門各級業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員對所審核的合同和發(fā)票事項進(jìn)行確認(rèn)，并進(jìn)行數(shù)字簽名和上鏈存證，進(jìn)一步明晰并記錄各部門各級業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員審核責(zé)任。財政部門可以看到前面預(yù)算單位各個環(huán)節(jié)每個責(zé)任人的已審核事項，減少人工重復(fù)審核，只需要對重點潛在風(fēng)險事項進(jìn)行復(fù)核即可。如果出現(xiàn)財政資金支出不當(dāng)問題，可以快速、便利查驗全流程中責(zé)任人和問題環(huán)節(jié)。實現(xiàn)財政資金使用管理前后連續(xù)性、數(shù)字化和可視化，確保監(jiān)管有手段、高效率，財政部門對資金支出全流程可知可感。

（二）提升財政支出的智能化水平

根據(jù)預(yù)算支出要求，將非常成熟、明確的支出審核規(guī)則形成可以編碼并驗證的合約，代替人工完成審核。比如：標(biāo)準(zhǔn)化“六公”消費費用支出，或?qū)I(yè)務(wù)科室審核人員頭腦中的“經(jīng)驗”抽取出來，基于大數(shù)據(jù)完成自動校驗和審核，輔助進(jìn)行財政資金管理，以減輕業(yè)務(wù)科室審核的負(fù)擔(dān)，加快經(jīng)常項財政支出審核速度，從而為重大項目審核留出時間。實現(xiàn)財政支出規(guī)則的可信管理，即業(yè)務(wù)人員可以使用較為容易理解和掌握的規(guī)則表示方式，將其頭腦中或文件中的規(guī)則表示出來，并通過可視化界面，將這些規(guī)則錄入系統(tǒng)中并進(jìn)行存證，用于財政支出單據(jù)的合規(guī)性檢查。財政內(nèi)部不同部門也可以自定義規(guī)則，支持業(yè)務(wù)人員在業(yè)務(wù)系統(tǒng)之外，對規(guī)則進(jìn)行修改、增加、刪除等基本維護(hù)操作，歷次規(guī)則修改、執(zhí)行情況將被區(qū)塊鏈存證。在規(guī)則可信的基礎(chǔ)上進(jìn)行財政支出單據(jù)的實時審核，即可以根據(jù)系統(tǒng)中現(xiàn)有的財政支出標(biāo)準(zhǔn)對費用明細(xì)進(jìn)行逐項、實時審核并返回正確的審核結(jié)果，以減輕人工審核的負(fù)擔(dān)，提高審核的效率和正確率。另外隨著財政信息系統(tǒng)的廣泛使用，積累了海量信息數(shù)據(jù)，系統(tǒng)能夠通過大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，來發(fā)現(xiàn)審核人員無法發(fā)現(xiàn)或不易察覺的潛在信息。

（三）形成預(yù)算單位畫像，提高財政主動管理水平

充分利用各預(yù)算單位的歷史數(shù)據(jù)形成初步主體畫像，便于進(jìn)行橫向預(yù)算單位比對，從而輔助預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。預(yù)算主體畫像維度可以包括但不限于如下指標(biāo)：預(yù)算單位基本情況、財務(wù)指標(biāo)、項目管理、績效評估等，各指標(biāo)的權(quán)重可使用層析分析法等機(jī)器學(xué)習(xí)方法獲取。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)發(fā)揮預(yù)算主體畫像作用，突出績效導(dǎo)向。將績效關(guān)口前移，各部門各單位要對新出臺的重大政策、項目，結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。預(yù)算單位畫像在編制預(yù)算時起參考作用，通過對歷史績效的評估，輔助現(xiàn)階段預(yù)算編制。

（四）推進(jìn)財政預(yù)算資金全過程績效管理

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，切實提高財政資源配置效率和使用效益，由目前單一的事后績效評價向全過程績效管理轉(zhuǎn)變，將績效觀念融入到財政資金支出管理的全過程，形成以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以資金流向為線索的全過程績效管理體系，以實現(xiàn)對財政資金進(jìn)行科學(xué)的績效計劃、有效的績效監(jiān)督、合理的績效評價、及時的績效反饋?？冃０迥曛心繕?biāo)可以調(diào)整（分為主動和被動調(diào)整，主動調(diào)整即單位自身目標(biāo)調(diào)整，被動調(diào)整指年初滾動預(yù)算安排經(jīng)費不足，事后預(yù)算調(diào)整時再足額安排的調(diào)整），而且被動調(diào)整可以通過財政一體化數(shù)據(jù)變化而同步變化。一是按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善用款計劃管理，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要分析原因并及時糾正。建立重大政策、項目績效區(qū)塊鏈跟蹤機(jī)制，按照項目進(jìn)度和績效情況撥款，對存在嚴(yán)重問題的要暫緩或停止預(yù)算撥款。二是在財政資金支出領(lǐng)域采用區(qū)塊鏈技術(shù)，將項目全生命周期所發(fā)生的項目管理、資金使用行為上鏈，實現(xiàn)可信可控的數(shù)據(jù)存儲，使得整個行為全程可追溯，能夠?qū)ω斦Y金的來源及使用情況進(jìn)行溯源。通過財政專項資金區(qū)塊鏈監(jiān)管系統(tǒng)，不但可以清楚地看到每一個專項資金項目的預(yù)算、分配情況，甚至可以追蹤到最終收款人。三是決算環(huán)節(jié)績效納入預(yù)算主體畫像。通過創(chuàng)新績效評估指標(biāo)體系，實現(xiàn)項目績效評估全覆蓋，如實反映績效目標(biāo)實現(xiàn)結(jié)果，對績效目標(biāo)未達(dá)成或目標(biāo)制定明顯不合理的，要作出說明并提出改進(jìn)措施，并把績效評估結(jié)果納入預(yù)算單位畫像，更新對預(yù)算單位的綜合評分，并對之后的項目申請起到參考作用。

三、總 結(jié)

區(qū)塊鏈作為繼大數(shù)據(jù)、云計算等之后新興科技創(chuàng)新的又一代表備受關(guān)注，我國政府也在逐步重視和強化區(qū)塊鏈的戰(zhàn)略性布局。區(qū)塊鏈本質(zhì)上是一種以共識機(jī)制為基礎(chǔ)的分布式賬本技術(shù)，具有與國家財政收支這個大賬本結(jié)合的天然屬性。基于區(qū)塊鏈本身的技術(shù)優(yōu)勢，利用數(shù)字化技術(shù)，構(gòu)建一個區(qū)塊鏈可信數(shù)據(jù)中心，打造一個財政高效運行保障系統(tǒng)，將通過穿透式支出審批系統(tǒng)開展數(shù)據(jù)挖掘與預(yù)測，進(jìn)行財政預(yù)算全生命周期管理。從而有效賦能財政預(yù)算管理“放管服”改革，促進(jìn)財政部門和業(yè)務(wù)部門協(xié)同高效，提升財政資源的配置效率和使用效率，實現(xiàn)管理更加規(guī)范、流程更加便捷、信息更加共享，為構(gòu)建財政管理智能決策支撐平臺、形成現(xiàn)代化的財政管理系統(tǒng)提供有效支撐，打造更加人性化、智能化、高效化的財政部門以服務(wù)社會。