宅基地的“三權(quán)分置”及其擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的合理性

蒙昌鳳

摘 要：國(guó)家正在改革探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，為放活擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。宅基地資格權(quán)的剝離設(shè)立，能夠解決農(nóng)民可能因流轉(zhuǎn)宅基地而流離失所的現(xiàn)實(shí)擔(dān)憂，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)能為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收益?！叭龣?quán)分置”后的宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)論從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論細(xì)化產(chǎn)權(quán)的發(fā)展角度還是從法學(xué)理論追求權(quán)利配置正義的角度，都能論證宅基地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性以及擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的必要性。

關(guān)鍵詞：宅基地 三權(quán)分置 資格權(quán) 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2018年2月4日，題為《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》的中央“一號(hào)文件”正式發(fā)布，文件明確提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。

宅基地的“三權(quán)分置”是在借鑒承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革經(jīng)驗(yàn)上形成的創(chuàng)新政策思路，目標(biāo)是盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。同時(shí)，宅基地的“三權(quán)分置”堅(jiān)持在土地公有制框架下賦權(quán)于民，是我國(guó)宅基地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”制度的繼承和發(fā)展，堅(jiān)持宅基地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織不動(dòng)搖，將傳統(tǒng)使用權(quán)中內(nèi)含的體現(xiàn)身份性特征的成員權(quán)剝離成一項(xiàng)單獨(dú)的資格權(quán)，歸屬農(nóng)戶，不得流轉(zhuǎn)，而僅就財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)可放活流轉(zhuǎn)。

宅基地“兩權(quán)分離”的傳統(tǒng)權(quán)利分配制度形成于我國(guó)1958年開(kāi)始的農(nóng)村人民公社化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，并在1982年《憲法》中以國(guó)家根本大法的形式對(duì)宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民的“兩權(quán)分離”制度予以確認(rèn)。在我國(guó)社會(huì)主義制度確立之初，宅基地的“兩權(quán)分離”為維護(hù)我國(guó)社會(huì)主義的公有性質(zhì)，保障農(nóng)民的基本居住發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平提高，越來(lái)越多的農(nóng)村人口在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大量閑置的情況，其保障基本居住的功能明顯下降，而其作為農(nóng)民土地資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值卻日益增顯，農(nóng)戶為獲得收益，隱形流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的情況屢見(jiàn)不鮮、屢禁不止?！皟蓹?quán)分離”的制度設(shè)計(jì)將宅基地的流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部[1][2]，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由交換阻隔在農(nóng)村市場(chǎng)之外，因此無(wú)法最大限度地讓農(nóng)民實(shí)際增加土地財(cái)產(chǎn)性收益。

宅基地作為一種稀缺的土地資源，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)，對(duì)其嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這也直接導(dǎo)致了大量宅基地的閑置。宅基地產(chǎn)權(quán)是一種典型的產(chǎn)權(quán)，是一個(gè)由多種權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)具有可分割性和可轉(zhuǎn)讓性的本質(zhì)特征。傳統(tǒng)的宅基地產(chǎn)權(quán)被簡(jiǎn)略劃分為所有權(quán)和使用權(quán)，就是宅基地產(chǎn)權(quán)可分割性的體現(xiàn)，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求對(duì)資源的高效利用，細(xì)化產(chǎn)權(quán)也因此成為了一種趨勢(shì)和必要。宅基地的“三權(quán)分置”就是對(duì)其產(chǎn)權(quán)的一次細(xì)化，同時(shí)也更能凸顯宅基地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)土地資源的動(dòng)態(tài)利用，將土地資源市場(chǎng)化、資產(chǎn)化，進(jìn)而保護(hù)宅基地使用主體的利益，為其實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，增加財(cái)產(chǎn)收入。

在法學(xué)理論領(lǐng)域，“三權(quán)分置”是對(duì)宅基地上權(quán)利的一次重新分配，讓其更符合權(quán)利配置的正義理論，打破城鄉(xiāng)二元的權(quán)利設(shè)置。2007年頒布施行的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)首次在法律上明確定性為用益物權(quán)，規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。[3]，宅基地使用權(quán)僅包含占有權(quán)能和使用權(quán)能，缺乏自由的處分權(quán)能，即不能自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)表現(xiàn)為同種類型的用益物權(quán)，卻因權(quán)利主體身份的不同而出現(xiàn)根本性的差異，這種權(quán)利安排顯然是不公平的，缺乏權(quán)利配置的制度正義[4]。傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)中包含著對(duì)權(quán)利主體身份的限制要求，只有是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，才能享有宅基地使用權(quán)，這也就導(dǎo)致宅基地最多只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種對(duì)權(quán)利主體身份有特殊限制的宅基地使用權(quán)，其實(shí)是一種成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的混合權(quán)利，成員權(quán)是基于某種身份而享有的人身權(quán)利，而對(duì)宅基地的占有和使用，則是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。“三權(quán)分置”將宅基地上涉及的人身權(quán)剝離出來(lái)，形成一個(gè)獨(dú)立的成員資格權(quán)，將使用權(quán)限定為宅基地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，為宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的自由處分流轉(zhuǎn)提供了根本上的制度可行性。至此，權(quán)利分置后的宅基地使用權(quán)將在理論上和建設(shè)用地使用權(quán)一樣，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)等，農(nóng)戶可自由處分宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益即使用權(quán)以獲得收益，不再因權(quán)利主體身份的不同而出現(xiàn)權(quán)利相同權(quán)能不同的差別對(duì)待情況。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論細(xì)化產(chǎn)權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)及法學(xué)理論上對(duì)權(quán)利配置正義的追求，為宅基地的“三權(quán)分置”提供了理論支撐。而“三權(quán)分置”的改革思路也能夠解決宅基地流轉(zhuǎn)中最大的現(xiàn)實(shí)擔(dān)憂，即農(nóng)民失去居住保障。傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”的宅基地制度，宅基地使用權(quán)由農(nóng)戶享有的制度設(shè)計(jì)，本意是保障農(nóng)民享有最基本的居住。一旦宅基地?cái)U(kuò)大流轉(zhuǎn)，突破本集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)流轉(zhuǎn)范圍，就可能讓大量城鎮(zhèn)居民獲得宅基地的使用權(quán)，而轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)戶就將失去宅基地使用權(quán)，并無(wú)法再向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)，[5]一旦農(nóng)民失去居所無(wú)法立足生存，就可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定。這種擔(dān)憂在傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”的宅基地制度前提下有其一定的合理性和客觀性，因?yàn)橐坏┺r(nóng)戶將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，就意味著其作為集體組織成員而享有宅基地使用權(quán)的資格的喪失，無(wú)法再?gòu)谋炯w經(jīng)濟(jì)組織處取得宅基地的使用權(quán)。而“三權(quán)分置”中資格權(quán)的剝離設(shè)立，保留了宅基地使用權(quán)的身份性質(zhì)，承繼了宅基地保障農(nóng)民基本居住的社會(huì)功能。進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的只是宅基地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，關(guān)于從集體經(jīng)濟(jì)組織處原始取得宅基地的資格權(quán)依舊保留在農(nóng)戶手中，即使農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后無(wú)處居住，也可以依據(jù)其手中的成員資格權(quán)再向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地使用權(quán)修建住宅。

宅基地的“三權(quán)分置”目前還在改革試點(diǎn)階段，許多具體實(shí)施方法還待確定，但其使用權(quán)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的理論可行性和現(xiàn)實(shí)必要性已經(jīng)得到論證，“三權(quán)分置”的制度優(yōu)越性也已經(jīng)在理論和實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)。

參考文獻(xiàn)

[1] 《土地管理法》（1998年修訂）不再允許城鎮(zhèn)非農(nóng)村戶口居民獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

[2] 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦法[2007]71號(hào)）規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民。

[3] 2007年《物權(quán)法》第152條。

[4] 此處和后文的建設(shè)用地使用權(quán)都指國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。

[5] 曹泮天著《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究》，法律出版社，2012年版，第68.69頁(yè)，作者將約翰·羅爾斯的正義論總結(jié)概括為權(quán)利配置的制度正義論。

[6] 《土地管理法》第62條第4款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>