陳 明

一、公定力原理與效力認定

在大陸法系國家，尤其以德國、日本為代表的重視行政法實效性的國家，公定力理論對行政行為的效力認定起到重要作用。公定力是指行政行為對行政相對人產(chǎn)生約束，一經(jīng)國家機關作出，天然具有權威性并代表著國家意志，為了公共利益，行政相對人應積極履行其相應義務。而對于公定力的界限，學界爭議頗多，主要有以下兩種觀點?！坝邢薰φf”主張限制效力邊界，認為公定力的邊界不宜無限擴張。當存在明顯違法情節(jié)時，無需法定機關的認定，行政行為自發(fā)生之日起無效。“完全公定力說”主張行政行為體現(xiàn)的是國家的意志，即使存在某些瑕疵，但在法定程序確認其失效前行政行為都具有充分的合法性，民眾基于公共利益應當充分配合行政機關行使行政權。筆者認為，主張限制邊界的“有限公定力說”更符合當前我國法律體系運行的實際。從立法目的來看，行政協(xié)議是從控權到放權的嘗試，既然追求協(xié)商制定協(xié)議內(nèi)容，則不應當強調(diào)絕對執(zhí)行。因此，如果協(xié)議存在重大或明顯的缺陷將導致行政協(xié)議無效，無效協(xié)議從一開始就無效，行政相對人不需要履行協(xié)議內(nèi)容，也不需承擔違約責任。在“有限公定力”體系下，民眾不會被迫接受存在重大瑕疵的行政行為，因而會積極履行合理義務，從而保障了法的順利運行與實效性。

二、行政協(xié)議無效事由探究

一是行政法范疇的無效認定。依《行政訴訟法》的相關規(guī)定，行政行為無效的原因主要有程序瑕疵，主體資格瑕疵、行為無依據(jù)，存在重大明顯違法三種情形。首先，因程序問題而致使協(xié)議無效。程序是行政協(xié)議不可或缺的部分，尤其在行政協(xié)議中大部分涉及國家利益，缺乏必要的程序將有可能導致公共利益受損。以政府特許經(jīng)營協(xié)議為例，行政機關必須嚴格按照程序要求，提前公布有關事項，聽取各方意見，并經(jīng)過招標和談判等程序。如果缺乏必要的程序，將導致行政協(xié)議失效。其次，內(nèi)容存在重大且明顯的違法。這里的無效標準有兩個，一是行政協(xié)議的內(nèi)容違法，二是違法程度達到重大且明顯的標準。最后，行政主體不適格導致協(xié)議的無效。行政主體在法律法規(guī)授權的范圍內(nèi)，可以簽署有效的行政協(xié)議，但如果超出法定權限或者是未具備行使行政權的資格條件，則簽訂的協(xié)議無效。爭議最多的情形是，政府派出機構的主體資格問題。筆者認為，行政機關的派出機構越權行為并不一定導致行政協(xié)議失效，是否無效主要取決于其行為是否超越派出機關的授權范圍。如果派出機構的行大體在授權范圍內(nèi)，只是有輕微幅度越權，則行政主體應當積極履行行政協(xié)議的義務。反之是行為種類越權或者是幅度越權明顯超過必要限度，則應當認定行政協(xié)議無效。

二是民商法范疇的無效認定。行政協(xié)議在訂立過程過程中遵循平等協(xié)商原則，具有私法的諸多屬性。因而，在判斷行政協(xié)議的效力時，可以借鑒合同法的相關標準。這點在行政訴訟法中也有體現(xiàn)，依據(jù)行政訴訟法司法解釋第15條：“民法通則、合同法和其他有關民事規(guī)范可以作為人民法院審理行政協(xié)議無效案件的法律依據(jù)。”具體而言，屬于民事范疇的無效標準可以總結為“五個標準”與“兩個否定式列舉”為協(xié)議無效的判斷標準。五個無效標準是：合同主體瑕疵、締約權限瑕疵、意思表示瑕疵、標的無法實現(xiàn)、合同形式不合法。兩個否定式列舉是：“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的”和“一方以欺詐、脅迫或者惡意串通的方式訂立合同，損害國家利益的”。

三、現(xiàn)行無效標準存在的問題

第一，無效認定缺乏明確依據(jù)。首先，通過歸類整理裁判文書網(wǎng)2015年至今的行政協(xié)議判決，筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有效力標準不明，甚至存在規(guī)定沖突的條文。例如，從適用規(guī)則角度，法院審理行政協(xié)議難免援引《合同法》五十二條第五項，但這這一規(guī)范實際上又指向通過行政公法規(guī)范進行效力判斷，那么究竟是二選一還是終局性地適用行政法規(guī)難以把握。其次，多次規(guī)則變動讓法的安定性難以發(fā)揮功效，去年最高人民法院出臺新的行政訴訟司法解釋，廢止了2000年和2015年的司法解釋，法院適用民事規(guī)則審判不再有現(xiàn)行的法律依據(jù)，但并沒有給予新的司法解釋來解決糾紛。后果是，在實務中法院或是繼續(xù)通過民法規(guī)范確認協(xié)議無效。最后，對于訴訟法中的文意理解存在歧義，不同法院有不統(tǒng)一衡量標準，同案不同判的現(xiàn)象時有發(fā)生，難以真正保護行政相對人權益，維護法律和社會的秩序。行政協(xié)議有區(qū)別于單方行政行為和民事合同的特點，對于行政協(xié)議效力的認定，是單獨適用其中一種標準或是標準疊加處理，法律沒有明確規(guī)定，往往需要就個案具體情況具體分析，效力標準的缺失使裁判的結果有不確定性，不利于法的穩(wěn)定性與保障行政相對人的利益。

第二，公法與私法價值沖突。行政協(xié)議具有契約性，其私法的屬性決定了行政協(xié)議適用民事法律規(guī)則，在私法領域的基本原則為法無禁止即自由。行政協(xié)議又是行政權的組成部分，具有公法屬性，公法領域強調(diào)法無授權即禁止。對于行政協(xié)議無效的界定，必須從公法與私法兩個角度考慮，但兩者價值取向不同，必然會產(chǎn)生價值沖突。當前，在我國行政訴訟法中，缺乏對行政協(xié)議無效認定原則和運行程序的有關規(guī)定，而只是轉致性地提示參照民商事相關法規(guī)。因此，當行政協(xié)議無效時，需要援引民商事契約條款。判斷無效的規(guī)則，無法在缺乏民事法律法規(guī)的前提下加以確定。通過對行政協(xié)議案件的判決書進行分析，發(fā)現(xiàn)大部分法院在陳述援引條款時，對于行政協(xié)議的行政性避而不談，直接援引合同法有關規(guī)定進行判決。行政法與合同法的立法目的存在差異，法院在審理過程中忽略行政協(xié)議的行政性，對民商事規(guī)則的過度適用，模糊了行政協(xié)議糾紛與民事合同糾紛的界限。如果履約過程僅保護行政相對人的利益，其法益與行政主體的公益目的相比較輕。因而，行政協(xié)議糾紛中一律適用合同法的無效條款，會對行政權與公共利益造成不當侵害。

第三，舉證責任分配不明。舉證責任是行政協(xié)議效力認定中重要一環(huán)，負有舉證責任的一方需要對爭議問題拿出更有力的證明。在行政訴訟中，主要由行政機關對被訴行政行為承擔舉證責任。在合同法中，證明責任的分配主要采取“誰主張，誰取證”。行政協(xié)議需要具體適用哪種舉證責任，學界也是眾說紛紜。有主張采用民事訴訟法的相關制度，也有主張適用行政訴訟法的舉證責任，還有主張同時適用以上兩者制度。規(guī)則的缺乏與理論的爭議使得法院在審判過程中缺乏有效依據(jù)，而哪方承擔舉證責任將直接關系到行政協(xié)議的效力認定，涉及當事人的直接利益。

四、效力認定規(guī)則的完善

首先，明確行政協(xié)議舉證責任。在行政協(xié)議中，行政優(yōu)益權是行政主體所獨有的。當行政協(xié)議危及公共利益時，行政主體擁有改變或取消行政協(xié)議的權利。因此，當行政機關行使行政權時，它處于絕對主導地位，容易侵犯相對人的合法權益。由于協(xié)議優(yōu)勢是行政主體所獨有的，在舉證責任模式的選擇上應當優(yōu)先適用行政法，運用法律對行政優(yōu)益權進行一定限制，同時更好地督促行政主體合理行使行政權。在優(yōu)先適用行政法的基礎上，可以采用民商事法律法規(guī)來審查私法范疇。具體而言，行政機關因其具有優(yōu)勢的地位，應當首先承擔對于行政協(xié)議爭議的舉證責任，如果行政機關能證明主體適格且協(xié)議的內(nèi)容是通過協(xié)商達成，則行政相對人需要對協(xié)議的協(xié)商部分承擔部分證明責任。公私法相結合的舉證責任模式，在保證行政公益目的不被侵害的前提下，也能最大限度保護行政相對人和第三人的權益。

其次，細化規(guī)則統(tǒng)一處理方式。既然將行政協(xié)議加入受案范圍，那么行政訴訟法應當由理順內(nèi)在規(guī)范，同時梳理各部門法間關于行政協(xié)議的規(guī)定，盡量使行政協(xié)議能夠做到邏輯自洽，減少規(guī)則混亂對司法實踐造成的不利影響。同時，與其他行政行為效力的司法審查一樣，行政協(xié)議的效力認定也取決于兩個基本問題：一是程序問題，包括受理案件的范圍、主體資格和適用法律；二是規(guī)則適用遇到的問題，即法院對于規(guī)則的運用是否符合立法目的。因而，需要以這兩個角度為切入點，完善行政協(xié)議效力認定的相關法律法規(guī)，制定相應的實施細則，同時公布具有指導性質(zhì)的案例，在完善規(guī)則的同時保證規(guī)則的合理適用。

再次，建構基于利益衡量內(nèi)因的法律適用原則。合同法側重于國家、公眾的利益，其強調(diào)對特定外部利益進行保護。行政法著重強調(diào)對于公共利益的保護。兩者存在不同的價值取向，適用不同的法律進行效力認定，會導致不同的利益取舍。因而，在無效標準的制定上，應當積極尋求雙方利益的交集，以求在法制原則下追求總體利益最大化的方案。對于行政協(xié)議無效與否的判斷，不宜機械地優(yōu)先適用某一部門法，而應以保障共同利益最大化、協(xié)議簽訂目的等因素為核心，在此基礎上合理選擇規(guī)則適用的方案。特別針對需要大量前期投入的行政協(xié)議，如果僅因某些瑕疵就認定這類行政協(xié)議無效，會不可避免對雙方已投入的利益造成損失。所以，法院在效力認定的過程中，因本著利益最大化原則，在公法領域或者私法領域中探索合理解決問題的途徑，尋找雙方利益交集，實現(xiàn)行政協(xié)議價值最大化。利益最大化原則也符合行政協(xié)議的設立目的，即追求公共領域與私人領域的共同受益。

行政協(xié)議的效力認定標準需要符合其雙重性。實務中僅以合同法規(guī)定來確定協(xié)議的有效性，無疑會縮小行政法律規(guī)范施展空間，也削弱了行政協(xié)議的行政屬性。應加強行政法在行政協(xié)議效力認定體系中的作用，做到公法與私法的綜合考量分析。此外，面對有共同利益的行政協(xié)議糾紛時，應謹慎適用行政協(xié)議的無效規(guī)則，積極探求兩者利益共同點，以尋求價值最大化。