從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)
——對(duì)我國(guó)電力體制改革外部性效應(yīng)的思考

□楊應(yīng)旭

自2015年中央9號(hào)文件重申深化電力體制的重要性和迫切性以來(lái)[1]，電力體制改革再次成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)和重要問(wèn)題之一。電力行業(yè)在傳統(tǒng)上屬自然壟斷型產(chǎn)業(yè)。目前理論界對(duì)壟斷企業(yè)的討論，大多以企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制為邏輯起點(diǎn)，圍繞壟斷企業(yè)的產(chǎn)量決策權(quán)和定價(jià)權(quán)，尋求資源配置的帕累托最優(yōu)。一般認(rèn)為，如果打破壟斷，實(shí)現(xiàn)壟斷企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)新的均衡，那么就必然會(huì)帶來(lái)消費(fèi)者收益和整個(gè)社會(huì)福利水平的增加[2]，理論界對(duì)壟斷的這一認(rèn)識(shí)，也得到了世界范圍內(nèi)諸多理論和實(shí)踐的支持。中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)對(duì)電訊、電力等以打破壟斷為重點(diǎn)的改革，同樣也可為這一理論提供強(qiáng)有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。但同樣有許多理論和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持的是，企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必然也會(huì)面臨市場(chǎng)失靈或企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的負(fù)外部性效應(yīng)問(wèn)題。尤其是在企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、實(shí)施節(jié)能減排，承擔(dān)和維護(hù)社會(huì)責(zé)任方面，如果沒(méi)有必要的公共政策必要的激勵(lì)-懲罰機(jī)制調(diào)節(jié)，則由企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為帶來(lái)的外部性效應(yīng)，就有可能給社會(huì)的良性發(fā)展造成損害。從這個(gè)意義上講，當(dāng)前在深化電力體制改革，關(guān)注效率的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注在放松政府規(guī)制以后，企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的外部性問(wèn)題。就此，本文擬以深化電力體制改革的理論和實(shí)踐為背景，在關(guān)注電力體制改革后所產(chǎn)生的新的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)變化的同時(shí)，重點(diǎn)回答電力企業(yè)在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后可能產(chǎn)生的外部性效應(yīng)及其政府規(guī)制等問(wèn)題。

一、中國(guó)電力體制改革的特征分析

改革開(kāi)放以后，隨著人們對(duì)電力行業(yè)生產(chǎn)前后向聯(lián)系認(rèn)識(shí)的不斷深化，理論和實(shí)際部門(mén)逐漸將電力行業(yè)劃分為發(fā)電側(cè)、輸電側(cè)、配電側(cè)和售電側(cè)的上中下游的四個(gè)不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)來(lái)加以觀(guān)察，并以此構(gòu)建電力行業(yè)分析框架的建構(gòu)。至今人們對(duì)電力行業(yè)的中間環(huán)節(jié)，輸電側(cè)和配電側(cè)因具有規(guī)?；?，存在自然壟斷特征，而作為電力行業(yè)兩頭的發(fā)電側(cè)和售電側(cè)，則具備引入競(jìng)爭(zhēng)，降低產(chǎn)業(yè)集中度的空間等已達(dá)成共識(shí)。以后人們對(duì)電力行業(yè)的這一認(rèn)識(shí)，被總結(jié)中央9號(hào)文件總結(jié)為未來(lái)電力體制“管住中間，放開(kāi)兩頭”的架構(gòu)。對(duì)電力體制改革得失的分析，也有了對(duì)供電側(cè)和售電側(cè)進(jìn)行縱向拆分重組，打破行業(yè)壟斷的共同視角。

從實(shí)踐方面看，電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性能源產(chǎn)業(yè)。改革開(kāi)放以前，國(guó)家實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，電力彈性系數(shù)始終保持在≥1的水平，GDP單位電耗處于高能耗的狀態(tài)，發(fā)電產(chǎn)能?chē)?yán)重不足，供需缺口過(guò)大，成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸。為打破這一僵局，1978～1997年，國(guó)家對(duì)電力體制采取以“集資辦電”為主要內(nèi)容的改革，重點(diǎn)在發(fā)電側(cè)引入多元投資主體，推動(dòng)電源投資主體多元化，并初步形成了“電網(wǎng)國(guó)家管，電廠(chǎng)大家辦”的電力體制格局。到2002年10月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《關(guān)于發(fā)電資產(chǎn)重組劃分的請(qǐng)示》的方案。經(jīng)過(guò)近10個(gè)月的準(zhǔn)備，國(guó)家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)和四家輔業(yè)集團(tuán)。電網(wǎng)公司在形成以國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司為主體的母子公司模式的基礎(chǔ)上，又組建如內(nèi)蒙古電網(wǎng)等地方電網(wǎng)企業(yè)[3]，這一改革使發(fā)電力行業(yè)各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)集中度得到大幅下降，原先由國(guó)家電力公司獨(dú)家壟斷的電力市場(chǎng)格局被初步打破。通過(guò)在發(fā)電側(cè)引入多元投資主體，建立發(fā)電側(cè)企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。到2017年，全國(guó)全口徑發(fā)電量達(dá)到4.72萬(wàn)億千瓦小時(shí)，發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)12.5億千瓦，全社會(huì)用電量突破5.3萬(wàn)億千瓦小時(shí)，電網(wǎng)35千伏及以上線(xiàn)路長(zhǎng)度由18.9萬(wàn)千米增加182.6萬(wàn)千米，220千伏及以上線(xiàn)路由2.3萬(wàn)千米增加到68.8萬(wàn)千米，變電設(shè)備容量66.3千伏安?？缡〗灰缀娃r(nóng)網(wǎng)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性突破。發(fā)電裝機(jī)容量、發(fā)電量、電網(wǎng)規(guī)模、全社會(huì)用電量等項(xiàng)指標(biāo)均為世界第一[4]。通過(guò)改革電力行業(yè)不僅從根本上改變了長(zhǎng)期以來(lái)電力市場(chǎng)供給不足的矛盾，而且目前發(fā)電行業(yè)整體產(chǎn)能過(guò)剩也已成為無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)[5]。因此，中央9號(hào)文件將2002年電力體制改革實(shí)施以來(lái)取得的成績(jī)總結(jié)為：一是促進(jìn)了電力行業(yè)快速發(fā)展；二是提高了電力普遍服務(wù)水平；三是初步形成了多元化市場(chǎng)體系。四是電價(jià)形成機(jī)制逐步完善。五是積極探索了電力市場(chǎng)化交易和監(jiān)管。

2015年中央9號(hào)文件啟動(dòng)的新一輪電力體制改革，提出未來(lái)電力體制改革的基本原則和重點(diǎn)是區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性環(huán)節(jié)，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制架構(gòu)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開(kāi)展有效競(jìng)爭(zhēng)，培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，著力構(gòu)建主體多元、有序向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)，形成適應(yīng)市場(chǎng)要求的電價(jià)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局。目前，本輪改革的試點(diǎn)已覆蓋26個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，討論的重點(diǎn)也主要圍繞厘清政企關(guān)系、電價(jià)形成機(jī)制及其分級(jí)、組織模式及平臺(tái)建設(shè)等方面展開(kāi)。

二、電力產(chǎn)業(yè)打破壟斷后引發(fā)的外部性問(wèn)題

值得注意的是，在電力產(chǎn)業(yè)壟斷格局被打破，有效競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)得到大幅提升的同時(shí)，由于企業(yè)拆分后市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)的理性經(jīng)濟(jì)人特征得到加強(qiáng)，市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的負(fù)的外部性效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)：一是由技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)的創(chuàng)新能力，與中國(guó)巨大的市場(chǎng)容量和快速增長(zhǎng)的產(chǎn)能不匹配。電力屬資金和技術(shù)密集型行業(yè)，固定資產(chǎn)的專(zhuān)用性都極強(qiáng)，進(jìn)入和退出壁壘較高。在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，企業(yè)為避免被競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)出清，大多傾向于采用投入少、穩(wěn)定性好，可預(yù)期的成熟技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。即使采用傳統(tǒng)技術(shù)企業(yè)出現(xiàn)虧損，一般也傾向于通過(guò)尋找政府補(bǔ)貼加以彌補(bǔ)。朱成章的分析發(fā)現(xiàn)，2017年全國(guó)火電企業(yè)虧損面不斷擴(kuò)大，五大發(fā)電集團(tuán)的上市公司集體出現(xiàn)利潤(rùn)巨幅下降，單季度虧損。與之對(duì)應(yīng)的是同期大型電力集團(tuán)出現(xiàn)密集“債轉(zhuǎn)股”項(xiàng)目和甩賣(mài)資產(chǎn)潮。他認(rèn)為若非國(guó)資背景支撐，很多發(fā)電集團(tuán)可能已經(jīng)像美國(guó)加州電力危機(jī)中的太平洋煤氣電力公司一樣，因快速攀升的燃料成本和管制的銷(xiāo)售電價(jià)而破產(chǎn)[6]。二是中央9號(hào)文件提出，由于目前電力“資源利用效率不高。售電側(cè)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶(hù)之間市場(chǎng)交易有限，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。節(jié)能高效環(huán)保機(jī)組不能充分利用，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地區(qū)窩電和缺電并存。其實(shí)，近20年來(lái)，國(guó)家就有支持可再生能源水電優(yōu)先發(fā)展，大力推進(jìn)節(jié)能減排，清潔低碳綠色能力發(fā)展的要求。但由于水電建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，相對(duì)于火電優(yōu)勢(shì)并不突出，新能源開(kāi)發(fā)研發(fā)成本高，投資預(yù)期不穩(wěn)定等多種原因，至今全國(guó)以火電為主體的供電格局并沒(méi)有發(fā)生根本改變，新能源和可再生新增裝機(jī)容量和發(fā)電量不能滿(mǎn)足清潔低碳綠色發(fā)展要求。目前我國(guó)火電設(shè)備平均利用小時(shí)為2,939小時(shí)，水電設(shè)備平均利用小時(shí)為2,338小時(shí)，核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)分別為3,548小時(shí)、1,143小時(shí)。2018年，國(guó)家能源局提出要盡快解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題，通過(guò)完善新能源發(fā)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置機(jī)制，優(yōu)化風(fēng)電和光伏發(fā)電建設(shè)布局，推動(dòng)可再生能源平價(jià)上網(wǎng)，支持風(fēng)電光伏分散式發(fā)展，促進(jìn)可再生能源跨省跨區(qū)消納等，這些政策的出臺(tái)盡管對(duì)改變電力能源結(jié)構(gòu)起了一定的作用。但截至2018年三季度，全國(guó)棄風(fēng)電量仍達(dá)到222億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率為7.7%。棄光電量40億千瓦時(shí)，平均棄光率為2.9%，全國(guó)棄水電量為533億千瓦時(shí)[7]。表明在企業(yè)理性經(jīng)濟(jì)人合理逐漸企業(yè)價(jià)值最大化的過(guò)程中，如果相應(yīng)法律法規(guī)體系未能建立，類(lèi)似企業(yè)行為就很難從根本上發(fā)生改變。三是自2015年開(kāi)啟的新一輪電力體制改革，要分步實(shí)現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場(chǎng)形成。放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，把輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開(kāi)，這是售電側(cè)改革的重點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)之一。但從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，如果簡(jiǎn)單引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也有可能使發(fā)電側(cè)為適應(yīng)新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，降低成本和資金占用，減少儲(chǔ)備電源，導(dǎo)致電力供給的不穩(wěn)定。同時(shí)也有可能在新的供需矛盾中，出現(xiàn)供給側(cè)采用多種價(jià)格措施，鼓勵(lì)用電大戶(hù)少節(jié)約，多用電，從而使全社會(huì)節(jié)能減排的政策效果在一定程度上受到消解，改革的帕累托最優(yōu)目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。

三、對(duì)解決電力競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)失靈，導(dǎo)致負(fù)外部性效應(yīng)的思考

20世紀(jì)90年代以來(lái)，電力體制的改革按照“抓住中間，放開(kāi)兩頭”的思路，對(duì)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實(shí)施拆分重組，由此徹底改變了我國(guó)長(zhǎng)期缺電的局面，也使電力工業(yè)完成了從供給不足到產(chǎn)能過(guò)剩的改變，成果令人矚目。但在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，也必須努力解決其必然會(huì)產(chǎn)生的外部性問(wèn)題。

(一)電力市場(chǎng)的供需均衡，實(shí)際包含了兩層意思，即電量均衡和負(fù)荷均衡。其中電量是反映產(chǎn)能利用率，用均衡發(fā)電設(shè)備年均利用小時(shí)數(shù)來(lái)評(píng)介。負(fù)荷均衡，則主要考慮負(fù)荷需求達(dá)到峰值時(shí)，發(fā)供電能力與最大負(fù)荷之間的缺口。電力行業(yè)不能像其他行業(yè)那樣能通過(guò)庫(kù)存來(lái)調(diào)節(jié)供需求的周期性變化，這就要求其必須以滿(mǎn)足一年中高峰期的電力負(fù)荷需求來(lái)測(cè)算需求，并按能滿(mǎn)足最大負(fù)荷的要求來(lái)進(jìn)行產(chǎn)能配備。因此，當(dāng)電力需求處于低谷期時(shí)，就必然會(huì)形成發(fā)供電側(cè)產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)過(guò)剩。針對(duì)這一情況，在市場(chǎng)化的改革過(guò)程中，如何做到電力行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的均衡，當(dāng)發(fā)電側(cè)出現(xiàn)儲(chǔ)備電產(chǎn)能資金成本占用過(guò)高時(shí)，發(fā)電側(cè)的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩成本如何在全產(chǎn)業(yè)鏈中進(jìn)行成本分?jǐn)?，避免發(fā)電側(cè)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，這些問(wèn)題可能需要在受?chē)?guó)家政策干預(yù)較大的供電側(cè)和配電側(cè)，建立有效的中央調(diào)度庫(kù)平臺(tái)才能得到有效解決。

(二)目前電力能源結(jié)構(gòu)與國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能減排，清潔低碳綠色生產(chǎn)能力的要求存在一定矛盾。尤其水電、風(fēng)電、光電等，受自然條件影響較大，產(chǎn)出不穩(wěn)定。受此影響，簡(jiǎn)單通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，棄水、棄風(fēng)、棄光的局面可能也很難發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)。本文認(rèn)為，解決這類(lèi)問(wèn)題需要政府適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)性文件和政策，在電煤價(jià)格不斷攀升的條件下，逐漸放棄對(duì)火電產(chǎn)能的補(bǔ)貼和支撐，鼓勵(lì)火電企業(yè)向輔業(yè)或其他競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。目前全國(guó)電力產(chǎn)能過(guò)剩，為從根本上解決電能結(jié)構(gòu)不合理情況提供了難得的條件和空間。

(三)在實(shí)施深化電力體制改革的過(guò)程中，應(yīng)高度重視政府監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)。強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任和法人義務(wù)，發(fā)揮價(jià)格引導(dǎo)作用，推動(dòng)電力供、配、售側(cè)優(yōu)先消納水電、風(fēng)電、光電和其它可再生資源電能。制定相應(yīng)措施，鼓勵(lì)和推動(dòng)電力全產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)能降耗文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)節(jié)能減排向終端市場(chǎng)的延伸。只有在深化電力體制改革的過(guò)程中，重視克服電力市場(chǎng)化改革過(guò)程中產(chǎn)生的外部性問(wèn)題，電力體制的改革才能真正深入有效開(kāi)展，深化電力體制改革也才能真正造福于民、造福于社會(huì)。