路錦非 王桂新

(華東師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部，上海 200062;復(fù)旦大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海 200433)

一、引言:養(yǎng)老金權(quán)益與權(quán)益流動(dòng)

養(yǎng)老金制度作為社會(huì)保障的重要內(nèi)容，在西方社會(huì)保障倫理流變中，從最初英國、德國由濟(jì)貧起源的“父愛主義”傳統(tǒng)出發(fā)，經(jīng)由長期的國家“消極責(zé)任”階段②張向達(dá)、程雷:《論西方社會(huì)保障的倫理嬗變及啟示》，《倫理學(xué)研究》2012年第1期。，在西方現(xiàn)代民主政治的發(fā)展進(jìn)程中逐漸演變成“公民權(quán)利”;基于羅爾斯的正義倫理，甚至被上升到社會(huì)正義的高度③羅爾斯著，何懷宏、何包鋼、廖申白譯:《正義論》，北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988年。。由此，國家的社會(huì)保障制度安排從早期的外部人道關(guān)愛轉(zhuǎn)變成內(nèi)在責(zé)任與義務(wù)。其中養(yǎng)老金制度關(guān)注于國民老年風(fēng)險(xiǎn)的制度性分散與社會(huì)化解決方案，成為現(xiàn)代國家責(zé)任的重要內(nèi)容，在政治、社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均具有廣泛且深遠(yuǎn)的作用和意義。勞動(dòng)力的自由流動(dòng)是人力資本得以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效能的重要前提，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力?，F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，使得老年經(jīng)濟(jì)保障的實(shí)現(xiàn)需要依靠勞動(dòng)年齡時(shí)期的權(quán)益積累，而人力資本自由流動(dòng)的效率特征又將積累權(quán)益的攜帶與轉(zhuǎn)移作為權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容。因此養(yǎng)老金權(quán)益作為人力資本價(jià)值補(bǔ)償?shù)慕M成部分，以人作為客觀的物理載體?，F(xiàn)代社會(huì)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)既包括勞動(dòng)力個(gè)體的物理流動(dòng)，也包括勞動(dòng)力權(quán)益的流動(dòng)。當(dāng)人發(fā)生流動(dòng)遷移，養(yǎng)老金權(quán)益實(shí)現(xiàn)隨同流動(dòng)而轉(zhuǎn)移是權(quán)益完整的重要體現(xiàn)。

中國社會(huì)保障制度體系的雛形建立于中華人民共和國成立初期。由于中國獨(dú)特的社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)管理具有相對(duì)固化特征——地域固化、身份固化和單位固化，養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)、職業(yè)身份之間存在復(fù)雜的制度分割。隨著中國改革開放的實(shí)施和推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率要求推動(dòng)了人力資本的釋放，日益活躍的勞動(dòng)力流動(dòng)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的常態(tài)。2017年底我國流動(dòng)人口已達(dá)2．44億①國家統(tǒng)計(jì)局:《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、職業(yè)類別間的活躍而復(fù)雜的流動(dòng)態(tài)勢(shì)。但是，我國雖然有世界最大規(guī)模的人力資本流動(dòng)，但卻是不完整的流動(dòng)。以身份、戶籍、勞動(dòng)關(guān)系等固化指標(biāo)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，使得流動(dòng)勞動(dòng)力因?yàn)橹贫鹊姆指钕拗?，得不到完整的?quán)益保障或者被迫放棄部分權(quán)益。部分已經(jīng)完成物理流動(dòng)的勞動(dòng)者因?yàn)闄?quán)益不能隨同流動(dòng)，而使得人力資本價(jià)值受到損失，損害了社會(huì)公平與福利。我國人力資本流動(dòng)的多向性、復(fù)雜性與養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)受阻的沖突日益加劇，主要表現(xiàn)是:跨養(yǎng)老保險(xiǎn)制度類別的勞動(dòng)力流動(dòng)態(tài)勢(shì)業(yè)已非?；钴S，而不同性質(zhì)的制度間壁壘卻依然堅(jiān)固，難以跨越;基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低且繁雜不一，導(dǎo)致勞動(dòng)者發(fā)生跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)遭遇障礙;地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇的具體標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，權(quán)益轉(zhuǎn)移銜接存在困難;固化特征的制度架構(gòu)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，新經(jīng)濟(jì)日益增長的互聯(lián)網(wǎng)用工形式和大量農(nóng)村進(jìn)城勞動(dòng)力無法獲得恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障，或無法參?；騾⒈：髾?quán)益不能隨同勞動(dòng)者流動(dòng)。一度大量出現(xiàn)的農(nóng)民工退保，以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益損失而落入保障空白等現(xiàn)象即是制度缺乏流動(dòng)性、包容性的現(xiàn)實(shí)表征。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性問題逐漸凸顯，成為當(dāng)前養(yǎng)老保障制度改革的重要議題。十九大報(bào)告提出了“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，指出我國民生保障應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前瞻性戰(zhàn)略需要。

然而，若要真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必須首先解決養(yǎng)老金權(quán)益的流動(dòng)問題，尊重勞動(dòng)者個(gè)體和各層級(jí)地方政府的合理權(quán)益訴求，構(gòu)建全國范圍的權(quán)益流動(dòng)機(jī)制。反思我國曾著力推進(jìn)的省級(jí)統(tǒng)籌，雖然歷時(shí)多年先后出臺(tái)了十幾個(gè)政策文件但實(shí)施并不順利，一個(gè)重要原因即是由于缺乏權(quán)益流動(dòng)機(jī)制，地方政府基于自身利益考量，上交統(tǒng)籌權(quán)的積極性不高②鄭功成:《從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。③林毓銘:《體制改革:從養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌到基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第12期。，地方是導(dǎo)致統(tǒng)籌難以推進(jìn)實(shí)施的重要阻力④萬春、邱長溶:《我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的全國統(tǒng)籌模型建立及預(yù)測(cè)分析》，《預(yù)測(cè)》2006年第3期。;而權(quán)益流動(dòng)機(jī)制的缺乏，更使得流動(dòng)中的職工遭受權(quán)益損失，損害了養(yǎng)老保障應(yīng)有的公平性。因此，養(yǎng)老金權(quán)益的流動(dòng)性是現(xiàn)代養(yǎng)老金制度的核心內(nèi)涵，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌得以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性機(jī)制。

需要看到，中國的養(yǎng)老保障既借鑒國際經(jīng)驗(yàn)又根植于本土實(shí)際，在制度的倫理根基與政策設(shè)計(jì)方面既有與西方相通之處，又成長于獨(dú)特的歷史空間。因此全面審視世界養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)的源頭與發(fā)展脈絡(luò)，并落腳于中國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)軌跡與未來需要，對(duì)養(yǎng)老金權(quán)益及其流動(dòng)性的演變進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在我國養(yǎng)老保障深化改革的關(guān)鍵時(shí)刻，從權(quán)益角度把握和推進(jìn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程，具有特別重要的意義。

二、西方養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng):基于發(fā)展的制度性設(shè)計(jì)

西方養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)問題的研究隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了養(yǎng)老金影響勞動(dòng)力流動(dòng)的原理、養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性、提升權(quán)益流動(dòng)性水平，并隨著國際勞動(dòng)力流動(dòng)的日益活躍進(jìn)而開始關(guān)注跨國雙邊或多邊合作的政策實(shí)施，呈現(xiàn)出隨著社會(huì)發(fā)展需要而逐層深入細(xì)化的特點(diǎn)。

1．養(yǎng)老金計(jì)劃影響勞動(dòng)力流動(dòng)

養(yǎng)老金制度促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)效率的正向作用獲得很多經(jīng)典理論和經(jīng)驗(yàn)的支持，代表性的如 Oi①Oi W．，“Labor as a Quasi-Fixed Factor，”Journal of Political Economy 70．6(1962):538－555．和Becker②Becker G．，Human Capital:A Theoretical and Empirical Analysis，National Bureau of Economic Research(New York:Columbia University Press，1964)．。然而很多學(xué)者的研究亦明確指出養(yǎng)老金計(jì)劃的普及負(fù)面影響勞動(dòng)者的職業(yè)流動(dòng)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。Ross認(rèn)為養(yǎng)老金覆蓋面的不斷擴(kuò)大形成了“新工業(yè)圈地運(yùn)動(dòng)”，勞動(dòng)者被困在現(xiàn)有工作中而喪失抓住新機(jī)遇的勇氣③Ross A．，“Do We Have a New Industrial Feudalism?”American Economic Review 48．5(1958):918－922．。該觀點(diǎn)得到美國勞工部1964年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的證實(shí):擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者離職率要低于沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者④U．S．Department of Labor，Bureau of Labor Statistics，“Labor Mobility and Private Pension Plans，”Bulletin No．1407，1964．。為回應(yīng)美國1980年代經(jīng)濟(jì)增長放緩和工業(yè)產(chǎn)出效率下降的現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們先后建立模型展開研究。如構(gòu)建微觀經(jīng)濟(jì)模型測(cè)試邊際福利對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的影響結(jié)果⑤Michell O．S．，“Fringe Benefit and Labor Mobility，”Journal of Human Resources 17．2(1982):286－298．，研究發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)于早退休的工人其實(shí)是很大的懲罰，養(yǎng)老金制度對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)存在顯著影響⑥Ippolito R．，“Why Federal Workers Do Not Quit，”Journal of Human Resources 22．3(1987):281－299．⑦Choate P．a(chǎn)nd Linger J．K．，The Hi-Flex Society(New York:Alfred A．Knopf，1986)．。上述研究結(jié)論均認(rèn)為養(yǎng)老金普及所造成的勞動(dòng)力流動(dòng)障礙是導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)缺乏活力的重要因素。進(jìn)一步的研究認(rèn)為，以職業(yè)生涯服務(wù)年限為依據(jù)的養(yǎng)老金計(jì)劃使得那些提早停止工作的人遭遇養(yǎng)老金權(quán)益的額外損失⑧Ippolito R．，“Encouraging Long－Term Tenure:Wage Tilt or Pensions?”Industrial and Labor Relations Review 44(1991):520－535．⑨Gustman A．L．a(chǎn)nd Steinmeier T．L．，“Pension Portability and Labor Mobility:Evidence from the SIPP，”Journal of PublicEconomics 50．3(1993):299－323．;因此，流動(dòng)性不友好的養(yǎng)老金計(jì)劃會(huì)造成退出成本因而會(huì)阻礙工作轉(zhuǎn)換，并進(jìn)而負(fù)面影響經(jīng)濟(jì)效率⑩Dorsey S．，“Pension Portability and Labor Market Efficiency:A Survey of The literature，”Industrial and Labor Relations Review 48(1995):276－292．。Ashok and Spataro基于眾多理論和經(jīng)驗(yàn)的研究證據(jù)總結(jié)認(rèn)為，養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)勞動(dòng)力的產(chǎn)出效率扮演重要角色，職工會(huì)根據(jù)養(yǎng)老金計(jì)劃規(guī)則所包含的激勵(lì)或者限制而選擇自己的行為?Ashok T．a(chǎn)nd Spataro L．，“The Effects of Pension Funds on Markets Performance:A Review，”Journal of Economic Surveys 30．1(2016):1 – 33．。上述文獻(xiàn)說明養(yǎng)老金計(jì)劃負(fù)向影響勞動(dòng)力流動(dòng)的結(jié)論獲得多數(shù)研究的支持。

2．養(yǎng)老金計(jì)劃存在流動(dòng)性損失

隨著實(shí)踐的發(fā)展，西方學(xué)者進(jìn)一步將研究觸角深入到養(yǎng)老金計(jì)劃內(nèi)部，發(fā)現(xiàn)不同的養(yǎng)老金制度規(guī)定對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)形成差異化影響。流動(dòng)性不友好的養(yǎng)老金計(jì)劃如待遇確定計(jì)劃(Defined Benefit，簡稱DB計(jì)劃)在工作轉(zhuǎn)換時(shí)會(huì)形成額外成本?Lazear E．P．a(chǎn)nd Moore R．，Pensions and Turnover，Pensions in the U．S．Economy(Chicago:University of Chicago Press，1988):163－188．;這種“流動(dòng)性損失”降低了勞動(dòng)者的流動(dòng)意愿，雇員因此放棄流動(dòng)的機(jī)會(huì)進(jìn)而阻礙人力資本流動(dòng)，甚至影響經(jīng)濟(jì)的活力?Dorsey S．，“Pension Portability and Labor Market Efficiency:A Survey of The literature，”Industrial and Labor Relations Review 48(1995):276－292．;德國和加拿大的數(shù)據(jù)實(shí)證分析均表明，“流動(dòng)性損失”使勞動(dòng)力的流動(dòng)性降低，且養(yǎng)老金流動(dòng)成本越高工作轉(zhuǎn)換或流動(dòng)的可能性越低?Luchak A．A．，“Pensions and Job Search:Survey Evidence from Unionized Workers in Canada，”Journal of Labor Research 18．2(1997):333－348．?Rabe B．，“Occupational Pensions，Wages and Job Mobility in Germany，”Scottish Journal of Political Economy 54．4(2007):531－552．。跨國數(shù)據(jù)的分析也得出相似的結(jié)論。Forteza對(duì)存在勞動(dòng)力相互流動(dòng)的多個(gè)國家的調(diào)查數(shù)據(jù)展開詳細(xì)研究，證實(shí)養(yǎng)老金的流動(dòng)性損失也同樣會(huì)阻礙跨國勞動(dòng)力流動(dòng)?Forteza A．，“The Portability of Pension Rights:General Principles and the Caribbean Case，”Development Policy Review 28．2(2010):237－255．。部分學(xué)者如Fisher and Keuschnigg采用養(yǎng)老金精算模型方法對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃的流動(dòng)性損失進(jìn)行測(cè)算?Fisher W．H．a(chǎn)nd Keuschnigg C．，“Pension Reform and Labor Market Incentives，”Journal of Population Economics 23．2(2010):769－803．;世界銀行及其專家基于公平性和有效性兩個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老金權(quán)益的“流動(dòng)性”(Portability，也稱“便攜性”)進(jìn)行界定，提出從個(gè)人及家屬權(quán)益、流入流出國財(cái)政負(fù)擔(dān)和行政流程效率三個(gè)維度對(duì)養(yǎng)老金流動(dòng)性損失進(jìn)行測(cè)算衡量?Holzmann R．，Hinzsand R．(World Bank Team)，“Old－Age Income Support in the 21st Century:An International Perspective on Pension Systems and Reform，”World Bank，Washington，DC，2005．?Holzmann R．，Palmer E．a(chǎn)nd Robalino D．，“NDC Pension Schemes in a Changing Pension World(V．1):Progress，Issues，and Implementation，”World Bank，Washington，DC，2012．。

3．提升養(yǎng)老權(quán)益流動(dòng)性

既然流動(dòng)性損失造成的勞動(dòng)力流動(dòng)活力降低確實(shí)存在，那么如何提升養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性就成為學(xué)界進(jìn)一步關(guān)注的重要議題。相對(duì)于流動(dòng)不友好的傳統(tǒng)待遇確定型計(jì)劃(DB)逐漸沒落，繳費(fèi)確定型計(jì)劃(Defined Contribution，簡稱DC計(jì)劃)日漸興起，主要原因是DC養(yǎng)老金計(jì)劃在流動(dòng)性方面好于DB類型計(jì)劃①Holzmann R．a(chǎn)nd Koett，l“Portability of Pension，Health，and Other Social Benefits:Facts，Concepts，and Issues，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):377－415．，DC計(jì)劃通過為職工提供及時(shí)、準(zhǔn)確、靈活、個(gè)性化的養(yǎng)老金回報(bào)來提高員工的工作動(dòng)機(jī)和績效②Westerman J．W ．a(chǎn)nd Sundali J．，“The Transformation of Employee Pensions in the United States:Through the Looking Glass of Organizational Behavior，”Journal of Organizational Behavior 26．1(2005):99－103．?；谟淆g化調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金計(jì)劃的低流動(dòng)性會(huì)阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)，而完全積累的DC計(jì)劃比傳統(tǒng)的DB計(jì)劃更具靈活性，更適應(yīng)現(xiàn)代新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人力資本流動(dòng)特征③Lluberas R，．“The Effect of Pensions on Job Mobility:Empirical Evidence for the U．K．，”Watson Wyatt World Wide．Technical Paper，NewYork．2008．。Haverstick et al．和Goda et al．等人對(duì)美國經(jīng)濟(jì)中職業(yè)流動(dòng)性的研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金計(jì)劃由DB轉(zhuǎn)向DC的廣泛趨勢(shì)造成了美國勞動(dòng)力職業(yè)流動(dòng)增加，而反過來職業(yè)流動(dòng)性增加亦是職工選擇從傳統(tǒng)DB計(jì)劃轉(zhuǎn)向DC計(jì)劃的主要原因④Haverstick K．，Munnell A．H．，Sanzenbacher G．a(chǎn)nd Soto M．，“Pension Type，Tenure，and Job Mobility，”Journal of Pension Economics＆ Finance 9．4(2010):609－625．⑤Goda G．S．，Jones D．a(chǎn)nd Manchester C．F．，“Retirement Plan Type and Employee Mobility:The Role of Selection and Incentive Effects，”NBER Working Paper 18902(Cambridge，MA．2013)．。也有部分學(xué)者對(duì)此趨勢(shì)感到擔(dān)心或持不同意見，認(rèn)為企業(yè)熱衷于終止DB計(jì)劃而轉(zhuǎn)向DC計(jì)劃，最根本的原因是企業(yè)維持DB計(jì)劃將面臨長期財(cái)務(wù)壓力和支付責(zé)任⑥Philips T．K．a(chǎn)nd Muralidhar A．，“Saving Social Security:A Better Approach，”Financial Analysts Journal 64．6(2008):62－73．⑦M(jìn)ilevsky M．A．a(chǎn)nd Song K．，“Do Markets Like Frozen Defined Benefit Pensions?An Event Study，”The Journal of Risk and Insurance 77．4(2010):893－909．;Hernaes et al．采用新模型測(cè)算DB養(yǎng)老金計(jì)劃的潛在流動(dòng)性獲得與損失，認(rèn)為養(yǎng)老金計(jì)劃的流動(dòng)性損失對(duì)職業(yè)流動(dòng)不構(gòu)成顯著影響，導(dǎo)致低職業(yè)流動(dòng)意愿的原因是那些提供養(yǎng)老金計(jì)劃的工作通常有較高的工資率水平⑧Hernaes E．，Piggott J．，Vestad O．a(chǎn)nd Zhang T．，“Labour Mobility，Pension Portability and the Lack of Lock－in Effects，”Australian School of Business Research Paper(University of New South Wales，2011)．。

由式(10)可知方位向間歇采樣實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)散射波信號(hào)的多普勒頻譜進(jìn)行周期為fsa的頻譜搬移，同時(shí)幅度受加權(quán)系數(shù)bn調(diào)制.結(jié)合式(6)、式(10)可得干擾信號(hào)經(jīng)過二維匹配濾波輸出為

盡管有少數(shù)不同的研究結(jié)論，但養(yǎng)老金計(jì)劃流動(dòng)性的重要性還是為學(xué)界主流所認(rèn)可，并被政府采納，積極進(jìn)行政策改革，以改善勞動(dòng)力自由流動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國1974年“雇員退休收入保障法案”(Employee Retirement Income Security Act，簡稱ERISA)規(guī)定了權(quán)益歸屬原則，對(duì)雇員服務(wù)年限所對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老保障權(quán)益予以確認(rèn)，并經(jīng)1986年稅收改革法案(The Tax Reform Act of 1986)進(jìn)一步降低權(quán)益歸屬的期限標(biāo)準(zhǔn)，以提高養(yǎng)老金計(jì)劃的流動(dòng)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力。Andretti and Hildebrand針對(duì)該稅法法案政策效應(yīng)的最新研究成果表明，權(quán)益歸屬規(guī)則的改變對(duì)于實(shí)驗(yàn)組自愿工作轉(zhuǎn)換的影響是正向顯著的，更短的權(quán)益歸屬期減少了DB計(jì)劃參與職工的工作轉(zhuǎn)換障礙⑨Andretti V．a(chǎn)nd Hildebrand V．A．，“Evaluating Pension Portability Reforms:The Tax Reform Act of 1986 as a Natural Experiment Abstract，”Economic Inquiry 54．3(2016):1402－1424．。由DB計(jì)劃轉(zhuǎn)向DC計(jì)劃是西方提高養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性的重要改革實(shí)踐，整體上取得了良好效果。

4．跨國/跨境社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性

全球范圍日益活躍的勞動(dòng)力流動(dòng)使得社會(huì)保障跨國家/地區(qū)的流動(dòng)銜接問題逐漸凸顯。多個(gè)國家和國際組織如歐盟、OECD等專門制定法律或者簽署協(xié)議，促進(jìn)社會(huì)保障權(quán)益的流動(dòng)，解決積累轉(zhuǎn)移、投資原則、待遇的疊加計(jì)算等流動(dòng)性問題⑩European Communities，“The Community Provision on Social Security，”You Rights When Moving Within the European Union(Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities，2005)．。Holzmann and Koettl探討?zhàn)B老金和健康保障權(quán)益跨國/跨境流動(dòng)的可行方案，提出權(quán)益流動(dòng)性分析框架，采用分離風(fēng)險(xiǎn)池、先置積存、再分配等具體政策工具進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?Holzmann R．a(chǎn)nd Koett，l“Portability of Pension，Health，and Other Social Benefits:Facts，Concepts，and Issues，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):377－415．。對(duì)歐元區(qū)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析結(jié)果也說明，更好的社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性對(duì)促進(jìn)歐盟國家間的職業(yè)流動(dòng)有積極的正向作用，而流動(dòng)性障礙則起負(fù)向激勵(lì)作用①Addio A．C．a(chǎn)nd Cavalleri M．C．，“Labor Mobility and the Portability of Social Rights in the EU，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):346 – 376．。還有研究分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家之間勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性的要求和特征②Taha N ．，Siegmann K．A．，Messkoup M．，“How Portable Is Social Security for Migrant Workers?A Review of Literature，”International Social Security Review 68．1(2015):95－118．，也得出相似的結(jié)論。

伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，西方學(xué)界對(duì)養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)問題的研究先是從原理上肯定了養(yǎng)老金對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)施可能會(huì)造成勞動(dòng)力流動(dòng)放緩從而負(fù)面影響經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)而學(xué)者研究如何減少養(yǎng)老金計(jì)劃的負(fù)面作用，通過提升養(yǎng)老金計(jì)劃的流動(dòng)性促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力;隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，跨國或跨境勞動(dòng)力流動(dòng)亦受到社會(huì)保障權(quán)益流動(dòng)性的影響，學(xué)者們亦研究并提出相應(yīng)的解決方案。西方各國政府在勞動(dòng)力流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要下積極響應(yīng)學(xué)界研究成果，進(jìn)行法律政策的改革，引入并積極倡導(dǎo)DC養(yǎng)老金計(jì)劃以及一系列提高養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性的制度設(shè)計(jì)，養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性基本達(dá)到完整、流暢的狀態(tài)。目前的國外研究重點(diǎn)主要集中于跨國/跨境的勞動(dòng)力權(quán)益流動(dòng)方面。

三、中國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng):基于問題的漸進(jìn)式改革

1．中國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性問題凸顯于現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題

中國直到1990年代才恢復(fù)建立全國范圍的社會(huì)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并未經(jīng)歷西方養(yǎng)老金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的學(xué)理層面的研究階段，學(xué)界對(duì)中國養(yǎng)老金與人口流動(dòng)關(guān)系的關(guān)注始于社會(huì)變遷中的現(xiàn)實(shí)問題:我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移率極低，只有15%左右③褚福靈:《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考》，《社會(huì)保障研究》2013年第1期。，而大多數(shù)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)保不成功則只能被迫斷保，一度引發(fā)大面積的“退保潮”。這種為了獲取流動(dòng)自由干脆放棄養(yǎng)老保障的激烈做法，從反面證明了養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的影響。2009年我國頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》④國辦發(fā)〔2009〕66號(hào)。，限定參保人員未達(dá)養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡前不得終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)。該辦法雖明確禁止退保但卻并未從根本上解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移流動(dòng)的難題⑤高端君:《我國養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)模式創(chuàng)新研究——基于大數(shù)據(jù)技術(shù)》，《社會(huì)保障研究》2015年第4期。。國家統(tǒng)計(jì)局2015年數(shù)據(jù)顯示，截至2014年農(nóng)民工參保率仍然僅為16．7%⑥國家統(tǒng)計(jì)局:《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。Nielsen等對(duì)中國的研究發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)勞動(dòng)者養(yǎng)老金計(jì)劃的極低參與率的主要原因是對(duì)養(yǎng)老權(quán)益流動(dòng)性的擔(dān)心，即繳費(fèi)多年后流動(dòng)或返鄉(xiāng)能否獲得回報(bào)，有超過50%的未參與樣本是出于這一擔(dān)憂⑦Nielsen I．，Nyland C ．，Smyth R ．，Zhang M ．＆ Zhu C ．J．，“Which Rural Migrants Receive Social Insurance in Chinese Cities?Evidence from Jiangsu Survey Data，”Global Social Policy 5(2005):353 – 81．。目前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋全國所有市縣，但大多數(shù)省份仍未達(dá)到實(shí)質(zhì)意義的省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然流動(dòng)性較差，發(fā)生職業(yè)流動(dòng)時(shí)會(huì)導(dǎo)致大部分參保者個(gè)人基礎(chǔ)養(yǎng)老金損失⑧張力、范春科:《中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性分析》，《中國人口科學(xué)》2015年第5期。。我國地區(qū)間人口結(jié)構(gòu)老化程度差異明顯，且隨著人口遷移流動(dòng)呈現(xiàn)加劇分化態(tài)勢(shì)，養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性的缺乏使得制度模式無法應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)的劇烈變動(dòng)，制度可持續(xù)性遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

2．中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移中存在流動(dòng)性損失

我國學(xué)界的研究比較關(guān)注于流動(dòng)性損失對(duì)社會(huì)公平的損害。劉傳江、程建林認(rèn)為流動(dòng)性損失是農(nóng)民工參保率較低的原因⑨劉傳江、程建林:《養(yǎng)老保險(xiǎn)“便攜性損失”與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究》，《中國人口科學(xué)》2008年第4期。，國家統(tǒng)計(jì)局《全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，盡管農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例在逐漸增加，但截至2014年，參與率仍然僅為16.7%，養(yǎng)老待遇無法流動(dòng)使農(nóng)民工損失了部分或全部的養(yǎng)老金，損害了社會(huì)的公平性;張力、范春科對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究得出，職工在統(tǒng)籌級(jí)別、轉(zhuǎn)續(xù)障礙和權(quán)益得失等方面存在流動(dòng)性損失，導(dǎo)致大部分參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金的損失①張力、范春科:《中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性分析》，《中國人口科學(xué)》2015年第5期。。我國當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三種類型之間的轉(zhuǎn)接存在著各地制度差異、標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，導(dǎo)致了農(nóng)民參保不積極、當(dāng)發(fā)生關(guān)系轉(zhuǎn)接時(shí)會(huì)面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失②張金榮、朱穎:《當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接障礙及其破解》，《社會(huì)科學(xué)家》2017年第6期。。

學(xué)界嘗試對(duì)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)性損失進(jìn)行具體測(cè)算，主要分兩個(gè)角度展開:一是對(duì)參保者個(gè)人的流動(dòng)性損失的測(cè)算，如基于對(duì)原轉(zhuǎn)續(xù)政策和現(xiàn)行政策的便攜性損失進(jìn)行測(cè)算和比較，認(rèn)為現(xiàn)行制度規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)③劉昌平、殷寶明:《養(yǎng)老金便攜性與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系——基于便攜性損失的測(cè)算》，《中國軟科學(xué)》2010年第4期。;基于養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜性問題的產(chǎn)生及其影響機(jī)理，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜性的現(xiàn)狀進(jìn)行分析④席恒、翟紹果:《養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜性研究——現(xiàn)狀與趨勢(shì)》，《社會(huì)保障研究》2013年第2期。;基于對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)保的研究認(rèn)為會(huì)發(fā)生部分或者全部的養(yǎng)老金權(quán)益損失⑤張力、范春科:《中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性分析》，《中國人口科學(xué)》2015年第5期。。二是對(duì)地方政府流動(dòng)性損失的測(cè)算，研究流入和流出地政府間存在財(cái)政收入得失不均的問題，會(huì)發(fā)生流動(dòng)性損失。如鄭秉文測(cè)算基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)對(duì)財(cái)務(wù)制度的影響，認(rèn)為現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)使得流入地負(fù)債、流出地獲利，扭曲了流入地和流出地政府的行為⑥鄭秉文:《改革開放30年中國流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《中國人口科學(xué)》2008年第5期。，事實(shí)上存在地方政府間的養(yǎng)老責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題⑦汪潤泉:《城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)中的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與趨富效應(yīng)》，《社會(huì)福利》2014年第8期。。

3．中國養(yǎng)老金權(quán)益存在地區(qū)間流動(dòng)性壁壘

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前仍然是屬地化管理模式，這意味著勞動(dòng)者在國內(nèi)的不同地區(qū)間流動(dòng)轉(zhuǎn)移時(shí)可能遭遇流動(dòng)性壁壘。中國類似聯(lián)邦制的社會(huì)治理模式使得養(yǎng)老金流動(dòng)性問題長期存在⑧Holzmann R．，“Do Bilateral Social Security Agreements Deliver on the Portability of Pensions and Health Care Benefits?A Summary Policy Paper on Four Migration Corridors Between EU and Non－EU Member States，”IZA Journal of European Labor Studies 5(2016):17－25．;中國的地方性養(yǎng)老金治理結(jié)構(gòu)極大地限制了養(yǎng)老金計(jì)劃跨省際轉(zhuǎn)移的流動(dòng)性⑨Lin J．，“Labor Mobility without Pension Portability:Migrant Workers’Endangered Pension Entitlement in China，”Asian Social Work and Policy Review 9(2015):269－281．。面對(duì)嚴(yán)峻的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)間流動(dòng)性障礙，部分學(xué)者嘗試改善跨統(tǒng)籌區(qū)的流動(dòng)性問題。鄭功成認(rèn)為在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)上，根本缺陷在于統(tǒng)籌層次低，使得國家法定的統(tǒng)一制度由于區(qū)域利益的原因淪為地方性制度，優(yōu)化這一制度的根本出路在于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌⑩鄭功成:《從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題上，部分學(xué)者從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的角度提出對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)方案，認(rèn)為城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的癥結(jié)主要在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)難，建議賦予基礎(chǔ)養(yǎng)老金既得受益權(quán)、視同城保和新農(nóng)保繳費(fèi)年限、以替代率為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)待遇、養(yǎng)老金權(quán)益累積計(jì)算，等等?劉昌平、殷寶明:《養(yǎng)老金便攜性與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系——基于便攜性損失的測(cè)算》，《中國軟科學(xué)》2010年第4期。?褚福靈:《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考》，《社會(huì)保障研究》2013年第1期。。

4．提升中國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性

在提升中國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性的研究主題中，學(xué)界主要從改變養(yǎng)老金權(quán)益計(jì)算方法、繳費(fèi)付費(fèi)方式等方面來嘗試提升我國養(yǎng)老權(quán)益流動(dòng)性。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，社會(huì)統(tǒng)籌類似于統(tǒng)籌地區(qū)層面的DB計(jì)劃，個(gè)人賬戶則具有DC計(jì)劃的特點(diǎn)。國內(nèi)學(xué)者采用人口結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)精算模型測(cè)算，并基于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的長期模擬結(jié)果，建議基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采用現(xiàn)收現(xiàn)付的全國統(tǒng)籌模式，在全國人口結(jié)構(gòu)未來變動(dòng)的趨勢(shì)下可以提高流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)基金平衡?路錦非:《合理降低我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第1期。;提議引入分段計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的方法，在地方間建立具有足夠激勵(lì)性和約束性的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系互通互認(rèn)，使勞動(dòng)者在各個(gè)不同時(shí)期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都得到承認(rèn)?楊風(fēng)壽:《我國社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010年第1期。;建議適當(dāng)降低最低繳費(fèi)年限并設(shè)法促成既有養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及繳費(fèi)年限的銜接以減少養(yǎng)老保險(xiǎn)“便攜性損失”?劉傳江，程建林:《養(yǎng)老保險(xiǎn)“便攜性損失”與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究》，《中國人口科學(xué)》2008年第4期。，等等。國外學(xué)者亦針對(duì)中國的制度現(xiàn)實(shí)提出了“國家確定繳費(fèi)型養(yǎng)老金機(jī)制”(NDC，National Defined Contribution)，嘗試促進(jìn)中國流動(dòng)勞動(dòng)者在養(yǎng)老金繳費(fèi)期和待遇領(lǐng)取期都能夠獲得權(quán)益流動(dòng)性保證①Lu B．a(chǎn)nd Piggott J．，“Meeting the Migrant Pension Challenge in China，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):438－464．。

我國學(xué)界從社會(huì)現(xiàn)象和問題出發(fā)的研究具有鮮明的問題導(dǎo)向和政策實(shí)務(wù)特征。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷呈現(xiàn)出漸次深入的研究特點(diǎn)，從問題發(fā)現(xiàn)與補(bǔ)救、轉(zhuǎn)移接續(xù)中的養(yǎng)老金損失、流動(dòng)壁壘的存在與破除，以及提升養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)等不同側(cè)面對(duì)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)性問題進(jìn)行漸進(jìn)式改革探索。我國已明確提出推進(jìn)實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的戰(zhàn)略方向，但全國統(tǒng)籌的實(shí)施，必須首先解決養(yǎng)老金權(quán)益——包括地方政府權(quán)益和職工個(gè)人權(quán)益的全國范圍流動(dòng)問題，在此基礎(chǔ)上才能真正推進(jìn)全國統(tǒng)籌的落地實(shí)施。

四、中國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng):政策實(shí)踐與改革方向

1．是流程還是權(quán)益

中國學(xué)界關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)狀況研究使用較多的概念為“轉(zhuǎn)移接續(xù)”，而對(duì)于轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體定義，學(xué)界并沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。劉苓玲認(rèn)為，轉(zhuǎn)移接續(xù)是指制度之間在資金籌集、賬戶模式、待遇給付及管理手段等方面的對(duì)接②劉苓玲:《中國社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)銜接理論與政策研究》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年。;趙曼認(rèn)為其包括轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)等環(huán)節(jié)內(nèi)容③趙曼:《社會(huì)保障學(xué)》，上海:高等教育出版社，2014年。;諸福靈認(rèn)為，轉(zhuǎn)移接續(xù)是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的類型之一，除轉(zhuǎn)移接續(xù)外還有中斷接續(xù)、變更接續(xù)等④褚福靈:《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考》，《社會(huì)保障研究》2013年第1期。。上述眾多國內(nèi)學(xué)者的分析界定表明，轉(zhuǎn)移接續(xù)是一種工具和手段，是政策實(shí)施層面的手續(xù)和流程，本身不是目標(biāo)，也不能起到衡量流動(dòng)性程度的作用。國外用于描述養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)的類似概念為“便攜性(portability)”，是指當(dāng)雇員在轉(zhuǎn)換工作時(shí)，其仍有權(quán)利享受其應(yīng)享有的勞動(dòng)者權(quán)益的能力⑤Forteza A．，“The Portability of Pension Rights:General Principles and the Caribbean Case，”Development Policy Review 28．2(2010):237－255．。世界銀行養(yǎng)老金專家Holzmann將“便攜性”定義為，保存、維持和轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)已歸屬權(quán)益和應(yīng)有養(yǎng)老金給付的能力，這種權(quán)利應(yīng)當(dāng)不受國籍和居住地國家的影響⑥Holzmann R．，“Do Bilateral Social Security Agreements Deliver on the Portability Of Pensions and Health Care Benefits?A Summary Policy Paper on Four Migration Corridors Between EU And Non－EU Member States，”IZA Journal of European Labor Studies 5(2016):17－25．?？梢钥闯?，我國“轉(zhuǎn)移接續(xù)”概念強(qiáng)調(diào)的手續(xù)和流程，而西方相關(guān)概念強(qiáng)調(diào)的是“權(quán)益”特性。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史運(yùn)行狀況極為復(fù)雜，經(jīng)歷了多次分立與簡并，在手續(xù)和工具辦理障礙的背后實(shí)際是參與主體各自利益的權(quán)衡取舍?，F(xiàn)有著眼于政策流程的“轉(zhuǎn)移接續(xù)”等操作工具層面的概念無法為我國復(fù)雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移流動(dòng)提供統(tǒng)一的分析框架，也難以有效厘清復(fù)雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)轉(zhuǎn)移關(guān)系?，F(xiàn)代養(yǎng)老金制度實(shí)質(zhì)上是“權(quán)益”的確認(rèn)、積累、流動(dòng)及實(shí)現(xiàn)。進(jìn)行深層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，必須把握“權(quán)益”實(shí)質(zhì)，從“權(quán)益”角度入手對(duì)養(yǎng)老金/養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移流動(dòng)進(jìn)行分析，統(tǒng)領(lǐng)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接流程、基金籌集管理、待遇計(jì)算發(fā)放、權(quán)益積累轉(zhuǎn)移等多個(gè)角度與層面的問題，是我國未來養(yǎng)老金制度改革和研究的重要視角。

2．政策實(shí)踐

中國政府在不同的歷史時(shí)期進(jìn)行相應(yīng)的政策改革嘗試，以應(yīng)對(duì)迅速變化且迫切需要解決的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國勞動(dòng)力流動(dòng)逐漸呈現(xiàn)多向性和復(fù)雜性，有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)的政策規(guī)定也經(jīng)歷了從無到有、由少到多、自簡而精的過程。

早期從1951年政務(wù)院發(fā)布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》建立勞動(dòng)保障制度起，直至1990年代才重新建立起全國范圍的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，中間經(jīng)歷了社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)全面瓦解的特殊歷史時(shí)期，以及改革開放初期的逐漸恢復(fù)。這一階段養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)性受到極大限制，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本處于流動(dòng)靜止?fàn)顟B(tài)。自1990年代中期開始，以1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》⑦國務(wù)院:《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，國發(fā)〔1995〕6號(hào)。為標(biāo)志，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)開始起步。逐漸出臺(tái)的政策涉及基金轉(zhuǎn)移、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架的確定、個(gè)體工商戶農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)處理等一系列改革開放中勞動(dòng)力流動(dòng)帶來的現(xiàn)實(shí)問題的解決方案。這一階段已經(jīng)對(duì)職工流動(dòng)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)需要給予了清晰的政策應(yīng)對(duì)，但還較為零散，以打補(bǔ)丁形式不斷出臺(tái)政策以回應(yīng)層出不窮的現(xiàn)實(shí)問題，尚未形成有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)的整體性政策框架。2009年我國第一個(gè)有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)的專門政策《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》①國務(wù)院辦公廳:《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》，國辦發(fā)〔2009〕66號(hào)。出臺(tái)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問題開始在全國范圍正式形成規(guī)定性政策，對(duì)權(quán)益流動(dòng)的全局問題給予政策回應(yīng)與解決。隨后新農(nóng)保、城居保建立，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益范圍得到極大擴(kuò)展，均明確提出應(yīng)與其他基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合理銜接。2011年《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移流動(dòng)獲得國家層面法律的支持，上升為參保人的法定“權(quán)益”，我國長期從流程和操作手續(xù)角度關(guān)注的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，終于在法理層面獲得了權(quán)益的地位。這一階段我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)取得了重大突破，制度性權(quán)益范圍也從原來的城鎮(zhèn)企業(yè)職工擴(kuò)展到了城鄉(xiāng)居民。2014年國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》②國務(wù)院:《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，國發(fā)〔2014〕8號(hào)。將我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)推向新的高度。文件將原新農(nóng)保和城居保合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，將原來兩個(gè)制度之間的權(quán)益流動(dòng)變?yōu)橹贫葍?nèi)權(quán)益轉(zhuǎn)換，極大地提升了流動(dòng)性;隨后2015年《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工納入與企業(yè)職工統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架中③國務(wù)院:《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，國發(fā)〔2015〕2號(hào)。。這一階段的一系列重要制度簡并，形成我國基本養(yǎng)老保障包含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度種類的基本框架，明確規(guī)定兩者之間需完善轉(zhuǎn)移接續(xù)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性在制度政策層面獲得重大提升。

3．中國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)的未來改革方向

經(jīng)過一系列的制度改革與政策推進(jìn)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平從制度間轉(zhuǎn)續(xù)、統(tǒng)籌層次、權(quán)益損失等幾個(gè)方面考察，相比以前均獲得大幅度提高，制度框架更加簡潔，涉及權(quán)益流動(dòng)的多數(shù)關(guān)鍵內(nèi)容均已有政策可以遵循，可以說，我國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)性改革取得了巨大的進(jìn)步。

然而，我國當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中權(quán)益流動(dòng)的規(guī)定還存在若干阻礙權(quán)益完整順暢流動(dòng)的內(nèi)容，如城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間流動(dòng)時(shí)因流動(dòng)方向不同而權(quán)益計(jì)算存在顯著差異;職工跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)時(shí)仍然遭遇社會(huì)統(tǒng)籌基金權(quán)益的重大損失;城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間權(quán)益流動(dòng)仍然存在待遇差，等等。立足于這些流動(dòng)性障礙，在全面把握西方和我國養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)的學(xué)理與政策發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步破除流動(dòng)性障礙，提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性水平的途徑與方法，是學(xué)界需要著力突破的重要方向。我國已明確提出“實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”的重要戰(zhàn)略綱領(lǐng)，2018年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》④國務(wù)院:《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，國發(fā)〔2018〕18號(hào)。，推進(jìn)全國統(tǒng)籌邁出了第一步。若要真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必須首先構(gòu)建權(quán)益流動(dòng)機(jī)制，在補(bǔ)償機(jī)制、權(quán)益歸屬、基金籌集、待遇發(fā)放等重要方面提出符合中國實(shí)際的合理可行方案，有待于學(xué)術(shù)界和政策實(shí)務(wù)界共同合作研究。

養(yǎng)老金權(quán)益及其流動(dòng)性問題，中西方都經(jīng)歷了長期的發(fā)展演變，今天已經(jīng)成為國民權(quán)益的重要內(nèi)容，在學(xué)理、法律和政策層面均需要給予積極的回應(yīng)與解決。本文嘗試通過對(duì)西方養(yǎng)老金權(quán)益流動(dòng)的生成過程進(jìn)行回溯性分析，對(duì)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行挖掘與反思，為中國從權(quán)益角度認(rèn)知并重視解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性問題提供新的視角，為未來的改革方向提供參考與借鑒。