做實(shí)種植業(yè)政策性保險(xiǎn)，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎(chǔ)

程顯峰 金希捷 張成海

2018年的中央1號(hào)文件明確提出要“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”，將“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，探索開(kāi)展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”做為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手。就此問(wèn)題，我們對(duì)青島市即墨區(qū)的種植業(yè)政策性保險(xiǎn)工作開(kāi)展情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)該地區(qū)的具體做法和調(diào)研中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，就下一步工作的開(kāi)展提出意見(jiàn)和建議。

1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀

即墨區(qū)的種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”）開(kāi)始于2007年。自該項(xiàng)工作開(kāi)展以來(lái)，該區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種、試點(diǎn)范圍、參保人數(shù)逐年增加。2007年，該區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)小麥保險(xiǎn)，至2018年全區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類(lèi)已包含小麥保險(xiǎn)、玉米保險(xiǎn)、花生保險(xiǎn)、馬鈴薯保險(xiǎn)、馬鈴薯目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、日光溫室大棚蔬菜保險(xiǎn)、葡萄保險(xiǎn)等8種。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年到2017年該區(qū)種植業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)面積達(dá)到900余萬(wàn)畝，賠付金額達(dá)到8723.4萬(wàn)元。以2017年為例，2017年該區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)投保面積為108.44萬(wàn)畝，面對(duì)當(dāng)年春秋連旱的嚴(yán)峻形勢(shì)，承保公司及時(shí)發(fā)放理賠款，全區(qū)全年共發(fā)放保險(xiǎn)賠付金2977.75萬(wàn)元，受惠農(nóng)戶達(dá)到4.5萬(wàn)戶，有力促進(jìn)和保障了全區(qū)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展，成為農(nóng)民增收的“保護(hù)傘”、農(nóng)業(yè)發(fā)展的“安全網(wǎng)”，為該區(qū)現(xiàn)場(chǎng)振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在主要問(wèn)題

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展在農(nóng)民抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)生產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用，解除了農(nóng)民種糧的后顧之憂，但在調(diào)研過(guò)程中我們也發(fā)現(xiàn)了保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

一是保險(xiǎn)試點(diǎn)發(fā)展的工配套政策尚待完善。盡管?chē)?guó)家政策支持力度連年加大，保費(fèi)規(guī)模連年增加，但保險(xiǎn)試點(diǎn)發(fā)展面臨的法律缺位問(wèn)題一直很突。由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，各級(jí)政府和保險(xiǎn)公司的權(quán)、責(zé)、利邊界也不明確，這就導(dǎo)致國(guó)家重點(diǎn)支持發(fā)展保險(xiǎn)試點(diǎn)的各個(gè)地區(qū)在發(fā)展保險(xiǎn)試點(diǎn)上是各設(shè)計(jì)各的制度，缺乏統(tǒng)一的保險(xiǎn)規(guī)則。沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制，各部門(mén)之間不能形成工作合力，往往由保險(xiǎn)公司在相關(guān)各部門(mén)間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和推動(dòng)相關(guān)工作，極大降低了保險(xiǎn)試點(diǎn)的效果。就馬鈴薯目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)而言，農(nóng)戶一畝地只繳費(fèi)184元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開(kāi)展，村委組織宣傳和收集資料，保險(xiǎn)公司承保工作等，本身馬鈴薯目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)就是一個(gè)新生事物，一些部門(mén)處在觀望狀態(tài)，再加上制度不健全、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，全市2.94萬(wàn)畝馬鈴薯，投保面積足10%，在廣大投保群體中造成很多負(fù)面影響，嚴(yán)重阻礙了保險(xiǎn)試點(diǎn)的發(fā)展。

二是保險(xiǎn)試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)貼品種少。目前，該區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的種類(lèi)只有馬鈴薯1種，一些主要農(nóng)產(chǎn)品如小麥、花生、玉米、紅薯、蔬菜、茶葉、中藥材、花卉等都沒(méi)有參與保險(xiǎn)試點(diǎn)。由于地方政府財(cái)力有限，難以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求，當(dāng)這些類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品上市的季節(jié)，經(jīng)常發(fā)生價(jià)格遠(yuǎn)低于目標(biāo)價(jià)格的情形，廣大農(nóng)戶欲哭無(wú)淚，增收無(wú)望。

三是監(jiān)管力度小，“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題嚴(yán)重。一方面，部分農(nóng)戶對(duì)政策性保險(xiǎn)存在認(rèn)知偏差，以為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府幫保險(xiǎn)公司賺錢(qián)，從而對(duì)投保的積極性不高。部分投保農(nóng)戶往往選擇投保風(fēng)險(xiǎn)高的地塊;或者為了套取財(cái)政補(bǔ)貼，出險(xiǎn)后選擇虛報(bào)、夸大損失。這都會(huì)導(dǎo)致較高的賠付率，損害農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公平賠付。另一方面，保險(xiǎn)公司理賠流程繁瑣、賠款交付期限過(guò)長(zhǎng)，承包協(xié)議簽訂不嚴(yán)格，對(duì)理賠僅作均攤處理，這又會(huì)危害真正受損農(nóng)戶利益。還有一方面，就是保險(xiǎn)公司和基層政府的責(zé)任分工不夠明確，保險(xiǎn)公司傾向于依賴政府，降低主動(dòng)性。

3下一步開(kāi)展保險(xiǎn)工作的建議

針對(duì)上述問(wèn)題，我們認(rèn)為可以從以下幾方面加以解決。

一是完善保險(xiǎn)試點(diǎn)發(fā)展的工配套政策。在法律制度層面明確推動(dòng)保險(xiǎn)試點(diǎn)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、保險(xiǎn)理賠標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)隊(duì)伍配置等，指導(dǎo)各級(jí)政府之間依法建立起完善完善協(xié)調(diào)溝通和上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善推進(jìn)保險(xiǎn)試點(diǎn)持續(xù)健康發(fā)展的工作機(jī)制。

以保險(xiǎn)理賠工作為例，在現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)過(guò)程中可以引入第三方機(jī)構(gòu)，通過(guò)政府采購(gòu)的形式確定第三方機(jī)構(gòu)參與對(duì)保險(xiǎn)理賠工作進(jìn)行評(píng)估，確保理賠工作的公平公正;在協(xié)保員隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，承保公司可以事前和承保主體簽訂書(shū)面協(xié)議，以合同的形式界定協(xié)保員在保險(xiǎn)合同中的權(quán)利和義務(wù);在保險(xiǎn)理賠糾紛過(guò)程中，可以由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織機(jī)關(guān)制定相關(guān)理賠糾紛解決辦法，提前介入糾紛解決過(guò)程，方便投保主體和承保公司的理賠糾紛及時(shí)得到解決。

二是加大保費(fèi)補(bǔ)貼力度、增加經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠力度、建立有效的中央與地方財(cái)政分擔(dān)體系等。以該地區(qū)為例，當(dāng)?shù)卣梢猿雠_(tái)優(yōu)惠政策，免費(fèi)為農(nóng)戶提供小麥、玉米和花生免費(fèi)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)廣大種植戶積極投保。

三是加大農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼品種數(shù)量。美國(guó)的農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼品種多達(dá)150多種，基本上實(shí)現(xiàn)了“能補(bǔ)則補(bǔ)”。建議國(guó)家根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，因地制宜的增加保險(xiǎn)試點(diǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種，確保糧食生產(chǎn)安全。以該地區(qū)為例，可以結(jié)合當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適當(dāng)?shù)脑黾有←?、花生、玉米目?biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，增加小麥、花生、玉米大災(zāi)保險(xiǎn)，增加特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)等。

四是加大保險(xiǎn)試點(diǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和相關(guān)稅收優(yōu)惠范圍，在全市推廣實(shí)施覆蓋面廣、形式多樣、補(bǔ)貼政策健全的保險(xiǎn)試點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)。

（作者單位：266200 山東省青島市即墨區(qū)農(nóng)業(yè)局）