張競(jìng)丹　陳希

摘 要 我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的施行，為我國(guó)政府信息公開(kāi)制度帶來(lái)了顯著的成就。但同時(shí)我國(guó)現(xiàn)有的信息公開(kāi)制度仍然存在著政府所公開(kāi)的信息質(zhì)量不高、公民申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的積極性較差等問(wèn)題，對(duì)于這些問(wèn)題的產(chǎn)生，有制度本身存在的缺陷，也有制度以外思想觀念的傳統(tǒng)性與監(jiān)管制度不健全的因素。因此，要解決目前政府信息公開(kāi)制度存在的問(wèn)題，一方面要從制度本身出發(fā)，另一方面，在制度實(shí)施的過(guò)程中也要加強(qiáng)監(jiān)管與對(duì)行政人員和公民的教育與宣傳。

關(guān)鍵詞 政府信息公開(kāi) 行政人員 公民隱私

作者簡(jiǎn)介：張競(jìng)丹、陳希，北京理工大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.298

一、政府信息公開(kāi)中存在的問(wèn)題

（一）政府公開(kāi)的信息質(zhì)量不高

對(duì)政府公開(kāi)的信息是否為“高質(zhì)量”通常從兩方面進(jìn)行判斷：一是公開(kāi)內(nèi)容，二是公開(kāi)時(shí)間。從我國(guó)目前公開(kāi)的信息來(lái)看，其存在著公開(kāi)范圍狹窄、公開(kāi)時(shí)間滯后的問(wèn)題，因此我國(guó)目前政府公開(kāi)的信息質(zhì)量并不高。我國(guó)《條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)需要主動(dòng)公布的種類和大的方向，但是具體的內(nèi)容并沒(méi)有細(xì)化更加沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)定如何公開(kāi)，這樣行政主體可以根據(jù)條款列舉和概括的內(nèi)容縮小了公開(kāi)范圍以此造成量的不多， 其次就是公開(kāi)時(shí)間的滯后問(wèn)題，我們經(jīng)常會(huì)看到一些政府得網(wǎng)頁(yè)上公布的相關(guān)信息自兩三年前就沒(méi)有再次更新，尤其是一些突發(fā)事故，而政府工作人員的說(shuō)辭大多是為避免因此不必要的恐慌，或者由于行政人員的工作失誤與疏忽，導(dǎo)致了信息工作的遲延。政府作為掌握第一手材料的重要機(jī)關(guān)，其在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，理應(yīng)將相關(guān)信息予以公開(kāi)，然而我國(guó)目前大多數(shù)政府公開(kāi)的信息都存在著公開(kāi)時(shí)間滯后或者不予以公開(kāi)的問(wèn)題。

（二）依職權(quán)公開(kāi)的信息比例低

信息主動(dòng)公開(kāi)方面主要表現(xiàn)在：有些政府部門(mén)，面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題不回應(yīng)、不發(fā)聲; 有些政府部門(mén)雖有回應(yīng)，但是內(nèi)容空洞; 有些政府部門(mén)對(duì)政府信息進(jìn)行選擇性公開(kāi)等。 加強(qiáng)公民對(duì)政府工作的監(jiān)督是政府信息公開(kāi)制度建立的目的之一，對(duì)于一些涉及公民重大利益的問(wèn)題，政府本應(yīng)該主動(dòng)將相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)并接受公民的質(zhì)詢，政府信息公開(kāi)雖然是以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外的，然而在司法實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)似乎將幾乎所有的信息都?xì)w類于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，對(duì)本應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息加以限制。與公權(quán)力相比，私權(quán)利明顯處于弱勢(shì)地位，加之我國(guó)傳統(tǒng)的“官本位思想”，使得行政人員對(duì)信息公開(kāi)一直抱有消極態(tài)度，認(rèn)為公開(kāi)政府信息并不是其應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)，由于政府內(nèi)部監(jiān)督存在的一定空白，一些政府信息本身就存在著內(nèi)容不真實(shí)、不全面等問(wèn)題，如果將這些信息公開(kāi)，勢(shì)必會(huì)對(duì)相關(guān)行政工作人員進(jìn)行追責(zé)和檢查，這在目前的司法實(shí)踐當(dāng)中也成為行政信息不主動(dòng)公開(kāi)的重要原因。

（三）公民隱私的保護(hù)問(wèn)題

我國(guó)目前的政府信息公開(kāi)制度存在著公用信息和保密信息界限不明的問(wèn)題，對(duì)于哪些問(wèn)題需要公開(kāi)、公開(kāi)到哪一級(jí)別、什么程度、哪些信息需要保密、保密到什么時(shí)間都沒(méi)有確切的法律條文可查。 在這個(gè)問(wèn)題中，與公民聯(lián)系最為緊密的就是公民的隱私權(quán)。隱私權(quán)與公眾的知情權(quán)地位平等，都是民主政治的重要根基，公眾的知情權(quán)是為了更好的監(jiān)督政府，而隱私權(quán)是政府對(duì)公民保護(hù)的目的。因此在政府信息公開(kāi)制度中，協(xié)調(diào)好公民的隱私權(quán)與知情權(quán)，也是政府信息公開(kāi)工作中的重中之重。隱私權(quán)是我國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利，隱私是本人不愿公布的與公共利益無(wú)關(guān)的個(gè)人信息。而政府作為國(guó)家管理的重要機(jī)關(guān)，掌握著大量的公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的信息，因此，政府進(jìn)行信息公開(kāi)時(shí)可能會(huì)泄露個(gè)人信息，侵害個(gè)人隱私權(quán)。所以，可以確切的說(shuō)，在政府信息公開(kāi)與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)之間存在著必然的矛盾。

二、政府信息公開(kāi)制度存在問(wèn)題的原因分析

（一）相關(guān)法律制度的不完善

2017年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》 的程序部分，尤其是對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)的程序進(jìn)行了充實(shí)和完善。 但從我國(guó)目前整體的法律框架來(lái)看，支撐政府信息公開(kāi)制度的法律只有《條例》本身，而憲法作為制定法律、規(guī)定權(quán)利的重要依據(jù)，在憲法當(dāng)中也沒(méi)有對(duì)政府公布信息的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行說(shuō)明，雖然在其他法律法規(guī)中存在類似的對(duì)政府信息公開(kāi)制度進(jìn)行規(guī)制的條款，然而并沒(méi)有直接顯示出與信息公開(kāi)制度之間的連接關(guān)系。此外，在《條例》中并沒(méi)有明確規(guī)定違法的懲處與救濟(jì)問(wèn)題，在信息公開(kāi)的內(nèi)容與程序中沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，甚至在一些基本概念上還存在著一定的模糊性，例如政府信息的范圍、可公開(kāi)信息的范圍，這樣會(huì)極大的制約政府信息公開(kāi)的力度，制約制度本身的構(gòu)建與發(fā)展。

（二）公開(kāi)意識(shí)的落后

從政府角度來(lái)看，雖然自十八大以來(lái)我國(guó)致力于建設(shè)服務(wù)型政府，政府的服務(wù)意識(shí)已經(jīng)逐漸加強(qiáng)，但由于我國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想根深蒂固，政府部門(mén)仍然將其視為管理的主體，對(duì)于政府信息仍然將其視為一種可公開(kāi)可不公開(kāi)的權(quán)利，而大部分的政府信息實(shí)質(zhì)上都是關(guān)乎社會(huì)公民權(quán)益的基本信息，對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息理應(yīng)是一種義務(wù)而不是權(quán)利，并且在實(shí)踐中，很多政府信息的公開(kāi)都是迫于社會(huì)輿論的壓力，以此公布的信息也是不完整、不全面用來(lái)敷衍了事的。這樣對(duì)信息的模糊處理自然會(huì)在制度運(yùn)行中出現(xiàn)許多問(wèn)題。而從公民角度來(lái)講，雖然隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民法治意識(shí)的提高，公民要求政府信息公開(kāi)的呼聲也越發(fā)強(qiáng)烈，但實(shí)際上，由于長(zhǎng)久以來(lái)處于“被管理”的地位，對(duì)于信息的關(guān)注度與維權(quán)意識(shí)并不是太高，并且在大多數(shù)情況下，公民要求政府公開(kāi)相關(guān)信息多是與個(gè)人利益緊密相關(guān)的，對(duì)于與自己并沒(méi)有實(shí)際利益關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)并不會(huì)主動(dòng)要求政府進(jìn)行信息公開(kāi)。因此，綜合兩方面來(lái)看，政府與公民都存在著公開(kāi)意識(shí)落后的問(wèn)題。

（三）知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

政府信息公開(kāi)實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，而個(gè)人隱私事項(xiàng)的豁免實(shí)際上是為了保護(hù)公民的隱私權(quán)，由此，兩者之間的矛盾沖突實(shí)際上就是知情權(quán)和隱私權(quán)之間的沖突。 然而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府工作人員會(huì)在意識(shí)上將這兩種關(guān)系處理為公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，實(shí)際上，政府信息公開(kāi)的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，知情權(quán)與隱私權(quán)在憲法上都屬于公民的基本性權(quán)利，在實(shí)際上是公民基本權(quán)利之間的關(guān)系。知情權(quán)與隱私權(quán)的關(guān)系是對(duì)立統(tǒng)一的，兩者是合作互補(bǔ)的關(guān)系，共同制約著政府的行政權(quán)。這同樣與政府工作人員的思想意識(shí)有關(guān)，在進(jìn)行政府信息公開(kāi)時(shí)，工作人員并沒(méi)有將其看作是其應(yīng)盡的義務(wù)，而是將其視為自己的一項(xiàng)權(quán)利，在進(jìn)行信息公開(kāi)時(shí)，其認(rèn)為公民的私權(quán)利應(yīng)當(dāng)讓步于公權(quán)力，因此對(duì)于出現(xiàn)的在信息公開(kāi)時(shí)造成的對(duì)公民個(gè)人信息的侵害實(shí)際上是政府工作人員沒(méi)有真正理解政府信息公開(kāi)的目的，混淆了權(quán)利之間的關(guān)系，最終出現(xiàn)了對(duì)公民基本權(quán)利侵害的問(wèn)題。

三、完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的相關(guān)對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律體系

要使得政府信息公開(kāi)制度得到保障與長(zhǎng)足發(fā)展，必須要對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行完善與明確。首先就《條例》本身而言，要提升《條例》的法律位階。提升對(duì)政府信息公開(kāi)制度的重視，首先，要實(shí)現(xiàn)《條例》向“法律”的轉(zhuǎn)變，并且，憲法作為我國(guó)的根本大法，要在憲法中明確體現(xiàn)出對(duì)政府信息公開(kāi)制度的相關(guān)規(guī)定。其次，對(duì)于政府信息公開(kāi)只有《條例》是不夠的，《條例》也沒(méi)有相關(guān)的司法解釋。可想而知，我國(guó)龐雜的政府機(jī)構(gòu)，以及應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息豈是6條法條所能概括的。它法律層面上的完善并不能單純靠提升《政府信息公開(kāi)條例》的法律位階，更要出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，細(xì)化其中的內(nèi)容，使打法條擦邊球的行為徹底斷絕。 最后，對(duì)于《條例》中的一些模糊規(guī)定，我國(guó)法律要進(jìn)一步將其明確，例如對(duì)于政府信息公開(kāi)的范圍、申請(qǐng)人的資格條件問(wèn)題等，只有法律將其明確，行政工作人員在政府信息公開(kāi)工作中才能更好的依法行政。

（二）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理型思想

對(duì)于傳統(tǒng)思想的轉(zhuǎn)變要從兩個(gè)方面入手，一是政府要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的“官本位”思想，而是公民也要提升維權(quán)意識(shí)。政府是信息公開(kāi)的主體，其傳統(tǒng)的觀念在行政工作當(dāng)中是應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變的。雖然我國(guó)加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)，使得政府長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)所處的“支配型”地位已經(jīng)有所扭轉(zhuǎn)，然而在大多數(shù)情況下，政府仍然沒(méi)有盡到其服務(wù)者的職能。在行政工作當(dāng)中，首先需要政府工作人員明確自己的地位，即為人民提供服務(wù)，在服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行管理，而不是以管理為主要目的。其次，行政人員不應(yīng)當(dāng)單純地將自己定位為政府工作人員，在社會(huì)生活中，更多的身份是社會(huì)當(dāng)中的一員，而對(duì)政府信息的知情權(quán)也是其所擁有的權(quán)利，因此，在政府信息公開(kāi)中，行政工作人員應(yīng)當(dāng)換為思考，真正了解政府信息公開(kāi)的任務(wù)及目的，轉(zhuǎn)變思想觀念。從公民角度來(lái)講，作為信息的接受者，要擁有的是“主人翁”意識(shí)，要積極主動(dòng)的督促政府對(duì)涉及公共利益的信息進(jìn)行公開(kāi)，及時(shí)關(guān)注政府信息。在政府與公民兩者的相互配合下，會(huì)更加有利于政府信息公開(kāi)制度的建設(shè)。

（三）加強(qiáng)對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)

法律對(duì)相關(guān)問(wèn)題的制約是最直接有效的，但我國(guó)在完善相關(guān)法律規(guī)定的同時(shí)，行政人員在行政工作中也要堅(jiān)持一定的基本原則來(lái)完善信息公開(kāi)的工作。1.堅(jiān)持合法公開(kāi)的原則，這也是行政法中規(guī)定的合法行政原則的具體表現(xiàn)。合法行政原則，是指行政行為應(yīng)受法律及一般法律原則的拘束，是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的基本要求。行政機(jī)關(guān)在采取相應(yīng)的行政措施時(shí)，必須要以法律規(guī)范為依據(jù)。2.堅(jiān)持比例原則。比例原則指行政工作人員在行政工作中要協(xié)調(diào)好公共利益與公民個(gè)人利益之間的關(guān)系，在發(fā)生必須要損害公民個(gè)人利益的特殊情況時(shí)，也要將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，這樣有利于政府工作的進(jìn)行，也有利于保護(hù)公民的隱私權(quán)。3.堅(jiān)持區(qū)分處理原則。對(duì)于個(gè)人信息包含在公共信息之中的信息，政府工作人員并不是單純的將信息做不公開(kāi)處理，而是在公開(kāi)之前，做好公共信息與私人信息的區(qū)分處理，將相關(guān)信息加以分類整理，最后整理出的信息涉及個(gè)人隱私的部分不予公開(kāi)，而其他的部分則可以加以公開(kāi)。

四、結(jié)語(yǔ)

政府信息公開(kāi)可以說(shuō)是公民對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的最直接有效的途徑，當(dāng)政府的相關(guān)信息可以公布于眾時(shí)，公民會(huì)加深對(duì)政府的信賴，從而加強(qiáng)對(duì)整個(gè)司法體系的信賴，尤其是當(dāng)今中國(guó)處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期的大背景下，必然會(huì)推動(dòng)中國(guó)法治的發(fā)展進(jìn)程。雖然有關(guān)政府信息公開(kāi)的法律并不完善，在《條例》運(yùn)行的過(guò)程也存在著一定的問(wèn)題，但這并不影響政府信息公開(kāi)制度在我國(guó)取得的成就。在未來(lái)的發(fā)展中，我國(guó)可以對(duì)政府信息公開(kāi)制度的相關(guān)立法進(jìn)行進(jìn)一步的完善，提高行政人員的素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)制度本身的監(jiān)督，在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度邁向一個(gè)新的臺(tái)階。

注釋：

周慧、盧安霖.論我國(guó)政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究.理論觀察.2016（3）.

趙迎輝.地方政府信息公開(kāi)問(wèn)題研究.理論學(xué)刊.2017（6）.

張義灃.我國(guó)政府信息公開(kāi)中個(gè)人隱私的保護(hù)問(wèn)題研究綜述.理論觀察.2013（8）.

劉克江.政府信息公開(kāi)中個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的制度完善.電子知識(shí)產(chǎn)權(quán).2018（11）.

劉芳、賴峨州.《政府信息公開(kāi)條例》的修改及完善——以政府信息公開(kāi)程序?yàn)橐暯?人民論壇·學(xué)術(shù)前沿.2018（9）.

吳莉莉.政府信息公開(kāi)與隱私權(quán)的保護(hù).河南科技大學(xué)學(xué)報(bào).2018（1）.

泰陽(yáng).淺析我國(guó)政府信息公開(kāi)制度存在的問(wèn)題及其完善.內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào).2017（5）.