摘 要 習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了新時代國家改革開放發(fā)展的總目標(biāo)——完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，十九大報告強調(diào)基層治理和鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容為，“要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán);不斷促進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序;加強農(nóng)村基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！笨h鄉(xiāng)人大作為我國基層權(quán)力機關(guān)，是國家治理的根基，同時也是與基層人民群眾溝通最頻繁最直接的機構(gòu)組織。

關(guān)鍵詞 宗族關(guān)系 縣鄉(xiāng) 人大 工作關(guān)系

作者簡介：廖原，中共東莞市委黨校。

中圖分類號：D624 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.082

我國幅員遼闊，人口結(jié)構(gòu)多樣化。在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃中，存在著眾多歷史遺留下來的風(fēng)俗制度，其中以宗族鄉(xiāng)紳最具有代表性和現(xiàn)實性。祖宗制的存在體現(xiàn)了中國廣大鄉(xiāng)村為何沒有權(quán)利意識，中國為何法治如此艱難，以及禮治產(chǎn)生的多重效應(yīng)。在基層社會關(guān)系方面，宗族關(guān)系又解釋了為何男權(quán)社會和傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的頑固保持給基層民主制度開展帶來的困難;在實際情況中，中國的鄉(xiāng)紳、師儒產(chǎn)生的原因是農(nóng)耕文化發(fā)展下技術(shù)知識與規(guī)范知識的分化，以及最為顯著的弊端是中國傳統(tǒng)權(quán)力的統(tǒng)治即教化權(quán)力，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人大權(quán)力機關(guān)在縣鄉(xiāng)層面運行的巨大困難。在國家行政治理體系中，要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，離不開對宗族關(guān)系度和鄉(xiāng)紳團(tuán)體的深入解剖與矛盾協(xié)調(diào)。因此，如何建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃內(nèi)宗族鄉(xiāng)紳制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的溝通協(xié)調(diào)機制，最大的發(fā)揮出宗族關(guān)系內(nèi)部的正面效應(yīng)來支持和鞏固黨紀(jì)國法在基層工作的開展，是我們需要深入思考和切實解決的問題。進(jìn)而，通過了解我國縣鄉(xiāng)級行政治理的重要意義與宗族關(guān)系對縣鄉(xiāng)人大工作帶來的影響，運用科學(xué)的治國理政思路建立起宗族關(guān)系與縣鄉(xiāng)人大工作的溝通協(xié)調(diào)機制，是我們切實解決縣鄉(xiāng)人大工作屏障推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的努力方向之一。

一、我國縣鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的行政治理意義

縣鄉(xiāng)人大是基層國家權(quán)力機關(guān)，是我國地方政權(quán)的重要基礎(chǔ)，是實現(xiàn)基層民主的有效形式。我國縣的建制始于春秋時期，秦始皇統(tǒng)一中國后推廣到全國范圍。兩千多年來，縣一直是我國國家結(jié)構(gòu)的基本單元，是國家政權(quán)體系中最穩(wěn)固、最基礎(chǔ)的一級。司馬遷《史記》中記載“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治?！蓖ㄟ^文意逐漸引申為，“郡縣治民，從制則天下安矣。”從法制史的角度考察，在古代縣級以下一般不設(shè)正規(guī)的政區(qū)，主要由宗族鄉(xiāng)紳等通過非行政手段來進(jìn)行治理。新中國成立后，我國設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，并作為五級政權(quán)體系國、省、市、縣、鄉(xiāng)中最基層的一級。根據(jù)國家民政部資料，截至2014年年底，全國共有2854個縣級行政區(qū)劃單位（包括1425個縣、117個自治縣、897個市轄區(qū)、361個縣級市、49個旗、3個自治旗、1個特區(qū)、1個林區(qū)）;共有32685個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位（包括11111個鄉(xiāng)、1019個民族鄉(xiāng)、20401個鎮(zhèn)、151個蘇木、1個民族蘇木、2個區(qū)公所），還有7696個街道。①

重視基層工作是我們黨一直以來的優(yōu)良傳統(tǒng)，無論是在戰(zhàn)爭時期還是和平年代，重視基層、基礎(chǔ)性工作都是我黨牢固根基、凝聚力量的成功之道。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視縣域治理和基層政權(quán)建設(shè)。今年1月，習(xí)近平總書記在中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談會上發(fā)表重要講話，深刻指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)?！?/p>

二、宗族關(guān)系度對縣鄉(xiāng)人大工作的影響

人民代表大會制度是中國特色社會主義政治文明的重要載體，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用?？h鄉(xiāng)人大作為國家權(quán)力機關(guān)的基礎(chǔ)性機構(gòu)，在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)特別是提高國家基層治理能力水平方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但是，縣鄉(xiāng)人大工作由于面臨基層其問題如機構(gòu)設(shè)置不健全、工作制度不完整、職能發(fā)揮不充分、履職能力水平弱等問題也層出不窮。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級層面，宗族關(guān)系度給縣鄉(xiāng)人大工作的開展帶來了正反面的雙重影響。正面方面，宗族關(guān)系度中的忠孝仁義信等傳統(tǒng)儒家禮教文化使得族人能夠自覺遵守鄉(xiāng)約民俗，為縣鄉(xiāng)基層法治的普及奠定了深厚的人文基礎(chǔ)。在廣東省境內(nèi)，廣府人長期以來純樸務(wù)實、遵守營商規(guī)則的習(xí)俗使得縣鄉(xiāng)區(qū)域的工農(nóng)商業(yè)得到了改革開放以來的長足發(fā)展。據(jù)悉，有一個村內(nèi)三百年來未出現(xiàn)過一個罪犯，很大一方面得益于宗族內(nèi)部的宗法嚴(yán)明和對內(nèi)部族人的禮教約束。這是宗族關(guān)系度給縣鄉(xiāng)層面帶來的正面效應(yīng)。從反面來說，宗族關(guān)系度延續(xù)了封建社會等級制度和剝削階級的權(quán)貴思想，地方龐大的家族勢力會給縣鄉(xiāng)民主工作的開展帶來巨大困難，諸如宗族勢力給縣鄉(xiāng)人大帶來的影響主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)直接選舉中的家族勢力、黑惡勢力破壞選舉等行為。按照我國憲法規(guī)定，選舉人大代表，是人民代表大會制度的基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。從1980年到2012年，在黨中央的統(tǒng)一部署下，我國先后舉行了9次縣級人大代表直接選舉、10次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉，總體平穩(wěn)順利，保障了人民當(dāng)家作主，鞏固了基層政權(quán)。但是，宗族關(guān)系的客觀存在也激發(fā)了新的矛盾。其中一些人把人大代表當(dāng)成了牟取權(quán)力和戳去利益的工具手段，想當(dāng)這個鄉(xiāng)的代表，甚至挖空心思、不擇手段。有的地方組織領(lǐng)導(dǎo)選舉工作不夠得力，沒有形成合力，甚至彼此脫節(jié);有的地方對代表候選人審核考察把關(guān)不嚴(yán)，存在“帶病當(dāng)選”、身份失真等問題;有的地方存在拉票賄選以及家族勢力、黑惡勢力干擾破壞選舉的行為。特別是湖南衡陽發(fā)生的以賄賂手段破壞選舉案，性質(zhì)嚴(yán)重，影響惡劣，教訓(xùn)深刻。

三、構(gòu)建宗族關(guān)系與縣鄉(xiāng)人大工作的協(xié)調(diào)機制

“為國也，觀俗立法則治?！蓖七M(jìn)國家治理能力體系現(xiàn)代化，必須考慮到縣鄉(xiāng)基層人大所涉及到的現(xiàn)實問題和風(fēng)土民俗。只有充分地考慮到宗族鄉(xiāng)紳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，才能在此基礎(chǔ)上充分開展選舉、議事等重要工作。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，就如何在新形勢下加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)作出全面部署。2016年12月，廣東省委召開全省人大工作會議，對落實中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的文件精神，做好新形勢下我省地方人大工作進(jìn)行了研究和部署。為更好地推動中央和省委有關(guān)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)文件的貫徹落實，今年7月，廣東省人大常委會辦公廳牽頭省有關(guān)部門，聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，從組織建設(shè)和工作機制等方面提出了進(jìn)一步加強和推進(jìn)我省縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的“十項措施”?？偨Y(jié)文件精神和現(xiàn)實宗族關(guān)系所帶來的影響。依據(jù)科學(xué)的治國理政路徑，可以逐步構(gòu)建宗族關(guān)系與縣鄉(xiāng)人大工作開展的溝通協(xié)調(diào)機制。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度充分認(rèn)識縣鄉(xiāng)人大工作與宗族關(guān)系的協(xié)調(diào)關(guān)系，具體可進(jìn)行一下幾個方面的操作：

（一）密切聯(lián)系群眾，堅持人民群眾的主體地位

縣鄉(xiāng)人大是基層國家權(quán)力機關(guān)，與人民群眾具有直接的、廣泛的、密切的聯(lián)系，充分體現(xiàn)了我國人民民主的特色和優(yōu)勢?？h鄉(xiāng)人大工作能否接地氣、得民心，縣鄉(xiāng)人大代表能否深入聯(lián)系群眾、充分發(fā)揮代表作用，直接關(guān)系到人大在群眾心目中的位置，直接關(guān)系到人民代表大會制度的根基?？h鄉(xiāng)人大和人大代表要始終把人民放在心中最高位置，堅持一切為了人民、一切依靠人民，深入貫徹黨的群眾路線，及時了解群眾所思所盼，善于從群眾中汲取智慧，切實維護(hù)群眾合法權(quán)益，千方百計為老百姓辦實事、辦好事，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)。

（二）把握主要矛盾，以發(fā)展的思路看待問題

實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的很大制約因素在于廣袤的基層?？v觀中國社會歷史發(fā)展，宗族關(guān)系中的族長是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理者，是基層社會公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)者。作為傳統(tǒng)社會的治理方式，在平衡基層權(quán)力結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)基層民主文化構(gòu)筑以及凝聚鄉(xiāng)村社會力量等方面起著主導(dǎo)作用，同時也是這些因素作用于新時代國家治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量?？梢娮谧尻P(guān)系的正負(fù)面效應(yīng)的釋放在于如何把握其制度文化運行的規(guī)律和深入了解宗族關(guān)系文化的實質(zhì)意義所在。把握主要矛盾，推進(jìn)宗族關(guān)系與現(xiàn)代化基層治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是我們以發(fā)展眼光看待國家與縣鄉(xiāng)社會之間實施現(xiàn)代化治理的正確路徑。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的地租經(jīng)濟(jì)和農(nóng)耕文化土崩瓦解，大部分的城中村改造和城市用地的擴大使得宗族關(guān)系的依托基礎(chǔ)逐漸消失，進(jìn)而留下的禮教約束反而對民主法治的開展帶來了人文支撐。在廣府文化覆蓋的某一宗族內(nèi)部，因為嚴(yán)明的宗法制使得族內(nèi)近三百年未曾出過一個罪犯。深圳市福田區(qū)的大沖村如今已改造成大沖國際金融中心，現(xiàn)代化公共基礎(chǔ)設(shè)施和世界一級寫字樓林立的大沖村內(nèi)依然留出了一塊空地來修繕祠堂，古今與中西在城市流動，顯得恰如其分又相得益彰，這是現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)禮教之間的有機融合，也是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家權(quán)力末梢的基層自治的和協(xié)統(tǒng)一。因此，時代在發(fā)展，把握宗族關(guān)系矛盾的核心即教化權(quán)力逐漸自行演變?yōu)榻袒拿鳎瑱?quán)力從宗族關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)分化出來是基層人大工作未來越發(fā)健康發(fā)展的良好契機。

（三）將傳統(tǒng)技術(shù)路線科學(xué)化、民主化

一是從宗族關(guān)系中的教化權(quán)力演變成尊重憲法法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的具體法律調(diào)整規(guī)范，同時，強調(diào)黨對縣鄉(xiāng)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。二是從家族以及黑惡勢力的侵害縣鄉(xiāng)人大代表選舉權(quán)中吸取經(jīng)驗，把好“人大代表”入口關(guān)，人大代表的人選，應(yīng)當(dāng)具有憲法法律規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)中國特色社會主義制度，模范遵守憲法和法律，密切聯(lián)系群眾，在本職工作中發(fā)揮帶頭作用，自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責(zé)，具備依法履職能力，具有良好社會形象，得到群眾廣泛認(rèn)同。三是從傳統(tǒng)科層制演化為堅持民主集中制原則，完善集體決策機制，初步建議人選經(jīng)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，應(yīng)當(dāng)報縣級黨委常委會會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會會議批準(zhǔn)，堅決杜絕賄選強選。四是將祖宗制中的論字排序演化為嚴(yán)格的組織意識規(guī)則，縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉的最大特點是由選民直接選舉，參加人數(shù)多，程序環(huán)節(jié)多，選舉組織工作的政治性、法律性、群眾性都很強。按照選舉法的規(guī)定，縣鄉(xiāng)人大代表的選舉，由縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會主持，縣級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會，省級和設(shè)區(qū)的市級人大常委會指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作。地方各級人大及其常委會要依法認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好代表選舉組織工作，確保各環(huán)節(jié)各步驟嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行。在調(diào)研過程中，各地對選舉組織工作提出了不少好的意見建議。最后，把握好民主決策程序和民主監(jiān)督工作，切實將將傳統(tǒng)技術(shù)路線演化為科學(xué)化、民主化的基層人大決策議事程序，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的提升。

注釋：

①張德江在加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會上的講話.江蘇人大網(wǎng).http：//www.jsrd.gov.cn/zt/zrpxb/xxzl/201703/t20170330_457560.shtml.2017-03-30.

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