王奇才

全面依法治國是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略,是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。黨的十九大報告中指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。深化全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家,應(yīng)當基于中國特色社會主義進入新時代的歷史背景,對當代中國社會主要矛盾有深刻認識和深入思考。

因此,如何理解和解讀當代中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史意義、實踐意義和理論意義,將在當下中國法學研究和法治實踐中占據(jù)核心性的位置。研究者需要從理論文獻和政策實踐中發(fā)掘、提煉社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的法治意義和理論意義,在此基礎(chǔ)上開展理論研究、推進理論創(chuàng)新。在當前法學研究中,對法治實踐和法學研究如何應(yīng)對社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的論述相對較多,對法治發(fā)展本身的不平衡不充分的研究還值得進一步推進。①黨的十九大以來,中國法學界基于社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的法治發(fā)展研究,可以參見張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經(jīng)驗》,載《吉林大學社會科學學報》2018年第5期;李林、莫紀宏：《新時代中國特色社會主義法治理論的創(chuàng)新與發(fā)展》,載《暨南學報(哲學社會科學版)》2017年第12期;公丕祥：《新時代中國法治現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排》,載《中國法學》2018年第3期;王利明：《新時代中國法治建設(shè)的基本問題》,載《中國社會科學》2018年第1期;等等?；谏鲜隹紤],本文對當代中國法治發(fā)展“不平衡不充分”作了理論化、體系化的探索和思考。

一、法治發(fā)展的不平衡

（一）法治發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡

經(jīng)過四十年的改革開放,中國的經(jīng)濟總量已經(jīng)穩(wěn)居世界第二,經(jīng)濟長期保持中高速增長,對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過百分之三十。與此同時,中國的政治、社會、文化、生態(tài)等方面也發(fā)生了巨大變化。與經(jīng)濟建設(shè)取得的偉大成就相比,中國的法治建設(shè)雖然也取得了長足進步、處于歷史上最好時期,但是仍處于發(fā)展不平衡不充分的狀態(tài)。

在當代中國,法治發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡是法治發(fā)展不平衡不充分的首要體現(xiàn)。②經(jīng)濟學家楊啟先曾在2002年指出中國經(jīng)濟改革存在四大不平衡,其中第四點為“經(jīng)濟體制改革與法律制度建設(shè)的發(fā)展不平衡”。參見楊啟光：《中國經(jīng)濟改革存在四大不平衡》,載《求知》2002年第5期。這一點,不僅包括法治對經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的保障、促進、推動和提升作用不充分,③關(guān)于在社會主要矛盾轉(zhuǎn)化條件下法治與經(jīng)濟發(fā)展品質(zhì)的關(guān)系,參見侯學賓：《法治是提升中國經(jīng)濟發(fā)展品質(zhì)的關(guān)鍵》,載《法制與社會發(fā)展》2018年第1期。還包括：一是,法治中國建設(shè)的成就和世界地位,與當代中國經(jīng)濟社會發(fā)展所取得的巨大成就與世界地位不相匹配,法治發(fā)展作為中國發(fā)展的軟實力,與當代中國發(fā)展硬實力還不匹配;二是,法治建設(shè)的中國做法、中國經(jīng)驗,與經(jīng)濟社會發(fā)展的中國模式、中國經(jīng)驗,兩者不協(xié)調(diào)、不平衡;三是,經(jīng)濟社會發(fā)展對法治中國的影響力和輻射作用,與法治建設(shè)對中國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻,兩者之間不協(xié)調(diào)、不平衡;四是,經(jīng)濟社會發(fā)展所引發(fā)和帶來的深層次問題和新問題,與法治建設(shè)和法學研究的重心焦點,兩者之間不協(xié)調(diào)、不匹配,一些經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域的重大問題、根本性問題,還沒有得到法治建設(shè)和法學研究的充分重視。

上述不平衡、不協(xié)調(diào)、不匹配之所以存在,一個重要原因是中國法治建設(shè)的做法、經(jīng)驗,尚未通過嚴格系統(tǒng)的科學研究成為可檢驗、可推廣的理論模式,尚缺乏具有科學形式、能夠為國際認可的“包裝”和升華。例如,在自上而下的政府推進型法治和自下而上的地方法制等理論解釋進路的基礎(chǔ)上,尚未發(fā)展出一種具有強大解釋力和可檢驗性的法治建設(shè)理論模型,尚不具備被國際社會充分認可和接受的法治中國理論模型。④關(guān)于目前地方法治試驗研究的理論局限性的討論,參見鄭智航：《法治中國建設(shè)的地方試驗——一個中央與地方關(guān)系的視角》,載《法制與社會發(fā)展》2018年第3期。

深化全面推進依法治國與“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”有著內(nèi)在緊密關(guān)系。黨的十九大報告提出,要“努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”,“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先,……推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,必須要有現(xiàn)代化的法治體系。關(guān)于經(jīng)濟與法治的關(guān)系,應(yīng)當在改革開放以來中國法學界關(guān)于現(xiàn)代法治與市場經(jīng)濟研究的基礎(chǔ)上,根據(jù)新時代中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化,融入新的發(fā)展理念,作進一步的推進和深化。

1.對經(jīng)濟與法治的辯證關(guān)系應(yīng)當有更加深刻的認識

經(jīng)濟發(fā)展與法治的關(guān)系是社會科學領(lǐng)域的經(jīng)典問題之一。自馬克斯·韋伯以降,⑤[美]大衛(wèi)·M.楚貝克：《馬克斯·韋伯論法律與資本主義的興起》,載“中國理論法學研究信息網(wǎng)”,htt p：//www.legal-t heor y.or g/?mod=inf o&act=view&id=9407,最后訪問時間：2018年2月10日。經(jīng)濟學家和法學家紛紛討論了法律作為經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)性機制的重要作用,并用經(jīng)驗性證據(jù)論證了正式法律體系⑥例如“法與金融”理論的研究。參見胡昌生、龍楊華：《“法與金融”理論述評》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2008年第1期。和法律服務(wù)市場發(fā)展是法治促進經(jīng)濟發(fā)展的重要表現(xiàn)。不過,就當代中國而言,應(yīng)當反思以某一種特定的法律載體——例如法典化或者判例法作為法治發(fā)展先進落后標準的思想。例如,把以法典化為代表的形式理性法體系視為法律制度的發(fā)展目標和國家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路,有可能忽視了經(jīng)驗意義上的、以判例法為基礎(chǔ)的英美法律制度發(fā)展的顯著不同。將“制定法典”作為法律發(fā)展和國家現(xiàn)代化的“關(guān)鍵時刻”,表面上看來源于法國和德國現(xiàn)代民族國家構(gòu)建的真實經(jīng)驗,并異于英美現(xiàn)代化進程的法律制度實踐,但在筆者看來,這是對某種抽象的法治現(xiàn)代化道路的內(nèi)在認同,從而將法典化視為國家現(xiàn)代化的核心標志和“關(guān)鍵時刻”,這種觀點被認為源自歐洲的“超真實的現(xiàn)代法治想象”。⑦“超真實的現(xiàn)代法治想象”這個概念,來自于印度學者查克拉巴蒂對超真實的、抽象的“歐洲政治想象”一詞的使用。參見[印]迪普?！げ榭死偷伲骸哆吘壔瘹W洲的構(gòu)想》,吳曉佳譯,載《國外理論動態(tài)》2008年第7期。但另一方面,也有論者將判例法作為特定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成就的核心保障和競爭力,⑧例如,季衛(wèi)東教授認為：“具有全球影響力的國際金融中心,例如倫敦、紐約、香港、新加坡都出現(xiàn)在非常強調(diào)法治和程序公正原則特別是具有判例法傳統(tǒng)的社會環(huán)境里,恐怕絕非偶然。”參見季衛(wèi)東：《金融改革與“法律特區(qū)”》,載《東方法學》2014年第1期。這同樣也是把經(jīng)驗意義上的經(jīng)濟發(fā)展和法律制度抽象化了,看似把法律這一因素放在更加醒目的位置,但卻是強調(diào)了某種依附于特殊歷史語境而曾經(jīng)取得成功的特定經(jīng)驗?zāi)Ｊ?反而弱化了法律的重要獨立作用?；煜?jīng)驗意義上的經(jīng)濟發(fā)展成就與抽象意義上的法治發(fā)展模式之間的區(qū)別,意味著理論界和實務(wù)界對法治與經(jīng)濟之關(guān)系的認識還有待進一步深化。在社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的情況下,應(yīng)當更加重視法律發(fā)展的能動作用,由此才能達致經(jīng)濟發(fā)展與法治發(fā)展的均衡,而不是法治發(fā)展“亦步亦趨”地落后于經(jīng)濟發(fā)展。

2.樹立新的法治發(fā)展理念

深化全面依法治國,實現(xiàn)法治發(fā)展與經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展,應(yīng)當在法治發(fā)展中融入并堅持新發(fā)展理念。⑨關(guān)于新發(fā)展理念與深化全面依法治國,參見公丕祥：《新發(fā)展理念：中國法治現(xiàn)代化的戰(zhàn)略引領(lǐng)》,載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第1期;蔣傳光：《新發(fā)展理念視域下依法治國的深化和拓展》,載《東方法學》2017年第5期。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念和堅持全面依法治國,都是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。發(fā)展是解決中國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵：一方面,法治為發(fā)展提供制度保障,以良法促進發(fā)展、踐行善治;另一方面,法治發(fā)展自身也應(yīng)當堅持新發(fā)展理念,其核心就是提升法治發(fā)展的品質(zhì),破除不正確的法治發(fā)展政績觀以及法律工具主義的消極影響。新的發(fā)展理念、新的發(fā)展目標,要求法治建設(shè)必須實現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。改革開放以來的法制現(xiàn)代化進程,相對更加重視制度供給規(guī)模、自上而下政府推進、法治建設(shè)績效等,這既起到了重要推動作用,也有其弊端。在新時代社會主要矛盾變化的情況下,應(yīng)當更加重視制度創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用,⑩關(guān)于法治建設(shè)制度創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系,參見沈國明：《改革開放40年法治中國建設(shè)：成就、經(jīng)驗與未來》,載《東方法學》2018年第6期。更加重視法律公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和實際效果,更加重視基層在法治建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力,更加重視區(qū)域間法治發(fā)展的協(xié)同協(xié)調(diào)等。本文后續(xù)對區(qū)域間法治發(fā)展不平衡、法律制度供給與需求不平衡、法律運行諸方面不平衡的討論分析,即是對法治與經(jīng)濟之間發(fā)展不平衡的進一步討論和剖析。

（二）區(qū)域間法治發(fā)展的不平衡

區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡是當代中國的一個現(xiàn)實情況,區(qū)域間法治發(fā)展的不平衡是這一現(xiàn)實的反映。但從近年來有關(guān)法治評估、司法文明指數(shù)的結(jié)果來看,?例如司法文明指數(shù)。參見張保生等：《中國司法文明指數(shù)報告2016》,中國政法大學出版社2017年版。相對于經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡,法治發(fā)展的不平衡似乎更加突出。司法改革試點、監(jiān)察體制改革試點、自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)置、地方立法權(quán)擴大設(shè)置、行政審批制度改革等諸多法治改革重大措施的實施進程,從一個側(cè)面反映了政治決策者對法治發(fā)展不平衡的看法和態(tài)度。而在人民群眾體驗、投資者反饋等方面,法治發(fā)展的區(qū)域間差異和不平衡也是顯著事實。

法治發(fā)展的區(qū)域不平衡,不僅與區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡這種結(jié)構(gòu)性的原因相關(guān),更與區(qū)域間法律意識的差別有關(guān)。對比相對更依賴地緣、資源和傳統(tǒng)積累的經(jīng)濟發(fā)展,法治發(fā)展似乎有理由在后發(fā)地區(qū)實現(xiàn)“彎道超車”。然而,區(qū)域間法治發(fā)展仍然面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。營商環(huán)境、旅游環(huán)境等案例背后,體現(xiàn)的是區(qū)域間對人民權(quán)利之尊重的差別、治理理念之差異,而不僅僅是地方財政能力、治理能力和發(fā)展水平的差異。

面對法治發(fā)展區(qū)域間不平衡的問題,至少有以下幾個方面值得重視和研究。

1.改革法治發(fā)展評價方式

法治發(fā)展的區(qū)域不平衡,既可以通過“法治創(chuàng)建先進縣(市、區(qū))”、地方法治評估之類的評比而得以體現(xiàn),又可能被此類評估活動遮蔽了真正的問題。法律發(fā)展不均衡本來是法治發(fā)展的老問題,也是法治研究的常規(guī)課題。法律發(fā)展的不均衡,不僅表現(xiàn)為國家之間法律發(fā)展水平存在差異,也表現(xiàn)為一國之內(nèi)各地區(qū)之間的法律發(fā)展不均衡和差異。這種差異的存在,是法治指數(shù)和治理指數(shù)在全球范圍內(nèi)興起的原因之一。?關(guān)于法治指數(shù)和治理指數(shù)的興起,可以參見Hague Jour nal on the Rule of La w 2011年第2期的專題。Juan Carlos Botero,Robert L.Nelson and Christine Pratt,Indices and Indicat ors of Justice,Gover nance,and t he Rule of Law：An Over view,Hague Jour nal on the Rule of La w,2011(2),pp.153—169.法治指數(shù)的出現(xiàn),意味著不同國家和地區(qū)之間法律發(fā)展水平,可以通過同一套法治指數(shù)來加以量化評價,法治指數(shù)的評價對象正是一個國家或地區(qū)在法律發(fā)展水平上的表現(xiàn)(perfor mance)。這種以法治指數(shù)來作為一個國家和地區(qū)法治發(fā)展水平之評價的做法具有局限性。法治發(fā)展水平量化評價是以某種特定的法治觀為基準的,但是對于不同地方、不同文化之間不可通約的地方性特征,據(jù)以作為評價基準的那種法治觀將具有明顯局限性。帕沙·查特吉指出,“21世紀任何一個拿著社會指標數(shù)據(jù)本的本科生,都可以根據(jù)生活指標、道德指標、治理的質(zhì)量、人類發(fā)展以及其他評估性指標,來對全世界的國家進行排名?！幕町惒辉偈遣豢赏s的。但是現(xiàn)在可以就其結(jié)果來看,將其判定為對標準的偏離,從而對其進行規(guī)范化(nor malized)。全世界的政府都被納入到同樣的概念領(lǐng)域中去。國家間的所有偏離,都可以根據(jù)同樣的計量方式進行比較,并最終據(jù)此對國家進行分級”。?[印]帕沙·查特吉：《政治社會的世系：后殖民民主研究》,王行坤、王原譯,西北大學出版社2017年版,第11頁。因此,應(yīng)當慎重采用法治指數(shù)等類似方式來作為法治發(fā)展水平的判斷工具。

2.避免法治建設(shè)的政績“錦標賽”現(xiàn)象

所謂法治建設(shè)政績“錦標賽”現(xiàn)象,是指在改革過程中,將不同地方、不同單位之間法治建設(shè)的政績指標和建設(shè)速度的競爭作為更重要的、更根本的目標,把深化全面依法治國本身所服務(wù)的目標置于相對更靠后、甚至實質(zhì)被忽視的位置,從而可能帶來一系列連帶的、甚至顯然負面的問題,尤其是會帶來部分地方法治發(fā)展品質(zhì)受損、法治建設(shè)急于求成的危害。建設(shè)社會主義法治國家,需要對法治建設(shè)所面臨的各種困難有充分準備,尤其需要注意避免“法治速成論”“法治建設(shè)政績工程”等傾向。例如,司法責任制改革的目標是提高司法公信力、維護社會公平正義,“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,不同地區(qū)、不同層級的司法機關(guān)面臨的實際情況是不一樣的,深化司法體制改革不能照抄照搬、急于求成,而是應(yīng)該在中央的統(tǒng)一部署下,根據(jù)本地區(qū)本部門的具體情況和實際情況,科學合理地厘定改革的任務(wù)書、路線圖和時間表,腳踏實地、一步一個腳印地推進本地區(qū)、本單位的改革。

（三）法律制度供給與需求之間的不平衡

改革開放四十年來,中國的法律供給取得了巨大成就,“法律供給主義”是改革開放新時期中國法制現(xiàn)代化的重要特點之一。?參見黃文藝：《對新時期中國法制現(xiàn)代化的理論反思》,載《政法論壇》2007年第2期。但從制度供給和需求的角度來說,還存在著很多問題。除了立法需求擴大和立法資源稀缺這對矛盾之外,?參見喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用》,載《人民日報》2016年7月19日。在此,筆者還選擇了幾個相對具有代表性的觀點,來討論制度供給與制度需求之間的不平衡體現(xiàn)在哪些方面。

一是政策發(fā)展與法律發(fā)展的不平衡。一方面,如馬懷德教授所指出的,“近一年來中央出臺了很多非常好的政策,深改組密集出臺各類改革舉措,但法律的立改廢釋尚未做到同步;十八屆四中全會所列出的立法任務(wù)中,已完成的數(shù)量有限”。?馬懷德：《以“四個轉(zhuǎn)變”助推法治政府建設(shè)》,載《光明日報》2015年11月5日。另一方面,中國在很大意義上仍然是“紅頭文件治國”;廣義上的制度供給,特別是在執(zhí)法領(lǐng)域,是以“紅頭文件”形式來提供的。這雖然回應(yīng)了當下改革與發(fā)展中急迫的制度性需求,但如何規(guī)范并使之規(guī)范化、法治化,是當下中國法治發(fā)展的一個突出問題。2015年5月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》,賦予法院在行政審判中附帶審查“紅頭文件”合法性的權(quán)力,但該項權(quán)力具體如何操作、如何產(chǎn)生實際效力,還有待進一步觀察。?參見朱芒：《規(guī)范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書評析》,載《法學》2016年第11期;余軍、張文：《行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實效性考察》,載《法學研究》2016年第2期。近年來,中央人民政府和地方各級人民政府對清理規(guī)范性文件非常重視,?例如,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》(國辦發(fā)〔2017〕40號)。宣布清理廢止了一批不再適用的規(guī)范性文件。但這些不再適用的規(guī)范性文件,在基層行政機關(guān)是否全面徹底地被廢止和不再適用、人民群眾對這些專業(yè)化的規(guī)范性文件已被廢止是否知悉和掌握,這都還是一個未知數(shù),這也就是通過訴訟的方式來審視規(guī)范性文件的意義所在。

二是狹義上的“法律”與廣義上的“法律”之間的不平衡。以規(guī)章的法律效力為例：一方面,國務(wù)院的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的形式效力,與其實際效力、人們對該類規(guī)章之效力的心理認同相比,存在著很大差別。劉作翔教授曾指出：我國的法院系統(tǒng)和律師,很多都沒有注意到國家食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)章,他們甚至不認可規(guī)章的法律效力,但規(guī)章是《立法法》確立的一個正式的法律形式。?劉作翔：《建立“標準”是法治的一項緊迫任務(wù)》,載《北京日報》2016年2月29日。但另一方面,相比于法律和行政法規(guī),國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在應(yīng)對制度供給需求上,更加靈敏和快捷,立法資源也相對豐富。狹義上的“法律”與廣義上的“法律”之間的不平衡,已經(jīng)是一個非常突出和緊迫的問題。

三是“規(guī)則供給”與“制度供給”之間的不平衡?，F(xiàn)代法治的一個重要特點是專責法律機構(gòu)和法律服務(wù)的專門化,這是法律體系制度化的一個重要衡量標準。?參見[加]羅杰·塞勒：《法律制度與法律淵源》,項炎譯,武漢大學出版社2010年版,第3-4頁?！耙?guī)則供給”只是法律制度供給的一個方面,甚至在同一法典內(nèi)部也可能存在規(guī)則供給不足和規(guī)則供給過度的情況。?如民法典制定過程中的規(guī)則供給不足和規(guī)則供給過度等問題,參見茅少偉：《民法典的規(guī)則供給與規(guī)范配置》,載《中外法學》2018年第1期。制度供給還包括司法機構(gòu)的供給、法律服務(wù)市場的發(fā)展以及行政機構(gòu)內(nèi)設(shè)法律部門的發(fā)展等諸多方面。近年來,政府律師和黨政機關(guān)法律部門的增設(shè)完善,可以說正是對此前“規(guī)則供給”與“制度供給”之間不平衡的一種應(yīng)對。面對上述問題,應(yīng)當堅持制度創(chuàng)新、提升制度供給的質(zhì)量和品質(zhì)。

（四）法律運行的不平衡

全面依法治國的“十六字方針”是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！叭妗蓖七M依法治國,題中之義就是法律運行中的立法、執(zhí)法、司法和守法四大領(lǐng)域應(yīng)當全面推進、均衡高質(zhì)量發(fā)展。但立法、執(zhí)法、司法和守法四大領(lǐng)域之間以及各自領(lǐng)域之內(nèi)也存在著發(fā)展不平衡的問題。

法的運行四大領(lǐng)域之間的發(fā)展不平衡,其原因復(fù)雜,解決起來必然是一個長期的過程。黨的十九大報告對四大領(lǐng)域的相關(guān)論述,?黨的十九大報告的相關(guān)論述是：“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發(fā)展、保障善治。建設(shè)法治政府,推進依法行政,嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。加大全民普法力度,建設(shè)社會主義法治文化,樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法,任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法?！备饔袀?cè)重和差別,值得深入思考分析。例如在立法方面,黨的十九大報告強調(diào)的是法的質(zhì)量(良法)問題,這就可能更為接近和側(cè)重于下文將要討論的法治體系發(fā)展的不充分問題。

需要注意的是,在理論和實踐中,四大領(lǐng)域之間的不平衡更容易被發(fā)現(xiàn)和注意,但四大領(lǐng)域各自內(nèi)部的發(fā)展不平衡應(yīng)當值得人們更加重視。

就立法而言,各個法律部門間的發(fā)展是不平衡的。一是法律部門間發(fā)展不平衡,不是或者至少不應(yīng)再是歷史發(fā)展的階段性問題。?例如謝鵬程：《論法的不平衡發(fā)展》,載《煙臺大學學報》(哲學社會科學版)1992年第4期。在當下,法律發(fā)展應(yīng)當重視和注意部門間的平衡。在社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的條件下,“作為社會關(guān)系的調(diào)整器”的法律,由于其部門劃分的主要依據(jù)是對社會關(guān)系類型的劃分,那么,各個法律部門的均衡發(fā)展,即是對社會發(fā)展不平衡的有效應(yīng)對,是解決和因應(yīng)當下中國社會主要矛盾的必然要求。二是應(yīng)對法律部門間發(fā)展不平衡的頂層設(shè)計和解決措施,需要建立在扎實深入的調(diào)查研究基礎(chǔ)之上。隨著全面依法治國進程的推進,立法需求擴大和立法資源稀缺之間的矛盾非常突出,一些重點領(lǐng)域的立法推進較快,但法律迅速出臺后也引發(fā)了很多復(fù)雜問題,對法律的實際效力和法治發(fā)展質(zhì)量有不利影響。?出現(xiàn)此類問題的原因,從更深層次來說也是中國立法模式尚存在問題。參見瞿鄭龍：《當代中國的國家立法模式及其原則重塑——實證政治視野的分析》,載《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。在這里,應(yīng)對法治發(fā)展的不平衡不充分,應(yīng)該更加重視立法質(zhì)量,提升法治體系發(fā)展的品質(zhì)。

即便被認為是法律運行各環(huán)節(jié)中相對更受重視的司法領(lǐng)域,我們對司法改革和司法制度發(fā)展的理解可能也是存在局限性的。例如,隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展和司法制度改革(如立案登記制的改革),訴訟量有了巨量增長。如果我們從社會規(guī)律這一更深入的層次來考察司法需求(訴訟需求)和司法公共產(chǎn)品供給之間的辯證關(guān)系,從經(jīng)濟社會發(fā)展、社會物質(zhì)結(jié)構(gòu)對法律制度和司法改革政策制定的影響,可能會得出更為客觀中允的結(jié)論。也就是說,應(yīng)當用積極的、發(fā)展的眼光看待訴訟量的巨量增長。一方面,訴訟量的增長是中國經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果,隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制改革的深入,經(jīng)濟活動機器活躍是民商事類案件數(shù)量逐年增加的根本原因。?《〈最高人民法院工作報告〉全文及附件發(fā)布》,載“中華人民共和國最高人民法院網(wǎng)”,http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-37852.ht ml,最后訪問時間：2018年2月10日。另一方面,訴訟量的增長是人民群眾法律觀念變化、權(quán)利意識增強、權(quán)利救濟得到強化的表現(xiàn)。人民群眾愿意更多地作為當事人參與到訴訟之中,意味著他們作為當事人,對人民法院、法律體制和國家政權(quán)的信心增強了。

（五）國內(nèi)法治與國際法治之間的不平衡

黨的十八大以來,習近平總書記就全球治理和國際法治發(fā)表了一系列重要論述,如提出要統(tǒng)籌國內(nèi)與國際兩個大局、國家治理與全球治理兩個要務(wù),推進國際關(guān)系民主化法治化合理化、引領(lǐng)經(jīng)濟全球化、推動全球治理體系和治理規(guī)則變革、構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系和公正合理的世界秩序等。?參見張文顯：《推進全球治理變革,構(gòu)建世界新秩序——習近平治國理政的全球思維》,載《環(huán)球法律評論》2017年第4期。在全面推進依法治國的進程中,國內(nèi)法治與國際法治還存在著的明顯不平衡,應(yīng)當值得更加重視。

一是國際法治還未正式作為“全面依法治國”的必要組成部分。目前關(guān)于全面依法治國的論述,主要是在國家法治和國家治理的意義上展開的。這并不意味著忽略或者忽視國際法治,而是國際法治主要是在黨和國家的外交戰(zhàn)略部分加以論述的。例如黨的十九大報告指出,“中國秉持共商共建共享的全球治理觀,倡導(dǎo)國際關(guān)系民主化,堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等,支持聯(lián)合國發(fā)揮積極作用,支持擴大發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)”。這一論述正是法治理念和法治思維在全球治理和國際關(guān)系層面的體現(xiàn),既需要在外交部分著重論述,也需要在法治建設(shè)層面充分體現(xiàn)。

二是國際法在中國特色社會主義法律體系中的地位沒有明確。一方面,法理學教材中將我國締結(jié)或參加的國際條約和協(xié)定作為正式的法律淵源;?《民法通則》第142條第2款規(guī)定：“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的,適用國際條約的規(guī)定,但中華人民共和國聲明保留的條款除外?！敝炀拔慕淌谡J為,“由此可以看出,國際條約不僅可以直接適用于中國,而且還有相對于國內(nèi)法律的優(yōu)先權(quán)。1991年《民事訴訟法》第238條、1989年《行政訴訟法》第72條也有類似規(guī)定?！眳⒁娭炀拔模骸吨袊厣鐣髁x法律體系——結(jié)構(gòu)、特色和趨勢》,載《中國社會科學》2011年3期。但另一方面,有關(guān)中國特色社會主義法律體系的官方白皮書中尚沒有論及這一問題。?《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書》,載“中國政府網(wǎng)”,http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.ht m,最后訪問時間：2018年2月10日。國際法在中國特色社會主義法律體系中的地位,應(yīng)當有科學明確的定位和地位。

國際法治與國內(nèi)法治的均衡發(fā)展,應(yīng)當著力研究和解決以下幾個方面的理論和實踐問題。

1.擴展國際法治的內(nèi)容

中國所主張的新型國際關(guān)系法治化模式,必將帶來相關(guān)領(lǐng)域新型權(quán)利義務(wù)的出現(xiàn)、新的法律規(guī)則和法律原則的產(chǎn)生,以及國際立法、執(zhí)法和司法活動的豐富和發(fā)展,既意味著對當前國際法實踐中符合法治精神和原則的那些方面的堅持和弘揚,還意味著對不符合公平正義的法治原則的國際法制度的克服和改革。

2.深入推進國際制度的變革和完善

當前各種國際制度(機制)的重要弊端之一是合法性不強,其原因在于主要的國際制度仍然主要是建立在大國政治的外交理念和國際關(guān)系觀之上,西方主要大國在國際話語體系特別是國際法律話語體系上具有強勢地位。?參見何志鵬：《大國政治的終結(jié)——國際法治的目標探究》,載《吉林大學社會科學學報》2013年第3期。目前在國際社會中居于弱勢地位的發(fā)展中國家,應(yīng)當提出更具代表性和體現(xiàn)合力的國際法律話語體系。國際法治發(fā)展的一個標志,就是國際法律話語體系不再只是一種聲音、一個立場,國際制度也將受其影響而發(fā)生重要變革。

3.注重通過法治參與全球治理

全球化呼喚全球治理,全球治理的最佳模式是法治,全球治理法治化的主要表現(xiàn)之一是公共產(chǎn)品全球供給的法律機制。推進國際法治,既關(guān)系到法律產(chǎn)品的全球供給如何實現(xiàn),例如知識產(chǎn)權(quán)、法律服務(wù)、法律教育等的全球化,又意味著國際社會通過一種法律的方式實現(xiàn)共同協(xié)作,例如應(yīng)對氣候變化的國際法律機制、應(yīng)對跨國犯罪的國際法律合作等。上述實踐所體現(xiàn)和踐行的法治精神和原則,還應(yīng)擴展到全球治理的其他領(lǐng)域,從而推動全球治理法治化進程。

（六）法律科技發(fā)展與法律人文關(guān)懷之間的不平衡

法律的人文基礎(chǔ)或者人文關(guān)懷,原本就是現(xiàn)代法治的一個重要特點。法的現(xiàn)代化,其核心和基礎(chǔ)應(yīng)當是人的現(xiàn)代化。人作為現(xiàn)代主體,亦是20世紀80年代以來中國現(xiàn)代化研究和法學研究的重要主題?！耙匀藶楸尽?弘揚人的主體性,堅持人民主體地位,保障人民群眾的根本利益,是當代中國特色社會主義理論的主題之一。然而,隨著信息科技的發(fā)展,技術(shù)理性以一種更加強有力的姿態(tài)走進并深深嵌入了當代的法律生活。大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù),為法律治理擴展到社會生活的每一個角落提供了技術(shù)基礎(chǔ),蘊含著更為細密、更加廣闊的可能,但這帶來了人們關(guān)于科技發(fā)展是否會限制人的自主性等憂思。

法律科技發(fā)展與法律人文關(guān)懷之間的不平衡,至少體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.權(quán)利保障與科技創(chuàng)新的不平衡

隨著人臉識別、指紋識別、物聯(lián)網(wǎng)、移動支付、可穿戴式智能設(shè)備等的發(fā)展,每個個體從肉體到精神都無時不處于網(wǎng)絡(luò)社會之中。網(wǎng)絡(luò)社會已經(jīng)不再是“虛擬”的社會,而是“真實”的社會。無論是從深度還是從廣度來說,法律科技發(fā)展已經(jīng)超出了現(xiàn)有的權(quán)利法治保障的實效范圍。由此所帶來的問題是,權(quán)利保障與科技創(chuàng)新之間如何平衡?是側(cè)重對公民法律權(quán)利的保障,還是應(yīng)當側(cè)重科技創(chuàng)新及其所帶來的發(fā)展驅(qū)動力?從中國經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來看,中國正在轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動之路,科技創(chuàng)新應(yīng)當成為中國經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動因素,信息科技創(chuàng)新已經(jīng)成為中國的重要競爭力,在共享經(jīng)濟、移動支付等領(lǐng)域中國已經(jīng)在世界上處于領(lǐng)先地位。但同時,信息技術(shù)發(fā)展對個人權(quán)利的威脅,已經(jīng)成為理論界和實務(wù)界關(guān)注的熱點。相對于立法的相對滯后(或者是法律本身不可避免的滯后),權(quán)利觀念的更新、信息技術(shù)倫理的問題要更為突出,也就是說,隨著信息技術(shù)發(fā)展進入到了一個新的時代,公民個人信息保護與公民個人信息利用,需要有新的理論框架,實現(xiàn)觀念更新和制度創(chuàng)新。

2.科技手段運用與法治理念之間的不平衡

科技發(fā)展以及法律科技運用所帶來的挑戰(zhàn)是世界性的。誠然,隨著人工智能、大數(shù)據(jù)的發(fā)展,共享經(jīng)濟的大行其道,傳統(tǒng)的以損害后果為主的規(guī)制模式面臨著極大挑戰(zhàn),預(yù)防主義的法律技術(shù)亦不能對技術(shù)創(chuàng)新所可能帶來的新的法律關(guān)系模式作出周延思考。?參見鄭戈：《人工智能與法律的未來》,載《探索與爭鳴》2017年第10期;鄭戈：《在鼓勵創(chuàng)新與保護人權(quán)之間——法律如何回應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)革新的挑戰(zhàn)》,載《探索與爭鳴》2016年第7期;陳景輝：《捍衛(wèi)預(yù)防原則：科技風險的法律姿態(tài)》,載《華東政法大學學報》2018年第1期。但就當下中國國家治理現(xiàn)狀而言,更重要的問題是新的科技手段在社會治理和法律規(guī)制中的運用,與行政權(quán)力是否嚴格在法治邊界之內(nèi)運行之間,存在著矛盾和緊張。從全球范圍來看,信息技術(shù)在法律領(lǐng)域之內(nèi),更多地側(cè)重于發(fā)展治理、管制、約束等方面的技術(shù),而對踐行現(xiàn)代法治理念、保障和實現(xiàn)個體權(quán)利的法律技術(shù)的關(guān)注還不夠充分。

二、法治發(fā)展的不充分

就法治發(fā)展而言,“不充分”意味著距離法治中國的設(shè)計藍圖、基本原則和理想目標還有差距,意味著法治中國建設(shè)還有很大努力空間。從黨的十九大報告以及黨的十九大以來的重要政治文件來看,所涉及發(fā)展不充分的詞匯大致有充分、完善、增強、形成、建成、實現(xiàn)、深入、深化、落實等?；谶@些詞匯的意義與語境,筆者認為,當代中國法治發(fā)展的不充分主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）黨的依法執(zhí)政能力的不充分

堅持依憲治國、依憲執(zhí)政是全面依法治國的首要任務(wù)。?習近平總書記在中共中央全面依法治國委員會第一次會議上提出了全面依法治國“十個堅持”,分別為：堅持加強黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo);堅持人民主體地位;堅持中國特色社會主義法治道路;堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系;堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè);堅持依憲治國、依憲執(zhí)政;堅持全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法;堅持處理好全面從嚴治黨與全面依法治國的辯證關(guān)系;堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍;堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。參見新華社：《習近平：加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 更好發(fā)揮法治固根本穩(wěn)預(yù)期利長遠的保障作用》,載“新華網(wǎng)”,http：//www.xinhuanet.co m/politics/leaders/2018-08/24/c_1123324078.ht m,最后訪問時間：2018年9月30日。關(guān)于黨的依法執(zhí)政能力的不充分,在黨的十九大報告中有很多論述,如“完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制”;“全面增強執(zhí)政本領(lǐng),增強依法執(zhí)政本領(lǐng),加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。又如,“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面”;“堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度”;“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要增強民主意識,發(fā)揚民主作風,接受人民監(jiān)督,當好人民公仆”等。

黨的依法執(zhí)政能力的不充分,大致可以按照學界關(guān)于“黨治”和“治黨”兩方面的區(qū)分來思考。一方面,中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的根本保證,必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面,堅定不移走中國特色社會主義法治道路。黨的執(zhí)政能力的提升是當代中國法治發(fā)展的根本保證。另一方面,全面從嚴治黨必須依靠法治：全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障;善于運用法治思維和法治方式治國理政應(yīng)當是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的核心競爭力之一,堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)需要善于運用法治思維和法治方式,推進和實現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化,不斷提升黨的執(zhí)政能力。

因此,必須深刻認識全面依法治國和全面從嚴治黨的辯證統(tǒng)一。法治是政黨治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分和基本模式,厲行法治是執(zhí)政黨提升執(zhí)政能力的重要內(nèi)容和路徑。政黨治理體系現(xiàn)代化的水平體現(xiàn)在制度化、規(guī)范化、程序化等多個方面,而法治是對政黨治理現(xiàn)代化模式的凝練表達和理念概括。政黨治理體系的法治化程度,是政黨治理現(xiàn)代化程度的重要評判標準。

法治與政黨治理體系之關(guān)系,體現(xiàn)為法治作為政黨治理的外部制度環(huán)境、法治作為治黨理念原則等方面。?該類研究,可參見姚建宗、王旭偉：《法治政黨若干問題初論》,載《馬克思主義與現(xiàn)實》2016年第4期;鞠成偉：《論依規(guī)治黨的觀念前提與制度方法》,載《馬克思主義與現(xiàn)實》2016年第4期。以憲法為基礎(chǔ)建構(gòu)的國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu),按照法治和民主原則設(shè)計建立的政黨制度體系,以及憲法法律作為政黨活動必須遵守的法律規(guī)范體系、符合法治原則的黨外監(jiān)督體系等,共同構(gòu)成了政黨治理的外部制度環(huán)境。另一方面,法治還應(yīng)當融入政黨治理體系的內(nèi)部,法治必須與政黨治理內(nèi)部體系現(xiàn)代化相互嵌入、有機融合,方能真正實現(xiàn)全面依法治國與全面從嚴治黨的辯證統(tǒng)一,從而推動和加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)。

（二）權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)利保障的不充分

人民當家作主是社會主義法治國家的核心特征,堅持人民主體地位是中國共產(chǎn)黨革命和建設(shè)實踐的寶貴經(jīng)驗,也是中國特色社會主義法治道路的基本原則。黨的十九大報告提出“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威,加強人權(quán)法治保障,保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”等重要論述,體現(xiàn)了堅持人民主體地位、充分實現(xiàn)和保障人民權(quán)利的重要性。人民主體地位作為社會主義法治核心價值的基礎(chǔ),中國特色主義法治體系?關(guān)于中國特色社會主義法治體系,參見張文顯：《建設(shè)中國特色社會主義法治體系》,載《法學研究》2014年第6期。的一系列、不同層次的價值如社會公平正義、社會和諧、長治久安、可持續(xù)發(fā)展等,合乎邏輯而又科學嚴謹?shù)貥?gòu)成了中國特色社會主義法治價值體系的基本樣態(tài)。

2018年1月23日召開的中央政法工作會議指出,在政法領(lǐng)域,人民日益增長的美好生活需要體現(xiàn)在“四個轉(zhuǎn)變”上：“一是從實現(xiàn)基本物質(zhì)文化需要向同步追求高品位物質(zhì)文化生活轉(zhuǎn)變,不僅希望吃飽、穿暖、住好,而且期待食品更安全、生態(tài)更美好、服務(wù)更均等、社會更和諧,期盼過上更加幸福的生活;二是從實現(xiàn)外在物質(zhì)文化需要向同步追求精神心理滿足轉(zhuǎn)變,不僅希望人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)不受侵犯,而且期待個人尊嚴、情感得到更多尊重,隱私、名譽、榮譽等人格權(quán)得到有效保護;三是從注重現(xiàn)實安全向同步追求長遠安寧轉(zhuǎn)變,更加關(guān)注改革發(fā)展大局、民主法治建設(shè),期待權(quán)利有保障、權(quán)力受制約、公正可預(yù)期的良法善治,對嚴格執(zhí)法、公正司法有更高要求,希望對自身發(fā)展有更長遠的預(yù)期和更持久的信心;四是從單純的個體受益向同步追求參與社會事務(wù)轉(zhuǎn)變,更加關(guān)注共商共建共治共享,更加重視知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán),對社會事務(wù)參與意愿強烈,希望在促進社會發(fā)展進步中更好地實現(xiàn)人生價值?！?《政法領(lǐng)域“新時代新矛盾”四個轉(zhuǎn)變帶來人民新需要》,載“長安網(wǎng)”,htt p：//www.chinapeace.gov.cn/2018-01/23/content_11447053.ht m,最后訪問時間：2018年2月1日。上述論述是對當代中國法治發(fā)展不平衡不充分的一種政策回應(yīng),其核心就是權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)利保障,涉及了財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多種權(quán)利。

在當下法治中國建設(shè)的理論和實踐中,關(guān)于權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)利保障的不充分,有以下問題值得重視和反思。

1.“權(quán)利實現(xiàn)關(guān)系社會秩序穩(wěn)定”與“權(quán)利實現(xiàn)是生活品質(zhì)的保障”

一方面,權(quán)利的實現(xiàn)、保障和救濟關(guān)系到全面建成小康社會目標的實現(xiàn),也關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定,加強社會保障體系建設(shè),全國開展掃黑除惡專項斗爭,?2018年1月,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》,決定在全國開展掃黑除惡專項斗爭。參見“新華網(wǎng)”,htt p：//www.xinhuanet.co m/2018-01/24/c_1122309773.ht m,最后訪問時間：2018年2月1日。都是“權(quán)利實現(xiàn)關(guān)系社會秩序穩(wěn)定”的題中應(yīng)有之義。另一方面,隨著社會主要矛盾轉(zhuǎn)化,權(quán)利實現(xiàn)與人民群眾對更高品質(zhì)的生活追求聯(lián)系在一起,人民群眾對權(quán)利實現(xiàn)和權(quán)利保障有了更高訴求,為個人合法財富增值的努力、對個人榮譽權(quán)和隱私權(quán)的訴求、對更多參與公共事務(wù)的追求,都應(yīng)該通過法治方式得到實現(xiàn)和保障。

2.對權(quán)利實現(xiàn)的現(xiàn)實約束條件有清晰準確的認識

“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展?！?《馬克思恩格斯文集》(第3卷),人民出版社2009年版,第435頁。當代中國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化,并不意味著當代中國所處社會發(fā)展階段的變化。當代中國仍然處于社會主義發(fā)展初級階段的現(xiàn)實國情,決定了權(quán)利實現(xiàn)必然是不充分的,強化權(quán)利的法治保障也是基于當代中國國情和社會物質(zhì)條件而進行的,也就必然意味著在教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的民生權(quán)利將面臨很多現(xiàn)實難題。因此,應(yīng)當在對權(quán)利實現(xiàn)的現(xiàn)實約束條件有清晰準確認識的基礎(chǔ)上,?關(guān)于權(quán)利的成本,參見姚建宗：《權(quán)利思維的另一面》,載《法制與社會發(fā)展》2005年第6期。根據(jù)實際情況加強權(quán)利實現(xiàn)的保障,但同時,也要防止以條件不足、不具備為由,忽視甚至無視人民群眾對權(quán)利保障的正當要求和對更高品質(zhì)權(quán)利實現(xiàn)的訴求。

3.警惕權(quán)利話語消費主義化的傾向

隨著中國社會的發(fā)展,人民群眾利益訴求日益多樣化,權(quán)利話語不斷高漲、權(quán)利訴求類型越來越多樣化,由此引發(fā)的問題是權(quán)利話語消費主義化的傾向。以各種非實定法上的權(quán)利話語為表達的利益訴求,是否真的超出了現(xiàn)有法律體系及其內(nèi)在權(quán)利體系的框架,需要嚴謹?shù)难芯糠治?。而通過媒體和社會輿論所表達出來的權(quán)利話語消費主義化,亦即以物質(zhì)化、貨幣化的方式來消費“權(quán)利”,潛藏著以物質(zhì)利益異化了權(quán)利所表征的人的自主性,應(yīng)當值得警惕和反思。

（三）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不充分

黨的十九大報告把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”作為基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的重要組成部分,將“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的重要標志。本文著重論述政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

黨的十八大以來,政府治理現(xiàn)代化和法治政府建設(shè)取得了很大成就,?關(guān)于新時代法治政府建設(shè)的經(jīng)驗和特色,參見姜明安：《論新時代中國特色法治政府建設(shè)》,載《北京大學學報》(哲學社會科學版)2018年第1期。但客觀地說,政府治理體系和治理能力還不夠現(xiàn)代化。例如行政審批改革的一些深層次問題還沒有得到有效解決,“條塊分割”、中央地方關(guān)系沒有理順等問題還很突出。又如對于一些新興領(lǐng)域和新出現(xiàn)問題,政府治理能力還不夠精細、精確、精準,對平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、算法經(jīng)濟等現(xiàn)象還缺乏好的規(guī)制工具和清晰治理思路。

行政審批改革是政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措和重要抓手。?參見李克強：《在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上的講話》,載《中華人民共和國國務(wù)院公報》2018年第22期。法治政府建設(shè)特別是行政審批權(quán)改革,應(yīng)當繼續(xù)向縱深推進,破解“條塊關(guān)系”的不良影響和制約。2013年以來,黨中央和國務(wù)院著力推進行政審批權(quán)改革,厘清在審批權(quán)問題上政府與市場、中央與地方之間的關(guān)系,簡政放權(quán)、規(guī)范審批、加強事中事后監(jiān)管、防止權(quán)力尋租、減少制度性腐敗、降低交易成本等成為當下行政審批權(quán)改革的重點。

從中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角來看,進一步推進行政審批權(quán)改革：一是要看到中國的行政審批改革所處的“從計劃到市場”“從總體支配到技術(shù)治理”?參見渠敬東等：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》,載《中國社會科學》2009年第6期。的歷史性轉(zhuǎn)變之中,與其他發(fā)達國家的行政許可的數(shù)量和分量相比有不同的歷史演變進程和時代定位;二是要看到深化行政審批改革屬于國家政治決策,具體的行政審批權(quán)存廢和改革則常常需要非常深入和針對性的研究,對個別行政審批權(quán)的存廢應(yīng)當作個性化的深入論證;三是對于目前還保留并運行的行政審批權(quán)應(yīng)該依法加強規(guī)范化建設(shè),處理好激發(fā)活力和維持良好秩序之間的關(guān)系。

除去進一步厘清政府與市場、中央與地方的關(guān)系,釋放市場活力,調(diào)動地方政府積極性,嚴格政府權(quán)力邊界,如何處理我國國家治理和行政管理中長期以來存在的“條塊關(guān)系”的問題,在行政審批中仍很突出,顯著阻礙了行政審批法治化、規(guī)范化的進程。在深化全面依法治國、推進行政審批權(quán)改革的過程中,應(yīng)當堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、處理好黨的政策與行政法規(guī)、部門規(guī)章、行政決定等之間的關(guān)系,依法理順中央與地方之間、同級行政機關(guān)之間、行政機關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的關(guān)系,維護憲法法律的權(quán)威、保持政策法規(guī)的一致性、提高行政效率,避免政出多門、九龍治水。在行政審批改革實踐中,出現(xiàn)了“行政審批局”模式,但這種模式的定位和適用范圍也值得進一步思考：一是審批與監(jiān)管的關(guān)系如何處理。在審批主體與監(jiān)管主體不一致的情況下,審批主體在知識、職責和績效訴求上,不同于監(jiān)管主體,兩者之間的協(xié)調(diào)處理是一個難題。二是上級部門與下一級部門之間的關(guān)系。在目前的職責同構(gòu)的體制下,?周振超指出：“條塊分割”的政府管理體制造成了行政效率低下、政府機構(gòu)龐大和中央決策的“中間梗阻”等諸多問題,條塊關(guān)系失衡的癥結(jié)在于職責同構(gòu)。參見周振超：《打破職責同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇》,載《中國行政管理》2005年第9期。行政審批局在上下級部門上可能并沒有對應(yīng)的部門,還是需要依賴傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)職能部門來實現(xiàn)上下級的對接。三是政府與市場的關(guān)系。行政審批是對民事主體活動的一種許可,“行政審批局”模式便利了民事主體活動獲得許可,但也有可能強化了行政審批的計劃色彩,反而加重了政府在資源配置中的作用和分量。

（四）法治體系發(fā)展的不充分

全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家。黨的十九大報告將“法治國家、法治政府、法治社會基本建成,各方面制度更加完善”作為基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的重要組成部分。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,中國特色社會主義法治體系包括五個子系統(tǒng),分別為完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

剖析和應(yīng)對法治發(fā)展的不充分,除上文已經(jīng)涉及的方面之外,本文認為還應(yīng)當注重以下幾個方面。

1.完善中國特色社會主義法律體系

上文所指出的法律部門間發(fā)展的不平衡、法律制度供給和需求之間的不平衡,是中國特色社會主義法律體系還不夠完善的一種體現(xiàn)。應(yīng)當以憲法為核心,不斷完善中國特色社會主義法律體系,增強憲法的權(quán)威性,提升中國特色社會主義法律體系的系統(tǒng)性。黨的十九大報告提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”,推進合憲性審查,完善規(guī)范性文件備案審查制度,?參見汪永清：《深化依法治國實踐》,載《人民法院報》2017年12月27日。均是針對憲法的權(quán)威性不夠強、中國特色社會主義法律體系不夠完善而提出的。從立法規(guī)劃的完成情況來看,十二屆全國人大及其常委會制定法律25部、修改法律127件次、通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定44件、作出法律解釋9件,對比十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的102件(其中規(guī)劃新制定47件、規(guī)劃修改55件),?“十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃”,2015年6月1日公布(系該規(guī)劃調(diào)整后),載“全國人民代表大會網(wǎng)”,htt p：//www.npc.gov.cn/npc/xin wen/2015-08/03/content_1942908.ht m,最后訪問時間：2018年2月1日。這也表明了立法任務(wù)還很繁重、中國特色社會主義法律體系進一步完善的空間還很大。?按照“重大改革于法有據(jù)”的要求,這類任務(wù)還非常艱巨。參見劉作翔：《論重大改革于法有據(jù)：改革與法治的良性互動——以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為切入點》,載《東方法學》2018年第1期。

2.強化和提升法治權(quán)威

法治的高度權(quán)威是建設(shè)社會主義法治國家的題中應(yīng)有之義。中國共產(chǎn)黨十一屆六中全會《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出：種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。在社會主義政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)固、社會主義建設(shè)各方面取得巨大發(fā)展的當代中國,要想切實保障人民權(quán)利、破解社會主義發(fā)展過程中所遇到的深層次、體制性問題,不僅需要維護和加強社會主義法制權(quán)威,更應(yīng)當把社會主義法制權(quán)威升級、增強為社會主義法治權(quán)威,把法治的權(quán)威從制度文明深化和擴展到社會生活的各個方面,真正獲得全體公民和社會各類主體對法治權(quán)威的真誠認同和自覺維護。

維護法治權(quán)威需要保證法治的統(tǒng)一性、處理好中央與地方關(guān)系。隨著中國特色社會主義建設(shè)的不斷推進,法治的統(tǒng)一性問題、中央與地方關(guān)系問題等深層次、制度性問題,是維護社會主義法治權(quán)威、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就法治的統(tǒng)一性問題而言,當前我國的法治建設(shè)實踐中,不僅中央層面的立法存在著立法部門化傾向嚴重、法律沖突明顯等突出問題,而且立法、司法過程中也存在著地方保護主義、各層次各部門的執(zhí)法司法標準不一、權(quán)責脫節(jié)等諸多問題。造成這些問題的原因,既有長期以來的體制性弊端,也有中央和地方關(guān)系需要根據(jù)新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢予以調(diào)整和理順,從而需要從維護和加強社會主義法治權(quán)威出發(fā),完善立法體制、推進依法行政、改革司法體制。

3.加強黨內(nèi)法規(guī)的體系化與制度化建設(shè)

黨的十九大報告指出,黨的十八大以來全面從嚴治黨卓有成效的一項內(nèi)容是“黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”;報告對加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進全面從嚴治黨提出了明確要求,指出新時代加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè),要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。在筆者看來,黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)研究應(yīng)當重點關(guān)注“體系化”和“制度化”這兩個關(guān)鍵詞,也就是說,建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,既要重視側(cè)重靜態(tài)構(gòu)成、描繪黨內(nèi)法規(guī)藍圖的“體系化”路徑,?關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系化的構(gòu)成要素、積極意義和實現(xiàn)路徑,可參見周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》,載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2017年第5期。又要強調(diào)偏重動態(tài)、保障黨內(nèi)法規(guī)在實施中不斷發(fā)展完善的“制度化”路徑。

就黨內(nèi)法規(guī)的體系化而言,主要包括以下方面：一是效力等級的體系化,即以根本性規(guī)范即黨章為核心和效力淵源,構(gòu)建層次分明、邏輯清晰的效力等級體系;二是部門類型的體系化,即黨章作為根本性章程起著統(tǒng)合引領(lǐng)的作用,黨內(nèi)法規(guī)、不同板塊之間、板塊內(nèi)部均形成一個由不同層級黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的完備結(jié)構(gòu),并通過科學的部門類型劃分形成制度合力;三是概念術(shù)語的體系化,即黨內(nèi)法規(guī)所涉及的概念術(shù)語應(yīng)當做到精確、規(guī)范、統(tǒng)一、具有體系性,以準確表達制定黨內(nèi)法規(guī)的意圖目的,準確貫徹黨的路線、方針、政策,能夠經(jīng)受得起學理和實踐的考驗。就黨內(nèi)法規(guī)的制度化而言,主要包括以下方面：一是有專門機構(gòu)保障黨內(nèi)法規(guī)的實施;二是制度化程度較高的黨內(nèi)法規(guī),與其他制度化程度不及黨內(nèi)法規(guī)的政策、規(guī)范性文件,有清晰區(qū)分又良性互動;三是上述兩個方面均有規(guī)范化、制度化的程序予以保障和加以約束。

三、結(jié) 語

全面依法治國是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。建設(shè)社會主義法治國家的偉大目標業(yè)已確立,中國特色社會主義法治建設(shè)已邁入新的時代。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況來看,法治中國建設(shè)目標的實現(xiàn)必須充分考慮各種困難,堅持從中國實際出發(fā),根據(jù)新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化對當代中國法治發(fā)展不平衡不充分作全面深入的分析研究?！叭嫱七M依法治國,必須從我國實際出發(fā),同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng),既不能罔顧國情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！?只有這樣,才能實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標,全面實現(xiàn)中國國家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化。