周小凡

信托法誕生于中世紀(jì)的英國(guó),成長(zhǎng)于18世紀(jì)英美法系的擴(kuò)張時(shí)期,成熟于第二次世界大戰(zhàn)之后,其成熟的標(biāo)志之一就是20世紀(jì)70年代的“美國(guó)訴米切爾案”(United States v.Mitchell,下簡(jiǎn)稱(chēng)“米切爾案”),該案是美國(guó)現(xiàn)代信托法拓展的里程碑。作為美洲的土著居民,印第安人同其眼中的“入侵者”的斗爭(zhēng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng),美國(guó)有太多的歷史時(shí)刻與印第安人有關(guān)。19世紀(jì)以來(lái),因印第安部落的實(shí)力遠(yuǎn)不及聯(lián)邦政府,他們只能依賴(lài)政府的管控來(lái)發(fā)展自身,由此印第安土著的公民地位常得不到承認(rèn),部落自治權(quán)的逐漸喪失成為部落之殤。20世紀(jì)中葉以來(lái),印第安部落的自治走向復(fù)興,究其原因,當(dāng)關(guān)注20世紀(jì)80年代的系列判決,其中最有代表性的便是“美國(guó)訴米切爾案”。

一、“美國(guó)訴米切爾案”的背景

19世紀(jì)以來(lái),聯(lián)邦政府同印第安部落間的交流隨西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入發(fā)展而日益頻繁,政策的影響加之獲取利益的需要,使得聯(lián)邦政府不斷加強(qiáng)對(duì)印第安部落的管控,其表現(xiàn)之一就是對(duì)印第安部落經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)。這一時(shí)期,由于印第安人落后的受教育程度以及社會(huì)整體的發(fā)展滯后,部落的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較聯(lián)邦白人社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言非常低下,如此導(dǎo)致印第安人不得不依賴(lài)聯(lián)邦政府的管理發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這種依賴(lài)關(guān)系,后期形成了印第安人基于對(duì)聯(lián)邦政府的管理信任,將經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限托付于聯(lián)邦政府,聯(lián)邦政府受托進(jìn)行管理,這種管理模式在因聯(lián)邦政府管理不善而發(fā)生的系列纏訟中經(jīng)由大法官的解釋而逐漸產(chǎn)生“信托關(guān)系”(tr ust relationship)的初步框架。但是制度的不健全為日后的沖突埋下了隱患,20世紀(jì)末,米切爾案終于爆發(fā)。

（一）從保留地的建立到分配地的劃撥

海倫·米切爾(Helen Mitchell)是一名印第安土著居民,同米切爾案中其他訴訟人一起生活在太平洋沿岸華盛頓州的奎納特(Quinault)保留地(reservation),該保留地的建立正是19世紀(jì)50年代以后聯(lián)邦政府同印第安部落關(guān)系處于一個(gè)新階段的政策下的產(chǎn)物。這一階段聯(lián)邦政府對(duì)印第安部落的政策表現(xiàn)出強(qiáng)力驅(qū)趕與重新安置的特征,①參見(jiàn)顧元：論美國(guó)印第安部落的自治權(quán)——聯(lián)邦憲制分權(quán)的另一種樣態(tài),載《比較法研究》2017年第1期。在該政策的影響下,1856年華盛頓州印第安事務(wù)總管艾薩克·史蒂芬(Isaac Stevens)同奎納特、奎魯特(Quillehute)、奎特(Quit)、霍(Hoh)等部落共同簽訂了《奧林匹亞條約》(Treaty of Oly mpia),該條約第2條規(guī)定：“印第安部落轉(zhuǎn)讓原始土地,聯(lián)邦政府提供充足的他方土地予以補(bǔ)償”。②the Treaty of Oly mpia(or the Quinault River Treaty,the Quinault Treaty),Pub.L.No.86-198,73 Stat.427(1959).

1873年,聯(lián)邦政府基于《奧林匹亞條約》頒布行政命令,正式在太平洋沿岸的奧林匹亞半島,建立占地190 000英畝的奎納特保留地以供印第安人居住,③United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).新建立的保留地原為無(wú)人居住的未開(kāi)發(fā)之地,其中98%的土地都覆蓋著茂密的針葉林,包括西部紅杉(Wester n Redcedar)以及北美喬柏(Thuja-plicata)等珍貴的林木資源。④See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued for its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.448.保留地的建立埋下了聯(lián)邦與部落沖突的隱患,為通過(guò)保留地豐富的林木資源獲取收益,1904年國(guó)會(huì)頒布了新法案——《總分配法》(the General Allot ment Act),該法案通過(guò)劃分分配地、建立聯(lián)邦政府同印第安部落間的“信托關(guān)系”,徹底將林木資源的管理權(quán)轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦政府的手中。

1905年,聯(lián)邦政府根據(jù)新出臺(tái)的法案開(kāi)始將奎納特保留地的土地劃撥為小塊的分配地(allot ments),享有保留地所有權(quán)的印第安部落此時(shí)已經(jīng)喪失對(duì)于共同土地的所有權(quán),小的分配地被調(diào)整為私人所有,而剩余的分配地可由白人買(mǎi)賣(mài)。事實(shí)上,雖然聯(lián)邦政府可獲得分配地土地管理權(quán),但對(duì)于其中豐富的林木資源并沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何處理。而聯(lián)邦政府對(duì)出售部落分配地的木材,一直沒(méi)有合法的授權(quán),直至1910年《印第安綜合法案》(the Omnibus Indian Bill)的頒布。該法案明確賦予了美國(guó)內(nèi)政部(Depart ment of the Interior)允許出售所管理分配地木材的權(quán)利。⑤See the Omnibus Indian Bill,Ch.431,36 Stat.857(1910).

根據(jù)該法案,聯(lián)邦印第安事務(wù)局從1920年開(kāi)始與各方簽訂了14份有關(guān)銷(xiāo)售奎納特部落分配地木材的合同。此后,聯(lián)邦政府更加加緊對(duì)保留地的劃分,以冀獲得更多的管理權(quán),截至1933年底,整個(gè)奎納特保留地已經(jīng)被劃分為2340塊分配地,每塊分配地?fù)碛胁簧儆?0英畝林木資源。⑥See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).截至1957年,已有174 000英畝的分配地處于聯(lián)邦政府的管控中。聯(lián)邦政府聲稱(chēng)根據(jù)《總分配法》其可以管理分配地土地,⑦See t he General Allot ment Act(or t he Dawes Act),Ch.119,24 Stat.388(1904).這等于將地處太平洋沿岸且擁有占地98%廣袤森林的奎納特保留地的管理權(quán)移交給了聯(lián)邦政府。

（二）林木“托管”引發(fā)的權(quán)益損害

《印第安綜合法案》和《總分配法》的出臺(tái),賦予了聯(lián)邦政府處理分配地林木資源的廣泛權(quán)利。從米切爾等原告的訴狀中可以看出,聯(lián)邦政府可通過(guò)內(nèi)政部和印第安事務(wù)局(BIA)對(duì)分配地林木資源享有獨(dú)占性管理權(quán)。其管理的程序大致如下：首先由印第安事務(wù)局決定哪些分配地的林木將出售,然后相關(guān)部門(mén)從擁有土地專(zhuān)利權(quán)的受分配者處獲得授權(quán)書(shū);獲得授權(quán)書(shū)后的印第安事務(wù)局即對(duì)有關(guān)銷(xiāo)售林木的所有工作,如招標(biāo)宣傳、合同擬定、開(kāi)辟伐木道路、砍伐木材甚至對(duì)于伐木工的監(jiān)管等都予以細(xì)致的管理;合同實(shí)施后再計(jì)算相關(guān)收益,扣除管理費(fèi)用,將余額計(jì)入該森林所在分配地所有者的賬戶(hù)。⑧See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).但是,由于大部分享有分配地所有權(quán)的印第安人受教育程度很低,他們完全依賴(lài)政府管理他們的林木,這種情況逐漸發(fā)展為未經(jīng)印第安事務(wù)局許可,部落居民甚至不允許從他自己的分配地中砍伐和出售林木的嚴(yán)重不平衡的管理模式,這種模式下沒(méi)有一個(gè)印第安人從他的分配地中獲得任何收益。

聯(lián)邦政府不平等的管理措施導(dǎo)致分配地內(nèi)印第安人的極度不滿(mǎn),1971年,奎納特部落中擁有分配地所有權(quán)的1 465位印第安人和一個(gè)非官方的保留地分配權(quán)益協(xié)會(huì),以及整個(gè)奎納特部落,一起向華盛頓州索賠法院(Court of Clai ms)⑨又稱(chēng)“美國(guó)索賠法院”,指在國(guó)家放棄司法豁免權(quán)的情況下,有權(quán)審理對(duì)國(guó)家提出的索賠請(qǐng)求的法院。參見(jiàn)《元照法律詞典》。提起訴訟,試圖通過(guò)以下6項(xiàng)對(duì)于聯(lián)邦政府林木管理不善的指控,追取損失賠償金：(1)對(duì)于林木的出售并沒(méi)有獲得合理的對(duì)價(jià);(2)并沒(méi)有考量林木的可持續(xù)產(chǎn)出;(3)對(duì)于某些林木的出售并未獲得任何價(jià)款;(4)未能建立適當(dāng)?shù)牧帜具\(yùn)營(yíng)道路和地役系統(tǒng);(5)聯(lián)邦政府沒(méi)有支付過(guò)對(duì)于林木銷(xiāo)售所獲資金的任何利息;(6)對(duì)于管理的分配土地征收了過(guò)多的行政費(fèi)用。⑩United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).原告指稱(chēng),聯(lián)邦政府的這一系列不當(dāng)行為違反了合眾國(guó)法律中所規(guī)定的受托義務(wù),因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信托責(zé)任(tr ust responsibility),自此長(zhǎng)達(dá)13年的爭(zhēng)訟拉開(kāi)了帷幕。

二、管轄權(quán)闡釋與“有限信托責(zé)任”理論的提出

聯(lián)邦政府面對(duì)米切爾等原告的起訴,并沒(méi)有作出任何回應(yīng),直至1977年,聯(lián)邦政府正式以主權(quán)豁免(sovereign i mmunity)原則為由,提出索賠法院無(wú)管轄權(quán)的抗辯,但抗辯遭到了索賠法院的駁回。1979年,聯(lián)邦政府再次以主權(quán)豁免為由訴至美國(guó)聯(lián)邦最高法院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最高法院”),最高法院的大法官們努力站在正義的天平上,就此案給出保守性意見(jiàn)。意見(jiàn)始終圍繞爭(zhēng)訟的兩個(gè)主要方面：首先,聯(lián)邦政府同印第安部落的爭(zhēng)訟是否構(gòu)成法律意義上的主權(quán)豁免?其次,對(duì)于保留地分配土地上的森林管理不善是否違反信托義務(wù)且須承擔(dān)賠償責(zé)任?

(1)索賠法院關(guān)于管轄權(quán)的闡釋聯(lián)邦政府主權(quán)豁免原則源自英國(guó)法庭早期信奉的一個(gè)不成文的規(guī)定：“除了國(guó)王本人同意,任何人不得將國(guó)王訴至法院。”?See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued f or its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.451.該規(guī)定發(fā)展到美國(guó)逐漸演變成為針對(duì)聯(lián)邦政府訴訟不能的原則性規(guī)定。但主權(quán)豁免原則存在一個(gè)問(wèn)題：由于針對(duì)聯(lián)邦政府造成的金錢(qián)損失并無(wú)法律上的求償依據(jù),受害人只能向國(guó)會(huì)尋求救濟(jì)。而隨著求償人數(shù)的逐年增加,國(guó)會(huì)的負(fù)擔(dān)越來(lái)越繁重。

為緩和工作負(fù)擔(dān),國(guó)會(huì)于1887年制定《塔克法案》(Tucker Act),擴(kuò)大了索賠法院對(duì)三類(lèi)案件的管轄權(quán)：(1)基于合同的索賠主張;(2)要求返還支付聯(lián)邦政府金額的非合同索賠;(3)基于信任支付政府金額的非合同索賠。?See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).但是擴(kuò)大管轄權(quán)是否意味著部落可以對(duì)抗聯(lián)邦政府的主權(quán)豁免原則呢?米切爾等人在這里遇到了最大的障礙——1976年“美國(guó)訴泰斯坦案”(United States v.Testan,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“泰斯坦案”)確立的實(shí)質(zhì)性損害(substantive damages)標(biāo)準(zhǔn)。

在“泰斯坦案”中,最高法院的判決動(dòng)搖了《塔克法案》的基礎(chǔ),因?yàn)樗髻r法院的管轄權(quán)被具體化到必須產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害。?See United States v.Testan,424 U.S.392(1976).具體而言,最高法院將管轄權(quán)的授予上升到訴訟所依據(jù)的國(guó)會(huì)立法,認(rèn)為只有在國(guó)會(huì)立法“可以公平地解釋為強(qiáng)制要求聯(lián)邦政府賠償所遭受的損害”的情況下,才能在《塔克法案》的范圍尋求索賠法院的管轄。最高法院在此指出：“《塔克法案》只是一個(gè)司法管轄權(quán)法規(guī),它并沒(méi)有造成任何產(chǎn)生金錢(qián)損害賠償?shù)膶?shí)質(zhì)性權(quán)利(substantive rights)……《塔克法案》并不能要求美國(guó)放棄豁免權(quán),而是需要在相關(guān)法規(guī)中找到引起實(shí)質(zhì)損害賠償?shù)囊?才可依據(jù)其尋求救濟(jì)?！?See United States v.Testan,424 U.S.392(1976)

最高法院的解釋為《塔克法案》的適用施加了一個(gè)狹隘的標(biāo)準(zhǔn),這標(biāo)志著在“泰斯坦案”之后,《塔克法案》所賦予索賠法院的管轄權(quán)已經(jīng)被徹底推翻,因?yàn)椤端朔ò浮分?難以找到對(duì)部落同聯(lián)邦政府間信托責(zé)任作出規(guī)定的聯(lián)邦合同,除非國(guó)會(huì)作出新的“不利于”聯(lián)邦政府的立法。泰斯坦案的判決在此后成了聯(lián)邦政府逃避責(zé)任之濫觴。在判決結(jié)束后的5個(gè)月,聯(lián)邦政府就據(jù)此駁回了猶他州聯(lián)邦地方法院(Court in Utah)作出的大量聯(lián)邦政府違反信托訴訟的案件,且均以主權(quán)豁免為由。?See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued for its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.464.那么,在“泰斯坦案”發(fā)生3年后的米切爾案中,最高法院是如何解決實(shí)質(zhì)性權(quán)利損害依據(jù)的難題的呢?

首先,最高法院依據(jù)兩個(gè)判例梳理了美國(guó)對(duì)索賠法院管轄權(quán)的討論以及確定放棄主權(quán)豁免原則(waiver sovereign i mmunity)的先例,第一個(gè)是“美國(guó)訴舍伍德案”(United States v.Sher wood),該案中原告舍伍德因聯(lián)邦政府違反合同義務(wù)產(chǎn)生的損失,向紐約州索賠法院提起訴訟,因聯(lián)邦政府提出主權(quán)豁免原則抗辯使得該案再次上訴至最高法院,最高法院針對(duì)索賠法院是否依據(jù)《塔克法案》管轄權(quán)展開(kāi)討論,開(kāi)辟出兩個(gè)對(duì)索賠法院管轄權(quán)劃分的重要原則：(1)聯(lián)邦政府不受訴訟限制除非表示放棄該特權(quán),且各個(gè)法院的管轄權(quán)范圍僅為美國(guó)同意被起訴的范圍;(2)索賠法院的管轄權(quán)依據(jù)是國(guó)會(huì)立法授權(quán)而非憲法第3條賦予,因此審判時(shí)必須考量國(guó)會(huì)設(shè)立索賠法院的初衷——償還國(guó)家債務(wù)。?See United States v.Sher wood,312 U.S.584(1941).And Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued f or its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota Law Review,Vol.26,1981,p.468.第二個(gè)判例是“美國(guó)訴金案”(United States v.King),此案中最高法院承認(rèn)了聯(lián)邦政府可以放棄主權(quán)豁免,但是放棄必須是明確表達(dá),不可以是暗示。?See United States v.King,395 U.S.14(1969).

以上兩則判例昭示著美國(guó)已有放棄主權(quán)豁免的先例,但是對(duì)于依據(jù)信托之信賴(lài)?yán)?tr ust benefits)受損是否可以被認(rèn)為是泰斯坦案中所述的實(shí)質(zhì)性損害?最終,馬歇爾大法官在關(guān)鍵時(shí)刻給出了令大部分法官信服的意見(jiàn)：“個(gè)人對(duì)于權(quán)益的索賠應(yīng)超越管轄權(quán)法規(guī),因此聯(lián)邦政府應(yīng)放棄主權(quán)豁免。”?United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).馬歇爾作出進(jìn)一步解釋,根據(jù)《塔克法案》的規(guī)定并未產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制性賠償?shù)臋?quán)利,因此必須在其他的諸如美國(guó)憲法、國(guó)會(huì)法案或者任何行政部門(mén)的法律規(guī)章來(lái)源中找到賠償依據(jù),且索賠必須是針對(duì)美國(guó)的金錢(qián)損害賠償。但是關(guān)鍵點(diǎn)在于,法院需要在實(shí)質(zhì)性條款中單獨(dú)放棄主權(quán)豁免嗎?答案是否定的,因?yàn)椤端朔ò浮纷陨硖峁┝吮匾耐狻Ｔ凇端朔ò浮分卤厝淮嬖谥鴮で髮?shí)質(zhì)性的強(qiáng)制賠償?shù)姆梢罁?jù),因此其自身就是處于放棄主權(quán)豁免的框架之內(nèi)的,而這些實(shí)質(zhì)性強(qiáng)制賠償所依據(jù)的法律或法規(guī),不需要提供一個(gè)主權(quán)豁免的第二次放棄之表示。馬歇爾法官在此還引用了1949年“美國(guó)訴安泰保險(xiǎn)公司案”(United States v.Aetna Casualty&Surety Cor poration)的判例,說(shuō)明了在法律不同意的情況下放棄主權(quán)豁免非常困難,但是一旦法律允許,法院便不會(huì)精心考究來(lái)增加對(duì)放棄主權(quán)豁免的認(rèn)定。?United States v.Aet na Casualty&Surety C or poration,338 U.S.366(1949).

（二）“有限信托責(zé)任”理論的提出

在“米切爾案”中,聯(lián)邦政府對(duì)分配地林木的管理是否構(gòu)成信托責(zé)任是本案的核心,也是最高法院在兩次審理中作出截然相反判決的關(guān)鍵點(diǎn)。由于對(duì)于分配權(quán)的性質(zhì)在法案中并沒(méi)有明確的界定,也就導(dǎo)致了不同主體對(duì)美國(guó)管理分配土地上森林的行為的性質(zhì)產(chǎn)生了不同的解釋。最高法院在第一次判決中否認(rèn)聯(lián)邦政府的信托責(zé)任,主要通過(guò)以下兩點(diǎn)進(jìn)行論證：首先從《總分配法》頒布的歷史背景看,國(guó)會(huì)最初沒(méi)有要求政府承擔(dān)信托責(zé)任的意圖;其次將證明信托責(zé)任最具說(shuō)服力的《總分配法》第5條納入第1、2條的語(yǔ)境理解,認(rèn)定聯(lián)邦政府的信托責(zé)任是有限的。以下將分述之。

首先,對(duì)國(guó)會(huì)意圖的闡釋需追溯到19世紀(jì)80年代末聯(lián)邦政府對(duì)印第安人實(shí)行同化或“美國(guó)化”的階段,為了把印第安人納入美國(guó)現(xiàn)代文明生活的軌道,聯(lián)邦政府試圖改變印第安人的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化模式,?參見(jiàn)吳洪英：《試論美國(guó)政府對(duì)印第安人政策的軌跡》,載《世界歷史》1995年第6期。前述《總分配法》的頒布就是在這一政策的產(chǎn)物。根據(jù)該法案的規(guī)定,美國(guó)總統(tǒng)被授權(quán)在調(diào)查印第安人公共土地的基礎(chǔ)上將其劃分為一個(gè)個(gè)小的分配地,并給予接受分配地的土著居民獲得美國(guó)國(guó)籍的權(quán)利。該法案建立的目標(biāo)是廢除印第安部落對(duì)公共土地的所有權(quán),使其成為私人居住地,從而將印第安部落控制下的剩余土地轉(zhuǎn)移給白人定居者,以刺激印第安人融入美國(guó)主流社會(huì),達(dá)到使印第安人擺脫貧困的目的。

在這個(gè)計(jì)劃中最關(guān)鍵的一步就是將部落所有的土地轉(zhuǎn)化為印第安人個(gè)人所有的土地,同時(shí)政府將分配后仍然剩余的印度安保留土地在公開(kāi)市場(chǎng)上出售且允許非美國(guó)土著民購(gòu)買(mǎi)。最高法院認(rèn)為《總分配法》的立法歷史表明,國(guó)會(huì)在頒布該法案時(shí)僅打算讓聯(lián)邦政府控制部落土地,而并不希望政府在控制土地使用的同時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)利益,這表明政府對(duì)分配土地的信任責(zé)任有限。在此基礎(chǔ)上最高法院進(jìn)一步解釋,國(guó)會(huì)確定《總分配法》中規(guī)定的政府違反信托義務(wù)的損害賠償,只是為了獲得分配土地的所有權(quán)而保留印第安居民對(duì)于土地的占有權(quán),同時(shí)避免國(guó)土的外化,防止分配土地的流失,并確保購(gòu)買(mǎi)分配地的白人免受?chē)?guó)家稅收的影響。?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).基于立法意圖,大法官們無(wú)須考慮《總分配法》是否強(qiáng)加給聯(lián)邦政府作為受托人的信托義務(wù)。?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).

其次,米切爾等人認(rèn)定聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信托責(zé)任最重要的依據(jù),即為《總分配法》第5條的規(guī)定：“在內(nèi)政部通過(guò)本法案后,就會(huì)獲得法律上的以分配地為名義的專(zhuān)有權(quán)(patent),同時(shí)聯(lián)邦政府將基于對(duì)印第安部落的唯一需求和利益考量的信任管理該片分配地,期限為25年,分配地有所有人死亡時(shí)依照分配所在地法律繼承。在期限屆滿(mǎn)后,聯(lián)邦政府須將分配土地的管理權(quán)交還給印第安部落,部落須支付基于信任所產(chǎn)生的一切費(fèi)用?！?t he General Allot ment Act,25 U.S.C.SS 348(1976).這條規(guī)定被視為構(gòu)成聯(lián)邦政府和印第安部落間信托關(guān)系的最有利的依據(jù)。但是,最高法院認(rèn)為僅憑單一的第5條規(guī)定,并不能認(rèn)定聯(lián)邦政府同印第安部落間的信托關(guān)系,因此在考慮國(guó)會(huì)意圖的同時(shí),還需結(jié)合《總分配法》第1、2條的語(yǔ)境來(lái)共同分析法條的真正含義?！犊偡峙浞ā返?、2條主要規(guī)定了美國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)有權(quán)授予印第安部落居民預(yù)訂分配地中80英畝的農(nóng)田或者160英畝的牧場(chǎng),當(dāng)?shù)赜〉诎簿用窨梢栽谧约旱霓r(nóng)田和牧場(chǎng)中耕作或者放牧。?See General Allot ment Act(or t he Dawes Act),Ch.119,24 Stat.388(1904).最高法院認(rèn)為在這種情形下對(duì)于分配地內(nèi)的土地,不管是作為放牧、耕作或是其他用途,都是由印第安人自己支配。因此就聯(lián)邦政府而言,奎納特分配地林木的管理只是出于對(duì)印第安人利益的考慮;而就分配地印第安居民而言,他們是基于對(duì)政府的信任愿意被管理,既然《總分配法》第1、2條規(guī)定的授予已體現(xiàn)部落居民管理土地權(quán)利的獨(dú)立性,那么依據(jù)第5條的規(guī)定即使其間存在信托的要素,也不能被認(rèn)定為完全的信托關(guān)系,而只能被認(rèn)定為一種“有限的信托關(guān)系”。最高法院據(jù)此作出總結(jié)：《總分配法》不能被解讀為聯(lián)邦政府應(yīng)承擔(dān)分配地林木管理的信托責(zé)任,聯(lián)邦政府對(duì)產(chǎn)生的損失僅承擔(dān)有限的信托責(zé)任。?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).

最高法院在第一次判決中,表明了自己的立場(chǎng)并且解釋了聯(lián)邦政府同印第安部落間的“有限信托關(guān)系”,但判定聯(lián)邦政府同印第安部落間有限的信托關(guān)系并沒(méi)有為案件畫(huà)上完美的句號(hào),“米切爾案”的戲劇性發(fā)展并未結(jié)束。經(jīng)歷了3年的兜轉(zhuǎn)后,該案又回到了最高法院,而這次卻迎來(lái)了截然相反的判決。

三、信托關(guān)系的確立與政府信托責(zé)任的承擔(dān)

1983年2月,“米切爾案”經(jīng)上訴后重新回到了最高法院,而本次判決同1980年最高法院依據(jù)《總分配法》創(chuàng)造的“有限信托關(guān)系”形成鮮明的對(duì)照：最高法院認(rèn)為印第安部落依據(jù)的章程和條例顯然賦予了聯(lián)邦政府全權(quán)負(fù)責(zé)管理印第安資源和土地以實(shí)現(xiàn)印第安人利益的責(zé)任,并在此基礎(chǔ)上確立了新的印第安部落同聯(lián)邦政府間信托責(zé)任的演繹方法：一、找出本案中原告基于信任產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性權(quán)利;二、從政府控制的假設(shè)中公平地找到政府責(zé)任。?See Ki mberly T.Ellanger,Money Damages f or Breach of the Federal-Indian Trust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.681.

（一）認(rèn)定實(shí)質(zhì)性權(quán)利的新依據(jù)

如何確定實(shí)質(zhì)性權(quán)利損害的法律依據(jù)?本次審理中,最高法院否定了之前判決中作出的“只有在法規(guī)明確規(guī)定信托的情況下,法院才能找到可執(zhí)行的信托責(zé)任”的結(jié)論,?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).理由是第一次判決時(shí)所依據(jù)的《總分配法》并沒(méi)有規(guī)定聯(lián)邦政府關(guān)于管理印第安森林的詳細(xì)義務(wù),無(wú)義務(wù)即無(wú)法判定聯(lián)邦政府的管理職責(zé),因此需要依據(jù)其他的法律法規(guī)來(lái)界定。最高法院這次放棄了依據(jù)《總分配法》,轉(zhuǎn)而開(kāi)始援引1934年美國(guó)印第安事務(wù)辦公室頒布的《關(guān)于印第安保留地林木負(fù)責(zé)官員的條例和指示》,該條例和指示幾乎涵蓋了聯(lián)邦政府對(duì)于森林管理各個(gè)方面義務(wù)的要求,尤其在第2至28條詳細(xì)列舉了美國(guó)內(nèi)政部管理印第安分配地森林的責(zé)任,其中包括銷(xiāo)售規(guī)模、合同簽訂程序、廣告和結(jié)算方式、管理費(fèi)扣除、樹(shù)樁標(biāo)記規(guī)則、切割樹(shù)木的直徑大小以及銷(xiāo)售手續(xù)等。?See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).因此,當(dāng)聯(lián)邦政府由于管理不善造成了林木資源的損失,最高法院可以依據(jù)新出臺(tái)的《關(guān)于印第安保留地林木負(fù)責(zé)官員的條例和指示》,判定政府違背了在銷(xiāo)售、管理、簽訂合同等方面的明確職責(zé),從而判定正是政府的失職造成了印第安部落有關(guān)林木資源的實(shí)質(zhì)性損害。

雖然依據(jù)《關(guān)于印第安保留地林木負(fù)責(zé)官員的條例和指示》,可以判定政府在林木管理中的失職而造成印第安部落權(quán)利的實(shí)質(zhì)性損害,但最高法院依舊認(rèn)為“法規(guī)并不是存在實(shí)質(zhì)性權(quán)利認(rèn)定的唯一來(lái)源”。?United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).“Stat utes are not t he only sources of substantive rights.”既然通過(guò)法規(guī)不能完全判定實(shí)質(zhì)性權(quán)利的存在,那么對(duì)于實(shí)質(zhì)性權(quán)利存在的判斷又如何推導(dǎo)而出呢?最高法院再次作出了回應(yīng)。以馬歇爾為首的一些大法官認(rèn)為,可以通過(guò)政府的行為進(jìn)行判定,因?yàn)楫?dāng)政府對(duì)印第安人的森林等財(cái)產(chǎn)做出了如此精細(xì)的管控時(shí),其中必然會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性權(quán)利。大法官們?cè)谡J(rèn)定實(shí)質(zhì)性權(quán)利存在后進(jìn)一步確定了其與聯(lián)邦政府信托責(zé)任的關(guān)系,即并不要求在判定實(shí)質(zhì)性權(quán)利所依據(jù)的法規(guī)中出現(xiàn)明確的信托語(yǔ)言,而只需要依賴(lài)于聯(lián)邦政府同印第安部落之間的“一般信任關(guān)系”(general tr ust

relationship)即可尋求信托義務(wù)。?最高法院在第二次判決中,承認(rèn)了印第安部落同聯(lián)邦政府之間存在的無(wú)可爭(zhēng)議的“一般信任關(guān)系”。并且,將“一般信托關(guān)系”作為需要承擔(dān)“信托責(zé)任”唯一依據(jù)的案件在美國(guó)歷史上也出現(xiàn)過(guò),如1923年“克雷默訴美國(guó)案”(Cra mer v.United States,261 U.S.219)。See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983),and Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ——United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.683.但最高法院同樣指出,將基于政府的管控所產(chǎn)生的印第安部落的實(shí)質(zhì)性權(quán)利作為認(rèn)定信托責(zé)任的來(lái)源,必然會(huì)存在兩個(gè)不確定因素：一個(gè)是該實(shí)質(zhì)性權(quán)利的來(lái)源是否符合原告所依據(jù)的《塔克法案》的管轄范圍,另一個(gè)是到底該實(shí)質(zhì)性權(quán)利的產(chǎn)生在多大程度上依據(jù)聯(lián)邦政府的管控。對(duì)于這兩個(gè)不確定因素,最高法院均作出了詳細(xì)解釋。

針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題,最高法院認(rèn)為,如果可以從涉及實(shí)質(zhì)性權(quán)利來(lái)源所依據(jù)的《關(guān)于印第安保留地林木負(fù)責(zé)官員的條例和指示》中找到同《塔克法案》的相關(guān)關(guān)系,即可以確定“一般信任關(guān)系”的存在。?See Ki mberly T.Ellanger,Money Damages f or Breach of the Federal-Indian Trust Relationship after MitchellⅡ——United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.683.顯然,如最高法院在第一次判決中所認(rèn)定的,《塔克法案》宏觀地規(guī)定了聯(lián)邦政府同印第安部落之間基于“部落需求和利益考量的信任”所產(chǎn)生的25年分配地管理權(quán)限的模糊信托關(guān)系的輪廓。雖然第一次判決中該法案的規(guī)定被認(rèn)為僅符合信賴(lài)?yán)鎿p失的部分標(biāo)準(zhǔn)而不能被判定為信托關(guān)系,但聯(lián)邦政府的管理職責(zé)已經(jīng)被確定。而如前所述,《關(guān)于印第安保留地林木負(fù)責(zé)官員的條例和指示》卻詳細(xì)確定了聯(lián)邦政府對(duì)分配地上諸如砍伐、加工、銷(xiāo)售等森林管理的權(quán)力范圍,如此可以確定它們之間存在著明顯的相關(guān)關(guān)系。

針對(duì)第二個(gè)問(wèn)題,最高法院認(rèn)為,在沒(méi)有詳細(xì)的法律法規(guī)可以依據(jù)的情況下,對(duì)于聯(lián)邦政府和印第安部落間的信托關(guān)系以及政府在法律上的信托義務(wù)的證明都是非常困難的,特別是聯(lián)邦政府對(duì)分配地森林管控的程度也很難明確界定。既然無(wú)法準(zhǔn)確界定管控范圍,那么何以確定信托責(zé)任呢?最高法院在這里作出了一個(gè)大膽的假設(shè)：聯(lián)邦政府在管理部落分配地的林木資源時(shí)是愿意承擔(dān)責(zé)任的,如此政府在著手管理部落資源時(shí)已經(jīng)產(chǎn)生了基于管理的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。最高法院假定的依據(jù)有二：首先是前述美國(guó)印第安事務(wù)辦公室作出的《關(guān)于印第安保留地林木負(fù)責(zé)官員的條例和指示》,該規(guī)章被最高法院視為政府內(nèi)部對(duì)自身監(jiān)督管理部落林木資源義務(wù)的意識(shí)的體現(xiàn);其次是1934年國(guó)會(huì)頒布的一項(xiàng)法案明確指示政府“按照可持續(xù)收益的管理原則”來(lái)管控部落的森林,?最高法院通過(guò)國(guó)會(huì)的意圖進(jìn)一步推定政府愿意責(zé)任承擔(dān)的可能。據(jù)此,當(dāng)聯(lián)邦政府對(duì)印第安部落的林木資源管理的著手就可以確定其信托義務(wù)的范圍,?See Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.686.即一旦聯(lián)邦政府對(duì)印第安部落事務(wù)的特定領(lǐng)域進(jìn)行了管理,那么就可以認(rèn)定印第安部落已經(jīng)產(chǎn)生了基于政府管控而形成的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。最高法院認(rèn)為這種界定不僅符合邏輯且利于從公平的角度保護(hù)印第安人的權(quán)益。

（二）基于“信托”的政府責(zé)任確定

前述最高法院的推論過(guò)程已經(jīng)確定了符合《塔克法案》規(guī)定范圍內(nèi)聯(lián)邦政府認(rèn)可的實(shí)質(zhì)性權(quán)利,但該推論只是建立金錢(qián)損害賠償請(qǐng)求的第一步,如何推翻第一次判決的結(jié)論來(lái)確定政府的信托責(zé)任是最高法院面臨的更為棘手的問(wèn)題。在確定政府信托責(zé)任時(shí),最高法院首先援引了三個(gè)判例說(shuō)明聯(lián)邦政府對(duì)于印第安部落信托責(zé)任承擔(dān)的發(fā)展軌跡,以明確其間信托關(guān)系的長(zhǎng)期存在以及政府信托責(zé)任承擔(dān)的合理性。

第一個(gè)判例是1831年的“切羅基部落訴佐治亞州案”(Cherokee Nation v.Geor gia),?本案中切羅基部落的法律受到佐治亞州政府干涉,故該部落以自己為獨(dú)立的主權(quán)部落(sovereign nation)為由向美國(guó)最高法院尋求救濟(jì);同時(shí)切羅基部落要求佐治亞州停止對(duì)其部落財(cái)產(chǎn)的使用。See Cherokee Nation v.Georgia,30 U.S.(5 Pet.)1(1831).此案被視為聯(lián)邦政府同印第安部落間信托關(guān)系產(chǎn)生的起源。當(dāng)此案上訴至最高法院時(shí),對(duì)于聯(lián)邦政府同印第安部落間關(guān)系究竟為何的討論引起激烈爭(zhēng)論,而首席大法官馬歇爾在最終判決中創(chuàng)造性提出的“監(jiān)護(hù)”關(guān)系(guardian-ward relationship)理論因此引起了巨大的反響。?See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).馬歇爾大法官首先對(duì)切羅基部落的性質(zhì)作出界定,切羅基部落相對(duì)獨(dú)立但又不具有1787年憲法第3條所規(guī)定的“外國(guó)”的屬性,因此馬歇爾將其認(rèn)定為一個(gè)“民族政治實(shí)體”(nation),并作出解釋?zhuān)骸八鼘儆谝粋€(gè)獨(dú)特的政治社會(huì),能夠管理自身以及自身的事務(wù)?！?See Reid Peyton Chambers,Judicial Enf orcement of the Federal Trust Responsibility to Indians,Stanf or d Law Review,Vol.27,1975,p.1216.但馬歇爾認(rèn)為切羅基部落不屬于獨(dú)立的國(guó)家,因?yàn)榍辛_基部落非常依賴(lài)聯(lián)邦政府提供的政治、經(jīng)濟(jì)保護(hù)。事實(shí)上,切羅基部落基于對(duì)聯(lián)邦政府的信任尋求的保護(hù)必須付出代價(jià)——托付土地予聯(lián)邦政府管理,?See Cher okee Nation v.Geor gia,30 U.S.(5 Pet.)1(1831).而國(guó)會(huì)由此在一些商業(yè)法規(guī)的制定中將部落的土地納入了美國(guó)的政府管理范圍內(nèi),但由于此時(shí)印第安部落相對(duì)獨(dú)立,即使根據(jù)國(guó)會(huì)立法,聯(lián)邦政府對(duì)因部落信任產(chǎn)生的管理權(quán)的行使也有責(zé)任承擔(dān)義務(wù)。

行為異常組在矛盾性和獨(dú)立性維度的得分明顯高于正常組（P＜0．05），而在親密度、情感表達(dá)、知識(shí)性、娛樂(lè)性、道德宗教觀、組織性及控制性維度的得分則明顯低于正常組（P＜0．05）。見(jiàn)表1。

第二個(gè)判例是1832年的“伍斯特訴佐治亞州案”(Worcester v.Geor gia),?本案中伍斯特是切羅基部落中的一名傳教士,他在切羅基部落中因違反了佐治亞州的法律被捕,而最高法院認(rèn)為,由于切羅基部落是一個(gè)主權(quán)政治實(shí)體,不能將佐治亞州的法律延伸至切羅基部落的領(lǐng)土,因此對(duì)于傳教士伍斯特的逮捕無(wú)效。See Worcester v.Geor gia,31 U.S.(6 Pet.)515(1832).此案中馬歇爾大法官重新定義了切羅基部落的性質(zhì),將其定義為一個(gè)“孱弱的民族政治實(shí)體”(weaker nation),因此需要更大程度依賴(lài)于聯(lián)邦政府而尋求保護(hù),?See Worcester v.Georgia,31 U.S.(6 Pet.)561(1832).弱化印第安政治實(shí)體內(nèi)涵的最重要的法律后果就是將印第安人對(duì)部落土地的管理權(quán)納入美國(guó)土地保有制度中,因此印第安部落向聯(lián)邦政府尋求保護(hù)的條約實(shí)質(zhì)上更似于一項(xiàng)土地交易,即部落“割讓”了一些土地以換取聯(lián)邦政府的保護(hù)以及政府對(duì)部落所托管的保留土地所有權(quán)的承認(rèn)。美國(guó)學(xué)者雷德·皮頓·查姆博斯(Reid Peyton Chambers)認(rèn)為,由于印第安部落坐落在聯(lián)邦邊界內(nèi)的土地上,它們不屬于獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家,而是作為一個(gè)需要獲得聯(lián)邦保護(hù)和支持用以維持一些部落的獨(dú)立性權(quán)力的政治實(shí)體,在這個(gè)概念下,信托關(guān)系不是由條約產(chǎn)生的,而是來(lái)自于雙方隱含的承認(rèn)。?See Reid Peyton Chambers,Judicial Enf orcement of the Federal Trust Responsibility to Indians,Stanf or d Law Review,Vol.27,1975,p.1221.“伍斯特訴佐治亞州案”的意義在于,它在法律上重塑了聯(lián)邦政府同印第安部落間的關(guān)系,這種部落向聯(lián)邦政府尋求保護(hù)的關(guān)系為最高法院在“米切爾案”中確定完全的信托責(zé)任提供了依據(jù)。

第三個(gè)具有里程碑意義的判例是“塞米諾爾部落訴美國(guó)案”(Seminole Nation v.United States),?本案中塞米諾爾部落認(rèn)為聯(lián)邦政府違背了1856年和1866年條約所所規(guī)定的各種協(xié)議內(nèi)容,因此提起了5項(xiàng)國(guó)家索賠的訴訟。最高法院駁回其訴訟請(qǐng)求,將案件發(fā)回至索賠法院要求進(jìn)一步認(rèn)定聯(lián)邦政府因違背信托義務(wù)所產(chǎn)生的精確損害。See Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942).此案中最高法院針對(duì)原告所提起的5項(xiàng)索賠請(qǐng)求,并沒(méi)有否認(rèn)聯(lián)邦政府在管理部落時(shí)會(huì)產(chǎn)生信托義務(wù),也沒(méi)有否認(rèn)聯(lián)邦政府需要對(duì)其不當(dāng)?shù)氖芡行袨樨?fù)責(zé),而是進(jìn)一步將案件發(fā)回至原索賠法院要求進(jìn)一步認(rèn)定政府管理行為所造成的損害。為什么最高法院要如此大費(fèi)周章而不直接認(rèn)定政府的信托責(zé)任?因?yàn)樽罡叻ㄔ盒枰鲈诤畏N情況下,政府行為可以被認(rèn)定是基于部落信任的托付管理。事實(shí)上,此案是印第安部落同聯(lián)邦政府長(zhǎng)期以來(lái)所形成的特殊的管理關(guān)系的一塊新的跳板。在以往的案件中,部落與聯(lián)邦政府的信托關(guān)系,在法律上從未得到過(guò)承認(rèn),此案則是一個(gè)突破。雖然部落與聯(lián)邦政府間完全的信托關(guān)系是在米切爾案中確立的,但此時(shí)最高法院已經(jīng)界定了聯(lián)邦政府的受托行為應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格信托標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷。?See Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942).之后“塞米諾爾國(guó)訴美國(guó)案”所實(shí)施的信托標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為印第安部落針對(duì)聯(lián)邦政府的不當(dāng)管理行為尋求救濟(jì)的法律依據(jù)之源,在“美國(guó)訴米切爾案”中同樣如此。

以上經(jīng)典判例成了米切爾案審理中法官們考量的重要依據(jù),最高法院也據(jù)此推定出“聯(lián)邦政府必須承擔(dān)印第安部落對(duì)于政府行政官員的信托責(zé)任,除非另有明確規(guī)定”的結(jié)論,如此奠定了聯(lián)邦政府與印第安部落間信托關(guān)系的基礎(chǔ),?See Patricia Mc Keown Nagel,The Re-Emer gence of t he Tr ust Relationship after United States v.Mitchell,Land and Water Law Review,Vol.18,1983,p.500,512.這種關(guān)系的確定便是對(duì)第一次判決中因《塔克法案》不明確規(guī)定責(zé)任而否定政府信托責(zé)任的最好反駁。而最高法院不僅作出了如上信托責(zé)任的推論,還繼續(xù)從語(yǔ)言上對(duì)其范圍進(jìn)行了界定：首先聯(lián)邦政府與印第安部落間的信托關(guān)系不同于一般的信托關(guān)系,因?yàn)檫@種信托關(guān)系并不是民法上的平等主體之間產(chǎn)生的,而是基于聯(lián)邦政府對(duì)印第安部落的“監(jiān)護(hù)人”職責(zé)而發(fā)展出來(lái)的,因此這種信托關(guān)系被認(rèn)定為“普通法意義上的信托關(guān)系”(commo m-law tr ust)。?See Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.689.其次,就算是“普通法意義上的信托關(guān)系”,仍然不能完全適用聯(lián)邦政府與印第安部落間的關(guān)系,因?yàn)榉ㄔ罕旧聿辉敢庖虼祟?lèi)違反信托責(zé)任的案件頻繁判決聯(lián)邦政府給付賠償金,并且法院也沒(méi)有權(quán)力將聯(lián)邦政府從受托人的位置上移除。但可以肯定的是,最高法院通過(guò)對(duì)于法令法規(guī)的分析以及判例的解讀,釋明了聯(lián)邦政府全權(quán)負(fù)責(zé)管理印第安資源以造福印第安人的事實(shí),確立了法律上信托關(guān)系的建立并且界定了美國(guó)國(guó)家信托責(zé)任的判定標(biāo)準(zhǔn)。

四、“美國(guó)訴米切爾案”的意義及其引發(fā)的思考

“米切爾案”作為獨(dú)立的司法判決只是解決了美國(guó)聯(lián)邦政府與印第安部落沖突的一個(gè)具象問(wèn)題,但其價(jià)值與意義卻遠(yuǎn)非要求聯(lián)邦政府承擔(dān)責(zé)任如此單一。一方面,它昭示了美國(guó)聯(lián)邦政府與印第安關(guān)系的新局面,確立了印第安人的公民權(quán);另一方面,該案確立了國(guó)家信托的新模式,確立了法院對(duì)國(guó)家信托責(zé)任案件的管轄權(quán),并補(bǔ)償了印第安民眾的損失,開(kāi)啟了從民事信托、商事信托向國(guó)家信托發(fā)展的重要里程。

首先,此案確立了國(guó)家信托的新模式,是美國(guó)信托法發(fā)展中的里程碑案例。

近代信托制度在英國(guó)誕生后漂洋過(guò)海至美洲大陸被美國(guó)所繼受,此為美國(guó)信托法的起源,因此早期美國(guó)信托法的發(fā)展很大程度上繼承了英國(guó)的信托法理,如在美國(guó)法律學(xué)院(the American Law Institute)所編纂的《信托法重述》(Restatement of t he Law,Tr ust)中的相關(guān)規(guī)定中,均可見(jiàn)到明顯的英國(guó)信托法理色彩。?“如其中第67條至73條明文規(guī)定‘用益物權(quán)’的法律效果,即受到了英國(guó)歐信托法的影響?！眳⒁?jiàn)王志誠(chéng)、賴(lài)源河：《現(xiàn)代信托法論》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版,第6頁(yè)。但是美國(guó)信托制度的發(fā)展并沒(méi)有局限于對(duì)英國(guó)的繼受,而是在繼承了英國(guó)長(zhǎng)期民事信托的基礎(chǔ)上發(fā)展出商事信托的新類(lèi)型,使得在美國(guó)出現(xiàn)了民事信托和商事信托并舉的局面。變?nèi)莺蟮拿绹?guó)信托制度在內(nèi)容上更加全面地包容了動(dòng)產(chǎn)、金錢(qián)等托管物的管理,美國(guó)信托的彈性使其應(yīng)用具有多樣性,?參見(jiàn)謝哲勝：《財(cái)產(chǎn)法專(zhuān)題研究(三)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版,第155頁(yè)。這也使得從“米切爾案”中發(fā)展出的國(guó)家信托的新模式成為可能。

筆者發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)對(duì)美國(guó)信托制度的研究,一般僅限于民事信托和商事信托領(lǐng)域,尚未有上升到國(guó)家信托層面的研究,而美國(guó)很多學(xué)者在很早就已經(jīng)開(kāi)始探討基于印第安問(wèn)題產(chǎn)生的國(guó)家與部落間的信托關(guān)系,雖然目前仍沒(méi)有成文信托法上的依據(jù),但是對(duì)于相關(guān)判例以及國(guó)會(huì)立法的討論已經(jīng)綿延不絕。作為傳統(tǒng)的判例法國(guó)家,美國(guó)同印第安部落之間信托關(guān)系的發(fā)展在司法上最直觀的體現(xiàn)就是最高法院對(duì)于不同相關(guān)案件作出的指導(dǎo)性判決。因此,筆者梳理了自1831年起至“米切爾案”發(fā)生前反映“信托關(guān)系”發(fā)展的代表性判例,可以看出在“米切爾案”發(fā)生前,美國(guó)同印第安部落“信托關(guān)系”已初見(jiàn)輪廓,但始終未浮現(xiàn)出水面。?表格中涉及的10個(gè)代表性案例分別參見(jiàn)：Cher okee Nation v.Geor gia,30 U.S.(5Pet.)I(1831);Worcester v.Georgia,31 U.S.(6 Pet.)515(1832);United States v.Kaga ma,118 U.S.375(1886);Lone Wolf v.Hitchcock,187 U.S.553(1903);Lane v.Pueblo of Santa Rosa,249 U.S.110(1919);Cramer v.United State,261 U.S.219(1923);Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942);Meno minee Tribe v.United States,101 Ct C1.10(1944);Pyra mid Lake Paiute Tribe v.Morton,354 F.Supp.252(D.D.C.5972);Manchester Band of Po mo Indians v.United States,363 F.Supp.1238(N.D.Cal.1973).

1831—1973年美國(guó)政府與印第安部落間“信托關(guān)系”發(fā)展代表性案例

1942年 塞米諾部落訴美國(guó)案1944年 梅諾米尼部落訴美國(guó)案明確金錢(qián)損害賠償訴訟使用最嚴(yán)格的信任標(biāo)準(zhǔn)最高法院未明確闡述“信托”關(guān)系含義1972年 金字塔湖帕尤特部落訴莫頓案1973年 波莫印第安人曼徹斯特族群訴美________________國(guó)案聯(lián)邦官員受托管理財(cái)產(chǎn)須遵守同私人受托人相同標(biāo)準(zhǔn)“信托”關(guān)系仍未有明確的法律界定

通過(guò)以上表格所反映的1979年米切爾案之前有關(guān)“信托關(guān)系”發(fā)展的代表性的案件,可以看出相對(duì)于最初最高法院認(rèn)定的聯(lián)邦政府與印第安部落間管理與被管理的“監(jiān)護(hù)關(guān)系”,后期案件判決時(shí)逐漸出現(xiàn)了三個(gè)方面的變化：一是印第安部落的身份,從開(kāi)始時(shí)馬歇爾大法官所提出的完全依賴(lài)于聯(lián)邦政府的“被監(jiān)護(hù)”角色發(fā)展到印第安人部落可以作為獨(dú)立民事主體地位的變化;二是聯(lián)邦政府對(duì)印第安部落的積極監(jiān)管,逐漸被最高法院認(rèn)定為消極受托的變化;三是在對(duì)印第安部落事務(wù)管理過(guò)程產(chǎn)生損害的賠償責(zé)任的承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn),逐漸出現(xiàn)明晰的變化。

其次,此案從法律上確認(rèn)了索賠法院的管轄權(quán),開(kāi)啟了印第安部落求訴的大門(mén)。

事實(shí)上將聯(lián)邦政府作為民事訴訟一方當(dāng)事人所提起的訴訟一般很難進(jìn)行,因?yàn)槁?lián)邦政府享有主權(quán)豁免的特權(quán),可以輕易以主權(quán)豁免為由來(lái)拒絕印第安部落的訴訟,從而逃避承擔(dān)責(zé)任。因此,在實(shí)踐中印第安部落向當(dāng)?shù)氐姆ㄔ簩で筢槍?duì)聯(lián)邦政府管理不善的求償往往極其困難,如在1831年“切諾基部落訴佐治亞州案”以及1942年“塞米諾部落訴美國(guó)案”中,聯(lián)邦政府均以申訴法院無(wú)管轄權(quán)為由而拒絕承擔(dān)責(zé)任,此案中聯(lián)邦政府依舊重拾主權(quán)豁免的理由,將案件的審理時(shí)間拖延了六年,這使得奎納特分配地所遭受的損害難以得到及時(shí)救濟(jì)。但是本案中對(duì)于索賠法院管轄權(quán)的肯定,卻為部落的求訴開(kāi)啟了新的大門(mén),最高法院認(rèn)定《塔克法案》中所規(guī)定的基于信任而托管土地造成的損害,即可被認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性損害,且無(wú)須通過(guò)其他的法規(guī)來(lái)進(jìn)行二次確認(rèn),這開(kāi)創(chuàng)了將聯(lián)邦政府對(duì)于印第安部落的受托管理行為直接納入索賠法院管轄的范圍中的先例。雖然,現(xiàn)代美國(guó)對(duì)印第安部落已不再施行曾經(jīng)的同化政策,印第安部落的自治權(quán)也得到了一定程度的認(rèn)可,但是部落與聯(lián)邦政府關(guān)于其土地問(wèn)題仍然交集頻繁,而此時(shí)的印第安部落已經(jīng)不會(huì)如曾經(jīng)那般求訴無(wú)門(mén),索賠法院的大門(mén)隨時(shí)向他們敞開(kāi)。

最后,此案從法律上確認(rèn)了政府的信托責(zé)任,使得部落的財(cái)產(chǎn)損害得到救濟(jì)。

在“米切爾案”確定政府的信托責(zé)任前,信托責(zé)任對(duì)于聯(lián)邦政府來(lái)說(shuō)都僅僅是一項(xiàng)道德義務(wù),并沒(méi)有法律上的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),加之沒(méi)有相關(guān)的明確立法,印第安部落只能通過(guò)在國(guó)會(huì)立法中尋找有利于自身訴訟的條款提起司法救濟(jì)。但是國(guó)會(huì)被默認(rèn)為從一開(kāi)始就有對(duì)落后的印第安部落有管控的權(quán)利,國(guó)會(huì)完全可以在不違背憲法的前提下修改相關(guān)條款,由于沒(méi)有其他的法律依據(jù)可尋,這就使得印第安人很難通過(guò)國(guó)會(huì)立法尋求救濟(jì)。?See Reid Peyton Cha mbers,Judicial Enf orcement of t he Federal Tr ust Responsibility to Indians,Stanf or d La w Review,Vol.27,1975,pp.1226-1226.國(guó)會(huì)這種“先發(fā)制人”的權(quán)力在一定程度上也得到了最高法院大法官們的認(rèn)可,如在“隆沃爾夫訴希區(qū)柯克案”的最終判決中,懷特大法官宣布了法院一致意見(jiàn)：“國(guó)會(huì)有權(quán)廢除與美洲原住民部落的條約義務(wù),該權(quán)力一直被視為政治權(quán)力,不受政府司法部門(mén)的控制?！?Lone Wolf v.Hitchcock,187 U.S.553(1903).此案中最高法院在解釋了管轄權(quán)問(wèn)題之后,接下來(lái)的解釋都是圍繞政府是否需要承擔(dān)信托責(zé)任展開(kāi)的。如前所述最高法院通過(guò)三個(gè)經(jīng)典判例推導(dǎo)出聯(lián)邦政府需要承擔(dān)部落基于信任托付管理產(chǎn)生的信托責(zé)任,但是不同于第一次判決時(shí)“不完全信托責(zé)任”(li mited dif uciary responsibility)的判定,在第二次判決中,最高法院在承認(rèn)聯(lián)邦政府承擔(dān)信托責(zé)任的基礎(chǔ)上僅對(duì)此信托責(zé)任的概念作出了一些限定。但這足以作為印第安人維護(hù)自身權(quán)益的依據(jù),如在2003年“美國(guó)訴白山阿帕奇案”(United States v.White Mountain Apache Treble)中,最高法院在聯(lián)邦政府對(duì)印第安人財(cái)產(chǎn)的普遍控制下承認(rèn)了聯(lián)邦信托責(zé)任,部落的損失也因此得到了救濟(jì)。

五、結(jié) 語(yǔ)

“米切爾案”涉及美國(guó)信托法發(fā)展中的重要問(wèn)題,即在民事信托和商事信托之外確立國(guó)家信托的新樣態(tài),是現(xiàn)代美國(guó)信托法的拓展。我們發(fā)現(xiàn),在“米切爾案”中不論是關(guān)于索賠法院管轄權(quán)的爭(zhēng)議還是關(guān)于聯(lián)邦政府信托責(zé)任承擔(dān)的討論,其根本依舊繞不開(kāi)政府對(duì)部落分配地管控性質(zhì)的討論,美國(guó)學(xué)者似乎都在盡量回避聯(lián)邦政府對(duì)于部落分配地存在盤(pán)剝而政府在多數(shù)情況下都可以逃避責(zé)任的事實(shí)。誠(chéng)然,印第安人的權(quán)利需要得到救濟(jì),而代表最高正義的最高法院在“米切爾案”中則是巧妙地從法律上確定了其間的信托關(guān)系,聯(lián)邦政府終于在國(guó)家信托的法律規(guī)制中對(duì)其不善的管理承擔(dān)責(zé)任。本文在闡述最高法院在“米切爾案”兩次矛盾判決的同時(shí),也梳理了聯(lián)邦政府對(duì)印第安部落之間從托管關(guān)系走向信托關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò),不僅重述了國(guó)家信托責(zé)任確立史中的輝煌時(shí)刻,也勾勒了印第安部落與聯(lián)邦政府在歷史中長(zhǎng)期糾纏的圖景。筆者認(rèn)為,美國(guó)國(guó)家信托的發(fā)展過(guò)程對(duì)現(xiàn)代中國(guó)信托制度的發(fā)展與完善也有著諸多啟示。

首先,國(guó)家信托責(zé)任的確立涉及信托制度的創(chuàng)新性問(wèn)題。我國(guó)自20世紀(jì)初葉起,曾兩次從西方世界尤其是英美兩國(guó)導(dǎo)入信托制度,但其結(jié)果是有“信托”之名而無(wú)“信托”之實(shí),[51]參見(jiàn)劉瑞波：《信托制度的繼受及在中國(guó)的適應(yīng)與發(fā)展》,載《山東財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。即未能將源自英美的“忠實(shí)代人理財(cái)”的信托觀念落實(shí)到制度構(gòu)建中,而拘泥于信托機(jī)構(gòu)的形式。本文對(duì)“米切爾案”的討論即簡(jiǎn)述了美國(guó)信托制度的自我創(chuàng)新史,聯(lián)邦與印第安部落間的管理關(guān)系,被司法機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為信托法律關(guān)系,法律權(quán)利、義務(wù)明晰,雙方平等地位亦得以確立。此外,其他國(guó)家繼受信托制度也多有創(chuàng)新,例如美國(guó)、日本等國(guó)均作為繼受?chē)?guó)繼受英國(guó)信托制度,但都沒(méi)有照搬照抄,同時(shí)美國(guó)信托源于保險(xiǎn)業(yè)卻獨(dú)立發(fā)展,而日本亦形成了獨(dú)具特色的金融信托制度。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō),信托制度移植過(guò)程中的本土化是我國(guó)信托行業(yè)發(fā)展的必由之路與重要目標(biāo)。

其次,托管關(guān)系的信托化反映了司法權(quán)在國(guó)家治理中的作用。在20世紀(jì)末這個(gè)印第安歷史的轉(zhuǎn)折期,部落與聯(lián)邦政府的關(guān)系正處于矛盾的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。其中最具代表性的米切爾案的爆發(fā)與纏訟就反映了安土重遷、注重部落財(cái)產(chǎn)權(quán)的印第安人對(duì)聯(lián)邦政府管控的激烈反抗。他們認(rèn)為,當(dāng)聯(lián)邦政府在部落保留地中汲取部落資源時(shí),應(yīng)當(dāng)在此范圍內(nèi)為部落的最大利益而考量。在美國(guó)的政治體制下,相對(duì)孱弱的司法權(quán)面對(duì)政治問(wèn)題時(shí)對(duì)于法律的解釋既是司法權(quán)與行政權(quán)制衡的體現(xiàn),也反映了司法權(quán)對(duì)政治問(wèn)題提出建設(shè)性意見(jiàn)的努力。而隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的逐步深化,法院在行使司法權(quán)的作用時(shí)也受到了各界的高度關(guān)注。雖然美國(guó)用判決改變國(guó)家治理的模式,與中國(guó)的民族區(qū)域自治制度實(shí)踐情況相去甚遠(yuǎn),但本案中體現(xiàn)的司法權(quán)的能動(dòng)性或值得借鑒,即在案件審理中,法院不僅需充分且巧妙運(yùn)用現(xiàn)行法律為行政機(jī)構(gòu)“定規(guī)矩”,亦要通過(guò)司法判決約束行政權(quán)的依法行使,從而推動(dòng)國(guó)家治理的進(jìn)步與發(fā)展。[52]參見(jiàn)沈德詠等：《國(guó)家治理視野下的中國(guó)司法權(quán)構(gòu)建》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。

最后,信托責(zé)任的確立與承擔(dān),與大國(guó)責(zé)任的構(gòu)建關(guān)系密切。聯(lián)邦政府與印第安部落間本為剝削、利用的“托管關(guān)系”,正因?yàn)榈胤嚼媸艿絿?guó)家行政權(quán)的長(zhǎng)期侵占方才導(dǎo)致印第安民眾的反抗,成了國(guó)家地方治理中的不穩(wěn)定因素。諸多前案包括“米切爾案”中最高法院的一審裁判,都使得聯(lián)邦政府逃避了需要承擔(dān)的責(zé)任,直至司法權(quán)的裁斷才使得聯(lián)邦政府承擔(dān)信托責(zé)任。時(shí)至今日,中國(guó)也需努力構(gòu)建大國(guó)形象,勇?lián)髧?guó)責(zé)任。具體體現(xiàn)為：我國(guó)不僅要在對(duì)外事務(wù)中有所表現(xiàn),而且應(yīng)在國(guó)家治理中主動(dòng)惠及地方,使得完備的地方治理制度以及帶來(lái)的地方穩(wěn)定局面成為國(guó)家發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。在此過(guò)程中,西方國(guó)家如“米切爾案”般的曲折之路可以作為我國(guó)發(fā)展的鏡鑒。