淺析非營利組織在災害救助中的作用

(華北電力大學 北京 102206)

人類一直受到自然災害的威脅。隨著社會的進步，我們防御自然災害的水平取得了進步，但我們仍然受到了自然災害較大的影響，所以建立災害救助體制是必須的。在災害救助中發(fā)揮主導作用的是政府，但單靠政府的行動是不夠的，需要其他的主體一起努力。非營利組織便是主體之一，截至2019年3月12日，全國非營利組織共820,381個①。非營利組織在發(fā)展的過程中不僅在級別上越來越多，涉及的領域也越來越廣。而且，非營利組織籌資的渠道多元，可以在一定程度上解決政府在災害救助中存在的問題。

一、國內外研究狀況

非營利組織是指具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性的組織，不以營利為目的。②非營利組織最先產生于西方，發(fā)展歷史較長。

(一)國外研究狀況

美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德主張政府和市場在提供公共物品上都存在不足，政府、市場和非營利組織三者在公共物品的提供上相互補充。[1]薩拉蒙教授提出了政府和非營利組織應發(fā)揮優(yōu)勢開展合作來實現(xiàn)社會福利的供給。[2]丹麥學者艾斯平·安德森建議國家和社會開展協(xié)作滿足公民對于社會保障的需要。[3]國外學者較早的意識到了非營利組織的重要性，推動了非營利組織在社會救助領域作用的發(fā)揮。

(二)國內研究狀況

當前，我國關于非營利組織參與災害救助的研究較少。楊團教授強調只有把政府和非營利部門聯(lián)合起來才能滿足公眾對于社會保障的需要。[4]王名教授提出政府提供社會保障必須要非營利組織的參與。此外，他還重點指出，政府要支持非營利組織的發(fā)展，但也要保障非營利組織的獨立自主性。[5]我國越來越重視非營利組織的作用，需要通過進一步的研究來充分發(fā)揮非營利組織在災害救助中的作用。

二、非營利組織參與災害救助的依據

政府失靈理論、市場失靈理論是非營利組織參與災害救助的理論依據。不管是政府還是企業(yè)在公共服務的提供上都存在著失靈的現(xiàn)象，需要非營利組織的加入來解決問題。

非營利組織參與災害救助也有其現(xiàn)實依據。第一，災害救助體制的完善要求非營利組織的加入。我國群眾對于災害救助的多元化的需求對應的是政府單一的供給，而非營利組織貼近基層，可以了解到受災群眾的各種需求，提供個性化的服務。第二，參與災害救助是非營利組織發(fā)展的內在要求。自非營利組織產生以來，我國的非營利組織在數量、資金、組織能力上都已擁有了參與災害救助的能力。

由此可見，我國非營利組織是自身發(fā)展和現(xiàn)實的需要，其加入到災害救助中刻不容緩。

三、非營利組織在災害救助中的作用——以日本阪神大地震為例

日本阪神大地震，發(fā)生于日本時間1995年1月17日5時46分52秒的關西地區(qū)，震級為7.3級。此次大地震共死亡六千五百余人，破壞建筑物約十萬八千幢，損失了約一千億美元，給日本造成了極大的危害。③

(一)日本阪神大地震案例

1995年阪神大地震的發(fā)生是日本非營利組織迅速成長的一個重要里程碑。阪神大地震發(fā)生后，日本整個國家陷入崩潰狀況。在政府還在召開緊急會議時，有的非營利組織已經趕往災區(qū)展開救助，發(fā)揮了重要的作用。據統(tǒng)計，全國前后有130—17170萬的志愿者和無數的非營利組織都前往災區(qū)參與災后救助。

1981年成立的和平國際志愿者(SVA)組織，也在救援活動中扮演了重要的角色。和平國際志愿者組織在震后不到24小時就決定奔赴災區(qū)展開救援行動。第二天就在當地設立了緊急救助本部，召集大學生志愿者前往災區(qū)，并搭建了災區(qū)和全國的網絡互動平臺，發(fā)揮了積極的作用。此外，日本有名的“Whole Earth”—自然學校也在地震中發(fā)揮了巨大的作用。自然學校創(chuàng)建了危機管理室，進行災害相關的教育。地震發(fā)生后，學校工作人員立即前往災區(qū)，展開了一系列專業(yè)的救援活動：創(chuàng)建了專業(yè)的救援隊，搭建了安全的避難所，提供了生存所必需的食物，起到了重要的作用。

非營利組織在此次災害中發(fā)揮了舉足輕重的作用，打破了日本政府對于非營利組織的限制局面。1998年，日本制定并通過了《特定非營利活動促進法》，為非營利組織的發(fā)展營造了良好的法律環(huán)境。④

(二)SWOT分析

SWOT分析即把與研究對象關聯(lián)的主要內部優(yōu)勢S、劣勢W和外部的機會O和威脅T按照矩陣形式排列后進行系統(tǒng)分析，從而得出一系列結論。使用此方法來分析非營利組織參與災害救助的作用，可以在現(xiàn)實中指導非營利組織的災害救助工作。

1.優(yōu)勢

(1)社會資源整合能力強。自然災害發(fā)生后，需要大量的志愿者。非營利組織可以利用其影響力進行廣泛的社會動員，大范圍籌集資金，充分發(fā)揮廣大民眾的力量來進行災害救助。在阪神大地震中，非營利組織通過其整合的能力，前后發(fā)動了全國130—17170萬的志愿者和無數的非營利組織前往災區(qū)參與災后救助。

(2)救災速度快，效果好。災害發(fā)生后，政府的嚴格的層級結構使其必須要開會商討再逐級傳達命令，這樣一來就不能及時地開展救援工作。而非營利組織的組織層級比政府靈活許多，可以即刻奔赴災害現(xiàn)場展開救援。部分非營利組織以救災為使命，可以開展專業(yè)化的救援，取得良好的救援效果。阪神大地震發(fā)生后，在政府還在召開會議時，有的非營利組織已經趕往災區(qū)展開救助，發(fā)揮了重要的作用。和平國際志愿者組織在震后24小時之內就決定奔赴災區(qū)展開救援行動，并在當地設立了緊急救助本部，搭建了災區(qū)和全國的網絡互動平臺，發(fā)揮了積極的作用。

(3)維護社會公平。政府的決策實現(xiàn)的是公共利益，滿足的是大多數人的需求，少數及弱勢群體的需求常被忽視，會造成社會的不公平。但是，非營利組織來源于基層，比較注重處于弱勢的群體的利益，對于維護社會的穩(wěn)定能夠起到積極的作用。

2.劣勢

(1)缺乏監(jiān)督。雖然營利不是非營利組織的目的，但是由于缺乏監(jiān)督，還是容易產生腐敗。政府可以利用其權威性對非營利組織進行監(jiān)督，保證其合法性。此外，社會監(jiān)督也需要發(fā)揮作用，非營利組織的捐贈者必須時刻關注非營利組織的動態(tài)，保障自己的捐贈真正幫助到需要幫助的人。

(2)資金來源具有不穩(wěn)定性。公益性非營利組織的資金來源于多個渠道：政府資助、社會捐助、服務收費等。這些來源都具有不穩(wěn)定性，嚴重影響到非營利組織的正常運作。因此，非營利組織必須減少對于捐贈的依賴性，通過改善自身的服務質量來獲得穩(wěn)定的資金。

3.機會

(1)良好的社會環(huán)境?，F(xiàn)今，非營利組織引起了各國的重點關注，發(fā)展的環(huán)境比較好。而且我國正處于政府職能的過渡時期，要把部分職能轉移給其他主體。非營利組織需要承擔起相應的責任，特別是在社會救助領域。非營利組織在阪神大地震中發(fā)揮了舉足輕重的作用，打破了日本政府對于非營利組織的限制局面。

(2)法制化建設。非營利組織要想順利發(fā)展，必須要進行法制化建設。1998年，日本制定并通過了《特定非營利活動促進法》，為非營利組織的發(fā)展營造了良好的法律環(huán)境。但是我國相關的法制建設還不夠完善，導致非營利組織的職責權限十分模糊，這不僅僅對非營利組織的發(fā)展造成了阻礙，也影響了整個社會的進步。

4.威脅

良好的公信力是非營利組織的正常運行的前提。一旦發(fā)生了損害自身公信力的事件，非營利組織的形象便會立即受到打擊，甚至會陷入信任危機，無法再繼續(xù)正常運轉。紅十字會郭美美事件造成了惡劣的社會影響，導致了社會捐款數額和召集的志愿者數量的急劇減少。為了防止這類事件的再次發(fā)生，需要構建完整的監(jiān)督預防機制(三)非政府組織在災后救助中的作用

非營利組織在這次阪神大地震的中的作用巨大，實現(xiàn)了災害救助的社會化。

首先，非營利組織展開了快速的災害救援。阪神大地震發(fā)生后，日本陷入崩潰。在政府還在召開會議之際，有的非營利組織已經趕往災區(qū)展開救助，發(fā)揮了重要的作用。

其次，非營利組織召集了大量的志愿者。據統(tǒng)計，全國各個地方前后有130—17170萬的志愿者和無數的非營利組織前往災區(qū)展開救援。和平國際志愿者組織和自然學校都召集了大量的志愿者。

再次，非營利組織在災區(qū)救援中取得了一定的救災成效。和平國際志愿者組織依照實時狀況對救援體制進行調整，設立了緊急救援部并搭建了災區(qū)和全國的網絡互動平臺，發(fā)揮了積極的作用。自然學校工作人員在地震發(fā)生后前往災區(qū)展開了專業(yè)的救援活動：創(chuàng)建了專業(yè)的救援隊，搭建了安全的避難所，提供了生存所必需的食物，起到了重要的作用。

總之，非營利組織參與災害救助不僅是社會的要求，也是非營利組織自己發(fā)展的要求。但單憑非營利組織的力量也是不夠的，政府、企業(yè)和非營利組織要一起進行災害的救助。政府注重災害的宏觀層面，非營利組織關注災害的微觀層面。但是非營利組織在災害救助中也存在著問題：自主性較弱、資金匱乏和志愿參與不足等，需要采取措施來解決，以此來推動非營利組織在災害救助中發(fā)揮更大的作用。

【注釋】

①數據來源：http://chinanpo.gov.cn

②(美)萊斯特·M·薩拉蒙.民營化和公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2002，6

③百度百科.“阪神大地震”詞條[EB]/[OL].https://baike.baidu.com/item/阪神大地震/3228750？fr=aladdin.20190302

④百度文庫.“非營利組織案例”[EB]/[OL].https://wenku.baidu.com/view/249cc7fdaef8941ea76e059b.html.20190302