(西北師范大學(xué) 甘肅 蘭州 730000)

一、立案登記制的提出背景

在新的《行政訴訟法》頒布之前，司法過(guò)程中的立案難、起訴難問(wèn)題極為嚴(yán)重。一方面，在改革之前，我們實(shí)行的是立案審查制，即事先的實(shí)質(zhì)性審查將開(kāi)庭過(guò)程中要解決的問(wèn)題提到了立案階段，以至于很多案件以不符合立案條件而進(jìn)入不了立案程序，從而把一部分案件排除在外，法院受理的案件控制在一定的范圍之內(nèi)。例如法院系統(tǒng)考核機(jī)制關(guān)注結(jié)案率，進(jìn)而有很多法院為了提高結(jié)案率，設(shè)立門檻對(duì)提起訴訟的案件進(jìn)行限制，出現(xiàn)立案難存在的“不收材料、不理會(huì)、不給裁定”的局面。另一方面由于立案難引發(fā)了許多上訪、信訪事件。近年來(lái)上訪事件不斷增加，造成嚴(yán)重不良的社會(huì)影響。許多的上訪案件是由于法院的立案審查制度阻礙了當(dāng)事人的司法救濟(jì)途徑，使得當(dāng)事人告狀無(wú)門，從而對(duì)法院的司法救濟(jì)喪失信心，尋求別的救濟(jì)途徑。于是上訪、信訪事件頻頻發(fā)生，把政府作為解決問(wèn)題的最終歸宿，政府輿論壓力較重。

在這樣的背景之下，立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)不得不考慮解決立案難、起訴難的問(wèn)題。必須要從制度層面構(gòu)建一種解決方法，由此，立案登記制就應(yīng)用而生，從此，立案登記制登上了歷史的舞臺(tái)，為中國(guó)司法改革起到了關(guān)鍵的作用。

二、立案登記制的現(xiàn)存問(wèn)題

(一)對(duì)立案登記制度的認(rèn)識(shí)不清楚

行政相對(duì)人起訴、法院立案受理是訴訟的開(kāi)始，意味著行政糾紛將通過(guò)訴訟這條途徑解決?！傲鸽y”是行政訴訟“三難”之一。為解決此問(wèn)題，保障公民的訴權(quán)，做到有案必立、有訴必理，新行政訴訟法改“立案審查”為“立案登記”。自立案登記制實(shí)施以來(lái)，不同的人對(duì)其認(rèn)識(shí)理解不同。有人認(rèn)為立案登記就是只要當(dāng)事人向法院提交訴狀，人民法院就應(yīng)當(dāng)不加審查地予以受理。有人認(rèn)為立案登記是為響應(yīng)國(guó)家政策而應(yīng)運(yùn)而生，立法者并未準(zhǔn)確地、妥善地、系統(tǒng)地規(guī)定立案登記制，立案登記制中仍有實(shí)質(zhì)審查的痕跡。有人認(rèn)為立案登記是“準(zhǔn)立案登記”，與國(guó)外的“立案登記”制的內(nèi)涵不同，其涉及的主要是起訴條件，而非實(shí)質(zhì)行訴訟條件，解決的是糾紛是否能得到司法救濟(jì)的問(wèn)題。準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)立案登記、了解立案登記內(nèi)涵有助于立案登記制良好運(yùn)行、發(fā)揮應(yīng)有作用。

(二)起訴條件的審查性質(zhì)與程度不明

立案登記不同于立案審查。新行政訴訟法規(guī)定“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?。法院立案庭如何判斷起訴狀符合規(guī)定的起訴條件？此種審查是何種審查？形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？審查程度如何？現(xiàn)有法條、2015年4月15日高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》均未明確規(guī)定。盡管最高法院負(fù)責(zé)人就上述《意見(jiàn)》答記者問(wèn)時(shí)曾指出：“立案登記制是指，法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對(duì)形式要件進(jìn)行核對(duì)”，但是這種對(duì)起訴條件審查性質(zhì)與程度的定位并非正式文件所規(guī)定，適用范圍、法律拘束力不夠。同時(shí)，最高人民法院編寫(xiě)的《行政訴訟法理解適用于實(shí)務(wù)指南》寫(xiě)到“立案登記制并不表明對(duì)起訴材料完全不進(jìn)行審查，對(duì)起訴材料是否符合法律要求仍需進(jìn)行程序性審查，但除非嚴(yán)格的實(shí)體審查”。由此可見(jiàn)，“法律條文本身的規(guī)定不明、法院在新法實(shí)施初期為迎合民眾預(yù)期的寬松立案、今后為防止‘濫訴惡訴’緊縮立案的必要、現(xiàn)有規(guī)定下實(shí)體審查存有空間以及新司法解釋對(duì)起訴條件的擴(kuò)張性規(guī)定等，將可能使得法院立案庭的法官進(jìn)退維谷，茫然失措”。

三、立案登記制的完善建議

(一)正確認(rèn)識(shí)立案登記制的內(nèi)涵

立案登記指的是法院對(duì)當(dāng)事人提起的訴訟不進(jìn)行完全實(shí)質(zhì)性的審查，而僅僅進(jìn)行形式審查。當(dāng)事人遞交訴狀，除了法律規(guī)定的不予登記立案的情形外，對(duì)于起訴狀和相關(guān)材料符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案。立案登記制度并非不進(jìn)行審查，如出現(xiàn)只有當(dāng)事人遞交訴狀，不對(duì)起訴條件進(jìn)行審查，就立案登記的現(xiàn)象。當(dāng)事人向法院提起訴訟，法院均應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀，并出具書(shū)面憑證和注明收到日期，即立案登記的第一步——登記。根據(jù)當(dāng)事人起訴的具體情況，做出不同的處理：若起訴符合法律規(guī)定的起訴條件，法院應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以立案；若當(dāng)事人提交的訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容；若當(dāng)事人的訴狀不符合起訴條件的話，則裁定或決定不予受理、不予立案。法院根據(jù)具體情況做出的決定是立案審查制的第二步——立案審查。立案登記制度采取的是“先登記，后立案”的模式，異于立案審查制度的“先審查，后立案”的模式。

(二)明確起訴要件的審理規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)

立案難的一個(gè)重要原由就是法院對(duì)起訴條件的標(biāo)準(zhǔn)不同、不一致。立案審查制改為立案登記制以來(lái)，取得了一定的效果，但我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)于起訴條件審查的性質(zhì)，尤其是審查程度的規(guī)定仍不甚明確。為根本性地解決立案難、充分地保障當(dāng)事人的訴權(quán)，防止立案登記制滑落回立案審查的老路，需要對(duì)起訴要件的審理標(biāo)準(zhǔn)做進(jìn)一步的、具體的規(guī)定。依新行政訴訟法規(guī)定，可知立案登記并不是全部接受所有起訴案件，當(dāng)符合有利害關(guān)系、有明確的被告、有具體的請(qǐng)求和事實(shí)理由、屬于法院受案范圍和管轄權(quán)這些起訴條件時(shí)，法院應(yīng)登記立案。對(duì)起訴條件的審查標(biāo)準(zhǔn)定位為以“以形式審查為主、淺程度實(shí)體審查為輔”。起訴條件中對(duì)利害關(guān)系和屬于法院受案范圍的審查為淺層次的實(shí)體審查。起訴人與被起訴行政行為間利害關(guān)系的判斷是為了防止起訴人所訴是他益訴訟、公益訴訟，因而起訴人的權(quán)益受到被訴行政行為侵害即可，無(wú)須判斷利害關(guān)系是事實(shí)上的利害關(guān)系還是法律上的利害關(guān)系。是否屬于法院受案范圍和管轄權(quán)的審查也為淺程度實(shí)體審查。新行政訴訟法對(duì)于受案范圍采取概括加肯定列舉與否定列舉的形式規(guī)定的。只要起訴案件不屬于新行政訴訟法第13條規(guī)定的不受案范圍，法院就不能以不屬于行政訴訟法第12條列舉的受案范圍而不予立案。針對(duì)有明確的被告、有具體的請(qǐng)求和事實(shí)理由的審查為形式審查。有被告即可，不能進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性地審查被告是否適格。起訴人起訴時(shí)定有自身的請(qǐng)求和事實(shí)理由。請(qǐng)求只需存在即可，不能審查具體的請(qǐng)求是否成立、能否最終得到法院的支持。對(duì)事實(shí)理由的審查，正如有法官指出的那樣，“對(duì)于訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)、理由的‘具體’標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作寬泛的理解，其記載不以詳盡、真實(shí)為必要條件，事實(shí)的記載只需要足以辨別訴訟標(biāo)的，而無(wú)需足以支持起訴人的訴訟請(qǐng)求”。經(jīng)審查、符合起訴條件，法院對(duì)當(dāng)事人起訴進(jìn)行登記立案。

(三)加強(qiáng)案件繁簡(jiǎn)分流的機(jī)制作用

行政糾紛解決，可通過(guò)調(diào)解、和解、行政復(fù)議、行政訴訟等多種途徑。每種糾紛解決途徑有其各自的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮著不同的作用，取得不同的法律效果、社會(huì)效果。行政復(fù)議、行政訴訟是行政糾紛解決的兩條重要的手段。行政復(fù)議是行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)、維護(hù)自身權(quán)益的一種途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)本身便是行政機(jī)關(guān)，能夠及時(shí)追究侵權(quán)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任、有效給予受害人救濟(jì)。行政訴訟是當(dāng)事人向中立的、公正的法院尋求救濟(jì)，利益無(wú)涉的法院就當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)間的糾紛作出中立的裁判，裁判結(jié)果的權(quán)威性、說(shuō)明力應(yīng)強(qiáng)于行政復(fù)議，能夠更好地平息糾紛。訴訟是一個(gè)費(fèi)時(shí)費(fèi)力、繁復(fù)復(fù)雜的過(guò)程，其有時(shí)并不能及時(shí)地給予當(dāng)事人救濟(jì)，遲來(lái)的正義非正義。司法作為法治國(guó)家的最后一道防線，需要完善的、有效的訴前分流機(jī)制，以避免“訴訟爆炸”，影響訴訟效果。

立案登記制出現(xiàn)的部分原因可歸于我國(guó)目前的行政糾紛訴前分流機(jī)制不夠完善。為保障當(dāng)事人的起訴權(quán)、暢通訴訟渠道、有效解決行政糾紛，立案審查被改為立案登記制，將當(dāng)事人請(qǐng)進(jìn)訴訟程序。自從立案登記制實(shí)施以來(lái)，法院的行政案件呈現(xiàn)出井噴式的爆炸?？紤]行政訴訟的質(zhì)量、裁判的效果，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的、有效的訴前分流機(jī)制，讓行政復(fù)議與行政訴訟良好銜接、發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)與作用，使得當(dāng)事人權(quán)益得到保障、糾紛妥當(dāng)處理。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究

立案登記制能夠一定程度地解決立案難問(wèn)題，但是其不是萬(wàn)能的，“不立不裁”的情況仍有可能存在。實(shí)行立案登記制后有必要強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格責(zé)任追究，如《意見(jiàn)》所規(guī)定加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、加強(qiáng)外部監(jiān)督、強(qiáng)化責(zé)任追究，全方位、多層次、規(guī)范化立案登記的監(jiān)督體系。一方面，針對(duì)“不立不裁”此種情況，新行政訴訟法第52條規(guī)定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審查，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理”，即法律賦予了起訴人向上級(jí)法院投訴或越級(jí)訴訟的權(quán)利。投訴或越級(jí)訴訟的理論前提是上級(jí)法院比下級(jí)法院更加公平、公正，更加能夠維護(hù)當(dāng)事人的起訴權(quán)。以往舊的《行政訴訟法》1999年司法解釋也曾規(guī)定這個(gè)制度，但多年來(lái)的實(shí)踐事實(shí)表明此制度并未取得想象中的效果。為有效監(jiān)督立案制度的運(yùn)行、保障當(dāng)事人的訴權(quán)設(shè)計(jì)投訴或越級(jí)訴訟的制度無(wú)可厚非，可要使得當(dāng)事人的訴權(quán)得到切實(shí)的保障，需要細(xì)化上級(jí)法院處理投訴的制度，明確受理機(jī)構(gòu)、期限、程序、責(zé)任等實(shí)際運(yùn)行機(jī)制。另一方面，新行政訴訟法第51條第4款規(guī)定了上級(jí)人民法院對(duì)不立不裁的下級(jí)法院的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他負(fù)責(zé)人員責(zé)令改正和依法給予處分的司法內(nèi)部監(jiān)督制度。司法內(nèi)部監(jiān)督制度落實(shí)到實(shí)處時(shí)，法院才能被有效地監(jiān)督、當(dāng)事人的起訴權(quán)得到保護(hù)、真正地做到有案必立。