(浙江師范大學(xué) 浙江 金華 321004)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展,農(nóng)村外出打工勞動(dòng)力隨之呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，導(dǎo)致農(nóng)村中的居住房屋閑置。農(nóng)村住宅分布不集中,占地面積大樓層低,多部分私人住宅甚至一戶多宅，利用率低,造成嚴(yán)重的土地和資源浪費(fèi)。同時(shí),中國(guó)土地面臨著如何堅(jiān)守18億畝以上耕地的紅線，加上我國(guó)城市建設(shè)用地面積處于外延式增加和擴(kuò)張的矛盾中,迫切需要規(guī)劃化、集約化地利用農(nóng)村土地資源。由此可見,農(nóng)村宅基地的退出已逐漸成為當(dāng)前社會(huì)急需研究的一個(gè)重要的問題。

一、農(nóng)村宅基地理論內(nèi)涵

(一)宅基地的定義

學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村宅基的定義有狹義和廣義之分。狹義層面的農(nóng)村宅基地是指農(nóng)民通過政府直接用于投資建設(shè)配套住宅而使用的包括農(nóng)村居民住宅配套土地；廣義層面的農(nóng)村宅基地,是泛指鄉(xiāng)村農(nóng)民直接用于日常生活、居住所需及使用的農(nóng)村公益性配套土地,包括鄉(xiāng)村農(nóng)民配套住房及其他相關(guān)住房附屬配套住宅設(shè)施的興建用地;。

(二)關(guān)于宅基地的理論

羅亞海(2015)從“公共政策理論”的政策視角提出促進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制發(fā)展需要建立合理的公共利益分配補(bǔ)償機(jī)制和正當(dāng)?shù)墓怖嫱顺鰴C(jī)制管理程序,明確農(nóng)村宅基地退出分配補(bǔ)償機(jī)制的主體權(quán)益和歸屬[1]。張秀智、丁銳(2010)一致認(rèn)為鼓勵(lì)農(nóng)民自主投資宅基地有利于提高對(duì)宅基地的利用度,而政府的財(cái)政投資則被認(rèn)為是進(jìn)一步影響我國(guó)宅基地市場(chǎng)退出的決定性因素[2]。許恒周(2012)院士認(rèn)為在鼓勵(lì)農(nóng)村居民退出宅基地的過程中,應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的勞動(dòng)能力與就業(yè)機(jī)會(huì),提高農(nóng)村居民退出農(nóng)村宅基地后的生存與發(fā)展的能力[3]

二、宅基地的退出模式分析

目前,全國(guó)各地都在農(nóng)村宅基地退出方面探索出不同的退出模式,每一種模式都有其適用的環(huán)境和條件,同時(shí)也都產(chǎn)生了不同的政策功效。主要分為四種類型：

一是采用政府主導(dǎo)型的模式,宅基地的退出項(xiàng)目從發(fā)起、規(guī)劃到最后執(zhí)行的整個(gè)管理過程都是由當(dāng)?shù)卣块T來負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)實(shí)施的,體現(xiàn)了地方政府部門主導(dǎo)色彩。

二是村民自發(fā)型模式。在各級(jí)人民政府的監(jiān)督和指導(dǎo)下,以村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)為管理主體而實(shí)施的農(nóng)村宅基地退出管理模式。這種管理模式是在充分了解和尊重當(dāng)?shù)卮迕窦w意愿的基本前提下開始實(shí)施的。

三是企業(yè)推動(dòng)型發(fā)展模式。在宅基地退出實(shí)施的過程中企業(yè)有效的發(fā)揮了主體作用,承擔(dān)了宅基地的退出和補(bǔ)償過程所需的人力和資金,對(duì)房屋及其主要附屬物用地進(jìn)行了拆遷和征地補(bǔ)償,對(duì)已經(jīng)騰退的房屋和宅基地進(jìn)行了復(fù)墾和整理。

四是市場(chǎng)配置型商業(yè)模式。這種特點(diǎn)是充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在規(guī)范和優(yōu)化宅基地資源配置和利用方面的重要作用,通過建立和運(yùn)用宅基地價(jià)格機(jī)制,來規(guī)范和實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地資源的有效優(yōu)化和合理配置,平衡了各方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益,為農(nóng)村的發(fā)展聚集了資金,是地方政府統(tǒng)籌城市和農(nóng)村發(fā)展的有效途徑。

三、農(nóng)村宅基地退出中存在的問題

農(nóng)戶宅基地退出的阻礙因素主要有：現(xiàn)有政策和相關(guān)法律制度的缺失、傳統(tǒng)觀念受到束縛、市場(chǎng)機(jī)制缺失、產(chǎn)權(quán)不明晰、政府財(cái)政投入能力弱以及農(nóng)戶自有資金不足、主體利益方關(guān)系復(fù)雜性、農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)難、土地的監(jiān)督和管理乏力等一系列因素。

目前四種宅基地退出模式主要存在以下幾點(diǎn)的問題:(一)由于宅基地所有權(quán)不完整阻礙了其產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不完整，農(nóng)戶僅擁有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。給宅基地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)和使用制造了極大的障礙,降低了宅基地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和價(jià)值。由此導(dǎo)致了大量農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)閑置，農(nóng)民宅基地房屋難以真正實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán),進(jìn)入城鎮(zhèn)或在城鎮(zhèn)落戶時(shí)不能提供有效的經(jīng)濟(jì)支援,進(jìn)一步影響了農(nóng)村房屋宅基地退出進(jìn)程。(二)農(nóng)民退出宅基地的積極性不高的另一個(gè)原因是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的嚴(yán)重不平衡。目前,我國(guó)正在推行新型城鎮(zhèn)化,但是公民和其他社會(huì)團(tuán)體較少有機(jī)會(huì)參與進(jìn)去,只有部分農(nóng)民群體的訴求能體現(xiàn)出來，所以歸根結(jié)底還是一個(gè)由政府單方主導(dǎo)的發(fā)展進(jìn)程。此外城市里的企業(yè)并不能保證提供穩(wěn)定的就業(yè)收入和發(fā)展平臺(tái),農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展不能得到有效保障的情況下,返鄉(xiāng)就業(yè)對(duì)他們來說具有更大的機(jī)會(huì)成本。這是農(nóng)民退出宅基地項(xiàng)目缺乏動(dòng)力的一個(gè)主要原因。(三)農(nóng)民退出宅基地的積極性還受到補(bǔ)償金額的影響，補(bǔ)償金額高，積極性就大，反之則相反。宅基地退出項(xiàng)目是一個(gè)緩慢推進(jìn)的系統(tǒng)過程，涉及了多方利益。要想得到順利實(shí)施,不僅要設(shè)計(jì)和制定完善的政策和制度管理體系還要保證宅基地在退出過程中具有公開性、公平性和較高的透明度,杜絕濫用職權(quán)、阻止暴力拆遷現(xiàn)象。然而在現(xiàn)實(shí)中,各地不管是采用哪種模式,農(nóng)民都較少參與退出方案的研究制定和實(shí)施。整個(gè)過程都是由基層地方政府主導(dǎo)的。因此農(nóng)民的意愿和利益被都選擇性的忽視。政府與開發(fā)商私底下合謀侵吞補(bǔ)償款,人為間接降低了宅基地退出補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn),大大降低了農(nóng)民退出宅基地的信心。

四、農(nóng)村宅基地退出的機(jī)制創(chuàng)新

1.加快推進(jìn)國(guó)家宅基地立法制度改革,明確宅基地的產(chǎn)權(quán)。模糊的宅基地產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重制約了我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)村現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。最根本的原因是我國(guó)的上位法對(duì)產(chǎn)權(quán)制度履行完善法律職能的嚴(yán)重缺失。因此,要加快推進(jìn)國(guó)家的土地立法和體制改革，制定新的征地制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索多樣化的農(nóng)村土地補(bǔ)償征收方式,完善收益分配和補(bǔ)償體系。

2.健全宅基地農(nóng)民的福利和保障,探索農(nóng)民住房保障的多種途徑和實(shí)現(xiàn)形式。針對(duì)宅基地的退出問題制定專項(xiàng)福利和優(yōu)惠政策,健立健全有保障的教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等基礎(chǔ)條件滿足進(jìn)城務(wù)工或者生活的居民的需要。鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地方政府開展宅基地保障工作，形式多樣化:一是鼓勵(lì)宅基地在村內(nèi)部居民之間互相流轉(zhuǎn)和使用,適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)的范圍,提高宅基地流轉(zhuǎn)的效率;二是鼓勵(lì)不同村落的居民與居民之間聯(lián)合建設(shè)或者統(tǒng)一建設(shè)，降低宅基地建設(shè)的成本;三是在農(nóng)民產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確的條件下,探索城鎮(zhèn)及其周邊的村莊聯(lián)合發(fā)展，實(shí)行社區(qū)化的管理，開拓農(nóng)民住宅小區(qū)新模式。

3.加快推進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè),探索集體經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村用地分批入市。我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)處于初始階段,集體宅基地等的流轉(zhuǎn)僅限在農(nóng)村集體內(nèi)部,由于我國(guó)的法律明確規(guī)定農(nóng)村進(jìn)行集體建設(shè)的用地只有通過土地征收方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地性質(zhì)后才能夠進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)進(jìn)行交易,導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地在被政府征收前通過土地抵押等各種途徑對(duì)土地進(jìn)行融資的方式和功能受到嚴(yán)重限制。