傅夢(mèng)雨

摘要：2008年金融危機(jī)后，各國(guó)意識(shí)到單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定不代表整個(gè)宏觀金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，因此各國(guó)都在嘗試建立一個(gè)成熟的框架來(lái)監(jiān)管金融市場(chǎng)，防范即將到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。文章分別從宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)還有宏觀審慎監(jiān)管工具的使用三個(gè)方面，概述了美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架的最新進(jìn)展，分析美國(guó)在宏觀審慎監(jiān)管框架方面帶來(lái)的啟示，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了對(duì)中國(guó)框架發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎監(jiān)管框架;系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè);宏觀審慎監(jiān)管工具

一、引言

2008年金融危機(jī)以前，金融領(lǐng)域自由化，監(jiān)管領(lǐng)域“去監(jiān)管化”浪潮盛行，正因如此，各類金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期積累得不到有效解決，從而引發(fā)了嚴(yán)重的次貸危機(jī)（周懋，2014）。研究人員發(fā)現(xiàn)，此次危機(jī)暴露了許多問(wèn)題，包括金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒（Too big to fail）”、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位、金融消費(fèi)者保護(hù)不全面、以及在大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)以及影子銀行的監(jiān)管方面存在缺陷。

2010年，《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》，由當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。維護(hù)金融穩(wěn)定是其最終目標(biāo)，同時(shí)該法案也在許多方面做出了框架性約束，包括為大型金融機(jī)構(gòu)可能遭遇的極端風(fēng)險(xiǎn)提供安全解決方案，對(duì)隱藏風(fēng)險(xiǎn)的非銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管審查，以及在衍生品交易方面的改革。該法案建立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）這個(gè)全新的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從此美國(guó)的“雙層多頭”監(jiān)管體系（即聯(lián)邦及各州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有權(quán)實(shí)施監(jiān)管，并且同時(shí)存在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這本質(zhì)上是分業(yè)監(jiān)管，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的急速發(fā)展，這種監(jiān)管框架的有效性不斷降低。）自此改變，現(xiàn)在取而代之的是獨(dú)立監(jiān)管框架，從形式上以及機(jī)構(gòu)的設(shè)置上提高了監(jiān)管效率以及專業(yè)度。

IMF在其一項(xiàng)宏觀審慎政策的全球性分析中表示“央行在宏觀審慎政策需要發(fā)揮重要作用”，事實(shí)上，分析發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)央行的應(yīng)對(duì)政策通常見效更快（道格拉斯·埃利奧特，2014）。2017年11月，中國(guó)人們銀行行長(zhǎng)周小川認(rèn)為中國(guó)金融形勢(shì)總體積極發(fā)展，但當(dāng)前和今后都是處在金融不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，脆弱性不斷上升，要主動(dòng)防御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，完善中國(guó)的宏觀審慎框架。本文分別從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管工具的使用三個(gè)方面，概述了美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架的最新進(jìn)展，分析美國(guó)在宏觀審慎監(jiān)管框架方面帶來(lái)的啟示，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了對(duì)中國(guó)框架發(fā)展的建議。

二、美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架最新進(jìn)展概述

（一）美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

《多德-弗蘭克法案》建立的FSOC由10名投票成員和5名無(wú)投票權(quán)成員組成，并匯集了聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及由總統(tǒng)任命的保險(xiǎn)專家的專業(yè)知識(shí)。其主要目的有以下三個(gè)。

1. 識(shí)別威脅美國(guó)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，包括大型關(guān)聯(lián)銀行控股公司以及非銀行金融公司的重大財(cái)務(wù)困境或破產(chǎn)，或是可能引起金融市場(chǎng)不穩(wěn)定的外部風(fēng)險(xiǎn)。

2. 促進(jìn)市場(chǎng)紀(jì)律，美國(guó)政府保護(hù)股東和債權(quán)人在公司破產(chǎn)時(shí)損失最小化。

3. 防范影響美國(guó)金融體系穩(wěn)定性的新的威脅。

其2017年的年報(bào)表示：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)執(zhí)行金融機(jī)構(gòu)的資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn);繼續(xù)應(yīng)用審慎監(jiān)管以及壓力測(cè)試;監(jiān)督審查并反饋大型銀行機(jī)構(gòu)的決議以及計(jì)劃;進(jìn)一步實(shí)施衍生品市場(chǎng)和資產(chǎn)管理的進(jìn)一步改革;加強(qiáng)與技術(shù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)安全操作風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的保障措施;改進(jìn)獲取數(shù)據(jù)的質(zhì)量和范圍。

FSOC取消了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)兩家非銀行金融公司的監(jiān)管。自2013年7月做出該決定以來(lái)，通用金融的變化顯著降低了其出現(xiàn)重大金融危機(jī)威脅美國(guó)金融穩(wěn)定的可能性。于是2016年6月，該委員會(huì)撤銷了關(guān)于通用金融全球控股有限責(zé)任公司（GE Capital）的決定。

（二） 美國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)

FSOC長(zhǎng)期以來(lái)一直作為促進(jìn)聯(lián)邦和各州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的連接點(diǎn)，監(jiān)測(cè)市場(chǎng)發(fā)展并查明對(duì)金融穩(wěn)定的潛在威脅，評(píng)估各種金融風(fēng)險(xiǎn)，跟蹤監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，包括分析歐洲主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全球低利率風(fēng)險(xiǎn)，倫敦同業(yè)拆借利率（LIBOR）制定程序的缺陷，以及新興市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散與傳染。2014年開始，委員會(huì)對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專題研究，高度關(guān)注該行業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)指標(biāo)包括流動(dòng)性及贖回、杠桿使用、期限錯(cuò)配、清算處置。2016年發(fā)布了關(guān)于該行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別報(bào)告顯示：治理較好公司的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。由此，美國(guó)實(shí)行的是強(qiáng)有力的資本要求和公司治理相結(jié)合的監(jiān)管策略。

自2011年以來(lái)，美國(guó)監(jiān)管壓力測(cè)試框架得到了進(jìn)一步發(fā)展，允許壓力測(cè)試過(guò)程的動(dòng)態(tài)演變以及實(shí)踐中保持多樣性。壓力測(cè)試是由公司和管理者共同進(jìn)行的，考慮了多個(gè)情況與指標(biāo)，并根據(jù)公司的規(guī)模和復(fù)雜性在嚴(yán)格程度上有所不同。此外，自從壓力測(cè)試和資本計(jì)劃要求第一次實(shí)施以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)一直在改進(jìn)其方法，并對(duì)最大的銀行控股公司提出了更高的要求，防止這些機(jī)構(gòu)破產(chǎn)給金融系統(tǒng)帶來(lái)額外的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管工具

2018年，美國(guó)要求G-SIBs滿足5%的補(bǔ)充杠桿率要求，以避免資本分配和可支配資金的限制，而其他銀行控股公司的最低比率為3%。此外，在CCAR中，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)所有銀行控股公司在預(yù)測(cè)壓力后資本比率時(shí)，都采用了同樣的假設(shè);不過(guò)，美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)銀行控股公司的財(cái)務(wù)狀況、規(guī)模、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)概況、經(jīng)營(yíng)范圍、活動(dòng)或?qū)γ绹?guó)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)等因素，給銀行控股公司施加額外影響。TLAC標(biāo)準(zhǔn)將要求G-SIBs進(jìn)一步發(fā)行資本和長(zhǎng)期債務(wù)，以提高其彈性和可償還性。這些要求的一個(gè)主要目的是要求大型金融公司的股票和債券持有人承擔(dān)公司破產(chǎn)的成本。盡管額外的資本和債務(wù)要求增加了G-SIB的成本，但這些措施降低了G-SIB破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架給中國(guó)的啟示

（一）宏觀審慎機(jī)構(gòu)與職能

2017年11月，中共中央國(guó)務(wù)院成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，同時(shí)國(guó)務(wù)院吧保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)合并成為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。今后中國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管將形成金融穩(wěn)定委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)以及各地金融監(jiān)管局協(xié)調(diào)的基本框架。

美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可借鑒之處在于：第一、美國(guó)中央銀行的金融監(jiān)管職能得到強(qiáng)化。建立了以美聯(lián)儲(chǔ)為核心，同時(shí)協(xié)調(diào)美聯(lián)儲(chǔ)與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以及行業(yè)監(jiān)管部門的管理模式。第二、美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、美聯(lián)儲(chǔ)、OCC和NCUA根據(jù)《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和監(jiān)管文書減法》（EGRPRA）于2017年3月發(fā)布的報(bào)告顯示CFTC正在對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)則、法規(guī)和實(shí)踐進(jìn)行內(nèi)部審查，確定需要精簡(jiǎn)的及機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，以減輕負(fù)擔(dān)，降低成本，最大限度提升監(jiān)管的有效性。

對(duì)于中國(guó)的“一委一行兩會(huì)一局”的宏觀審慎框架而言，還需不斷吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第一、中國(guó)央行在宏觀審慎監(jiān)管中需要發(fā)揮重要作用。IMF的研究發(fā)現(xiàn)，金融改革方案通過(guò)央行傳到通常更具有效性，央行除承擔(dān)貨幣政策職能外，需要更多地?fù)?dān)負(fù)起宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)警等工作。第二、精簡(jiǎn)監(jiān)管結(jié)構(gòu)，提升監(jiān)管有效性。排除了監(jiān)管真空，也要注意監(jiān)管的有效性，將銀行業(yè)監(jiān)管與保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管是此趨勢(shì)中的一步，宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有序有效是中國(guó)未來(lái)監(jiān)管改革的方向。

（二）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)

國(guó)際清算銀行（BIS）2016年發(fā)布了一項(xiàng)名為《中國(guó)關(guān)于Basel III協(xié)議中G-SIB和D-SIB框架的進(jìn)展情況說(shuō)明》報(bào)告。報(bào)告指出中國(guó)銀行業(yè)近些年發(fā)展很快，不過(guò)國(guó)內(nèi)信貸產(chǎn)品和服務(wù)的供給這些傳統(tǒng)業(yè)務(wù)依然是其核心業(yè)務(wù)。因此在BIS的報(bào)告中，中國(guó)銀行的規(guī)模相對(duì)較高，但是活躍度和復(fù)雜性指標(biāo)往往偏低。這是中國(guó)作為新興市場(chǎng)國(guó)家存在的特殊性，因此中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)應(yīng)該在銀行業(yè)。

美國(guó)2014年開始，委員會(huì)對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專題研究，高度關(guān)注該行業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)指標(biāo)包括流動(dòng)性及贖回、杠桿使用、期限錯(cuò)配、清算處置。監(jiān)管的壓力測(cè)試框架也得到了進(jìn)一步發(fā)展，允許壓力測(cè)試過(guò)程的動(dòng)態(tài)演變以及實(shí)踐中保持多樣性。

不過(guò)，金融監(jiān)管會(huì)影響個(gè)體銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響整個(gè)金融體系的彈性。如果銀行和其他金融機(jī)構(gòu)在遭遇困境時(shí)不需要對(duì)其他機(jī)構(gòu)的成本進(jìn)行核算，它們可能因此承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，這種趨勢(shì)降低違約風(fēng)險(xiǎn)降低了解決方案的預(yù)期成本，降低了發(fā)生金融危機(jī)的可能性，從而使經(jīng)濟(jì)受益。設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管可能無(wú)意中增加金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，或降低金融體系的彈性，需要多加防范。因此，避免過(guò)度監(jiān)管有利于增強(qiáng)金融穩(wěn)定性。

（三）宏觀審慎監(jiān)管工具

中國(guó)央行于2016年建立了宏觀審慎評(píng)估體系（MPA），旨在擴(kuò)大宏觀審慎監(jiān)管的范圍，從時(shí)間維度（Time dimension）方面進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，同時(shí)在跨機(jī)構(gòu)維度（Cross-sectional dimension）方面防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的傳染。

FSOC針對(duì)G-SIBs的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，要求G-SIBs滿足5%的補(bǔ)充杠桿率要求，以避免資本分配和可支配資金的限制，而其他銀行控股公司的最低比率為3%。這要求大型金融公司有能力承擔(dān)公司破產(chǎn)的成本，從而降低了G-SIB破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。在最新的全球系統(tǒng)重要性銀行名單中，中國(guó)有四家銀行上榜。因此中國(guó)在選擇宏觀審慎監(jiān)管工具時(shí)更應(yīng)該注重銀行的杠桿率要求，可以引入杠桿率要求、逆周期資本緩沖（CCyB）等工具，從而降低國(guó)內(nèi)銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

四、總結(jié)

本文分別從宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)還有宏觀審慎監(jiān)管工具的使用三個(gè)方面，概述了美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管框架的最新進(jìn)展，再結(jié)合中國(guó)現(xiàn)如今這三個(gè)方面采取的一些措施，對(duì)比美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提出了對(duì)中國(guó)完善宏觀審慎監(jiān)管框架的啟示與建議。第一、繼續(xù)發(fā)揮央行在金融監(jiān)管中的重要作用，精簡(jiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管有效性;第二、關(guān)注中國(guó)銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)關(guān)注保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)，實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管;第三、對(duì)中國(guó)的全球系統(tǒng)重要性銀行適當(dāng)增加杠桿率要求，增加大型金融機(jī)構(gòu)的彈性，降低其破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張?zhí)祉?，張?宏觀審慎監(jiān)管、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及國(guó)內(nèi)外金融監(jiān)管實(shí)踐及啟示[J].證券法律與監(jiān)管，2018（04）.

[2]BIS.Global Systemically Important Banks： Updated Assessment Methodology and the Higher Loss Absorbency Requirement [R].2013.

[3]IMF-FSB-BIS， Elements of Effective Macroprudential Policies. Lessons from? ?International Experience[R].2016.

[4]FSOC.Study of the effects of size and complexity of financial institutions on capital market efficiency and economic growth carried out at the direction of the chairperson of the Financial Stability Oversight Council[R].2016.

[5]FSOC.Annual report of the Financial Stability Oversight Council[R].2017.

[6]中國(guó)人民銀行.中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告[M].中國(guó)金融出版社， 2017.

[7]姚珂.宏觀審慎視角下的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管——以銀行業(yè)為主題對(duì)象的研究[D].南京信息工程大學(xué)，2015.

[8]周懋，基于《多德-弗蘭克法案》的美國(guó)金融監(jiān)管改革研究及借鑒[D].湖北大學(xué)，2014.

[9]道格拉斯·埃利奧特·美國(guó)歷史中的宏觀審慎政策[J].金融市場(chǎng)研究，2014（01）.

（作者單位：南京信息工程大學(xué)）