沈 丹，傅小宇

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”工作的總抓手，農(nóng)民是三農(nóng)問題的核心，其實質在于農(nóng)民的權利能否得到保障。我國目前還有4000萬貧困人口，其中有勞動能力的可以進行就業(yè)救助、人員培訓，實施產(chǎn)業(yè)扶貧，還有一部分通過社會保障制度兜底保障[1]。社會保障制度和扶貧工作都有減貧的目標，但二者在對象識別、制度的功能定位、工作重點等方面各有側重[2]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)階段我國社會保障制度、扶貧開發(fā)包含的內容大致可用圖1來表示：

與國外社會保障制度的界定范圍不同，我國社會保障制度的概念與國外社會福利的概念相近，是一個大保障的范疇，即與全體公民有關的福利都可稱作是社會保障。我國的社會保障體系主要包括社會福利、社會救助、社會保險和社會優(yōu)撫等內容。社會救助制度旨在保障公民衣、食、住、行等最低生存的需要，幫助低收入群體或困難群體化解危機，促進勞動力再生產(chǎn)和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。社會保險制度旨在解決公民在養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、生育和工傷等方面的后顧之憂，為公民發(fā)展能力提供現(xiàn)實基礎，但是權利的獲得必須承擔相應的社會保險繳費義務。社會福利制度比如公共福利制度，婦女兒童和殘疾人福利制度以及老年人福利制度等，使全體社會成員共享經(jīng)濟發(fā)展成果，獲得更多發(fā)展機會和發(fā)展能力，社會福利旨在倡導生活得更好。社會優(yōu)撫針對特定人群，保障軍人、軍屬相關權益。在福利、保險和救助這三項制度中，最基礎的是對于公民生存權和發(fā)展權的保障，即社會救助是基礎，也是扶貧開發(fā)中發(fā)揮兜底保障功能的制度。從制度的設計目標來看，我國的社會保險和社會福利相對于社會救助制度來說，對貧困家庭的支持力度不夠[3]。

社會救助制度包括低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、教育和住房救助制度以及臨時救助制度等八大專項救助內容，申請對象只要滿足相應申請條件，即可通過申請審批程序獲得救助。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要解決貧困，社會救助制度發(fā)揮兜底保障作用，解決扶貧解決不了的問題。低保是社會救助制度中一項長期的保障政策，是貧困群眾的安全網(wǎng)，發(fā)揮著最重要的兜底保障功能，而扶貧具有開發(fā)性，二者都是鄉(xiāng)村振興的基礎和前提條件。低保制度的實施，能夠直接作用于脫貧的成效和鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)，對于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，到2050年鄉(xiāng)村全面振興，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富至關重要。

二、低保制度的演進

(一)低保制度的建立和發(fā)展

上海市于1993年首先建立起了最低生活保障制度，保障下崗失業(yè)工人的基本生活。國務院于1997年提出在全國范圍內建立最低生活保障制度，在《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知(國發(fā)〔1997〕29號)》中做了詳細規(guī)定。此后，于1999年通過了《城市最低生活保障條例》(國務院令271號)，許多城市逐步建立健全最低生活保障制度。

2007年，國務院頒布了《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知(國發(fā)〔2007〕19號)》，我國農(nóng)村最低生活保障制度開始建立。農(nóng)村低保制度很大程度上是以城市低保為基礎的，不同之處在于制度管理、財政安排、資格認定和受益水平等方面。國務院于2014年頒布了《社會救助暫行辦法》(國發(fā)〔2014〕649號)，對城鄉(xiāng)低保進行統(tǒng)一管理。由此，我國基本形成了城鄉(xiāng)最低生活保障制度，是社會救助制度的主體。目前，北京、上海等地已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化，其他省市也在探索階段[2]。

作為一項基于家計調查的社會救助項目，低保提供現(xiàn)金救助，保障收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴实呢毨Ъ彝サ淖畹蜕睢Ｆ渌恍﹩雾椛鐣戎椖?，比如災害救助、住房救助、醫(yī)療和教育救助等，起初的救助對象也僅是低保家庭，以“低保身份”作為唯一的識別標準。也就是說，是一種基于低保身份的“福利捆綁”，對于邊緣貧困家庭來說，“懸崖效應”明顯。后來，在各地的實踐中，逐步將收入超過低保家庭一定比例的邊緣貧困家庭也納入社會救助覆蓋范圍。在保障的內容上，進行“福利解綁”，各類對象獲得保障不以獲得低保為前提條件，符合任一社會救助專項救助條件者，即可申請該項目獲得救助。

(二)西藏農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度運行現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)于1999年開始建立城市最低生活保障制度。2007年《西藏自治區(qū)人民政府批轉自治區(qū)民政廳財政廳關于〈西藏自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法(試行)〉的通知》(藏政發(fā)〔2007〕55號)發(fā)布，開始實施農(nóng)村低保制度。2017年，為統(tǒng)籌和進一步規(guī)范、完善城鄉(xiāng)低保制度，西藏自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法(試行)》的通知(藏政辦發(fā)〔2017〕141號)并開始實施。對農(nóng)牧民來說，低保制度是低收入農(nóng)戶的兜底保障，制度的覆蓋范圍、保障水平較制度建立之初，均有顯著提升。

圖2 西藏自治區(qū)低保申請審核程序

一是農(nóng)牧民低保資格條件更為明確，體現(xiàn)為戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)的范圍更加明確，而這三項也是認定城鄉(xiāng)居民低保資格的必要條件。以戶籍為基礎分為農(nóng)村和城市居民。對特殊人群、特殊情況下的處理分門別類做出了詳細規(guī)定，比如將包括監(jiān)獄服刑人員、宗教教職人員脫離家庭獨立生活連續(xù)三年及以上的人等，將不算作共同生活的申請救助居民家庭成員，將家庭成員擁有機動車輛、因賭博等不良行為造成家庭經(jīng)濟生活困難等九類情形排除在低保覆蓋范圍之外。制度的頂層設計更為完善，政策內容更為詳實，實際可操作性提高。

二是圍繞低保相關的社會救助工作更加細致、更加可操作。國家于2014年出臺了《社會救助暫行條例》，自治區(qū)于2018年初開始實施《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法(試行)》，對于包括低保在內的社會救助制度有了更為嚴格的規(guī)范和要求，如圖2所示，自治區(qū)要求低保核查中做到“100%入戶調查”，實行動態(tài)調整，保障對象“有出有進”，執(zhí)行更為嚴格的家庭收入和財產(chǎn)核查制度。低保申請對象提出低保資格申請，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處受理低保申請并進行審核，縣(區(qū))級民政部門審批，審批要求按照30%的比例進行入戶抽查，同時申請、審批程序還對入戶調查、民主評議等都從程序和時限方面給予了具體、可操作化程序規(guī)范要求。實際上，全國各地的政策中均有類似規(guī)定，并且要求在實踐中嚴格執(zhí)行。西藏自治區(qū)不斷完善頂層制度設計，旨在充分發(fā)揮低保兜底保障功能。

三是自2010年以來，農(nóng)村低保制度保障人數(shù)較城市低保保障人數(shù)的變化波動更為明顯，如圖3所示，城鄉(xiāng)低保保障人數(shù)都經(jīng)歷了先升后降的變化過程，于2013年達到最高后開始下降。我國于2014年開始實行的《社會救助暫行辦法》，是首次以行政法規(guī)的形式對全國低保進行統(tǒng)一管理，產(chǎn)生的一個重大變化是在市、縣兩級政府部門間建立收入和財產(chǎn)核查機制，實現(xiàn)信息共享和信息交換。其次，對救助資格的認定從考慮收入到基于家庭收入和財產(chǎn)狀況兩方面，申請審核更為嚴格，這也有利于進行交叉核查，低保的申請和救助對象數(shù)量逐漸呈下降趨勢[4]。另外，基于特殊的區(qū)情，西藏農(nóng)牧民有較高的收入，包括草場、林業(yè)等各項補貼，貧困的大多是殘疾人或者慢性病人群，由這些原因共同作用而導致新進入低保范圍的人數(shù)較少。最后，目前的低保人數(shù)穩(wěn)步下降，與近年來的扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施密切相關。

圖3西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)低保保障人數(shù)(2010-2017年)

(數(shù)據(jù)來源：民政部《中國民政統(tǒng)計年鑒(2011-2018)》，北京:中國統(tǒng)計出版社2011年-2018年版。)

四是從低保標準絕對值隨時間的縱向發(fā)展來看，西藏城鄉(xiāng)低保標準，尤其農(nóng)牧民低保標準逐年上升，體現(xiàn)了低保標準隨經(jīng)濟社會的發(fā)展水平做動態(tài)調整過程。如圖4所示，西藏城市低保標準基本高于全國平均的低保標準，除2014年之外。而西藏農(nóng)牧民低保標準始終不到城市低保標準的一半，且農(nóng)牧民低保標準均在全國低保平均標準之下，說明城市低保制度的待遇水平相較于農(nóng)牧區(qū)來說要好。

圖4 西藏城鄉(xiāng)低保標準與全國低保平均標準(2010-2017年)

(數(shù)據(jù)來源：民政部《中國民政統(tǒng)計年鑒(2011-2018)》，北京:中國統(tǒng)計出版社2011年-2018年版。)

我們進一步將低保標準占人均可支配收入的比例、低保標準占居民人均消費支出進行比較。如表1所示，2013年-2017年間，西藏城鄉(xiāng)低保標準占人均可支配收入的比例高于全國平均低保標準占人均可支配收入的比例。城市和農(nóng)村分開來看，僅有2016年西藏農(nóng)村低保標準所占比例低于全國比例，其余年份城市和農(nóng)村均高于全國比例。通過對比西藏城鄉(xiāng)低保標準占城鎮(zhèn)居民人均消費支出的比例，西藏城市和農(nóng)村低保標準所占比例均高于全國。有學者通過比較2016年全國數(shù)據(jù)指出，西藏城市低保標準占人均可支配收入的比例為全國最高，29.93%。西藏城市低保標準占城鎮(zhèn)居民人均消費支出的比例也為全國最高，達到42.81%，城市低保標準所占比例為42.81%，也為全國最高[3]。

表1 西藏城鄉(xiāng)低保標準占居民人均可支配收入的比例、占居民人均消費支出比例

(注：從2013年起，國家統(tǒng)計局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調查，2013年及以后的數(shù)據(jù)均來源于此項調查。與2013年前的分城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶調查的調查范圍、調查方法、指標口徑有所不同，故暫未統(tǒng)計2013年以前數(shù)據(jù)。)

(數(shù)據(jù)來源：民政部《中國民政統(tǒng)計年鑒(2011-2018)》，北京：中國統(tǒng)計出版社2011年-2018年版。國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒(2011-2018)》，北京：中國統(tǒng)計出版社2011年-2018年版。)

中央重點支持“三區(qū)三州”地區(qū)扶貧攻堅，而低保是維持城鄉(xiāng)居民衣、食、住、行等基本生活水平的保障制度，低保制度效果直接作用于脫貧的成效和鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。綜上來說，西藏農(nóng)牧區(qū)目前的低保制度健全，低保標準隨經(jīng)濟社會發(fā)展水平動態(tài)調整，占居民人均可支配收入的比例和居民人均消費支出的比例基本高于全國平均水平。

三、對西藏農(nóng)牧區(qū)低保制度的評價

一是從低保標準方面來看。低保標準過低不能維持基本的衣、食、住、行生活需要，而低保標準過高往往會帶來較強的福利依賴效應，貧困對象不愿外出就業(yè)，更愿意“享受”低保。因此，劃定低保標準、最低工資標準、失業(yè)保險等標準尤為重要。目前我國的低保金以家庭為單位進行發(fā)放，2018年西藏最低工資標準是1650元/月，截至2018年3季度西藏農(nóng)村低保標準是321.44元/月/人，如果按照三口之家來計算，目前西藏農(nóng)牧區(qū)低保標準較低，且遠遠低于最低工資標準，單純從農(nóng)牧民低保標準來看，不存在福利依賴。雖然目前農(nóng)牧民“等靠要”思想轉變較大，但國家財政對于農(nóng)牧民的扶貧等其他方面的補貼力度大，而目前低保制度缺乏激勵機制，低保對象缺乏自愿退出低保參加工作的動力，這些政策之間共同作用，要避免產(chǎn)生基于“低保身份”的福利依賴效應。

二是家庭收入和財產(chǎn)核查仍然艱難。雖然家庭財產(chǎn)交叉核驗信息系統(tǒng)已經(jīng)部分解決了瞄準的準確性問題，但是對于家庭銀行和金融資產(chǎn)情況目前還難以核查，各省份之間信息難以共享同步，動態(tài)管理上存在工作時間差，導致收入和財產(chǎn)核查準確性差，低保瞄準率不高。目前“行賄裝窮爭低?！爆F(xiàn)象已經(jīng)有所改善，但是出現(xiàn)的新趨勢是人們可能會鉆政策漏洞，在家計調查中存在道德風險。比如人們想申請低保并獲得批準，他們可能會將自己的銀行儲蓄轉移到親戚賬戶，如果他既想獲得低保又想有車，可能會將車登記在其他人名下。在農(nóng)牧民申請對象家庭收入評估方面，雖然目前民政部門也會評估羊或者牛的價值，并給予指導價格作為參考，但是價格受天氣、氣候波動較大。此外，要核查牧民有多少頭牛，可能申請表中只寫了50只，但是實際他們有200頭[5]。

三是低保資格識別標準僵硬，缺乏彈性。目前對于認定低保資格的標準僅有“家庭成員人均可支配收入低于低保標準”和“家庭財產(chǎn)符合規(guī)定”兩項，從表1中可知，西藏城鄉(xiāng)低保標準占人均可支配收入比例基本高于全國水平，位列全國前列。但是目前西藏農(nóng)牧區(qū)低保保障對象主要是沒有收入能力、老弱病殘等困境人群，自治區(qū)在《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法(試行)》中也提出了支出型貧困家庭，即因病、因殘、因學造成家庭“實際人均可支配收入低于最低生活保障標準的家庭”可以按照程序申請低保。這些都針對“吃藥擠占吃飯”或“交了學費難買米”和“無勞動能力”這幾類人群，在實際操作中靈活性差，比如發(fā)生概率不大的突發(fā)事件，一旦發(fā)生，短時間內家庭支出劇增，導致家庭長時間內都無法應對，而他們僅能申請臨時救助等其他專項救助。對于低保對象的審核認定方面，也欠缺專業(yè)性，僅憑工作人員已有經(jīng)驗進行判斷。低保資格認定標準，其實質是低保的瞄準機制，精準識別才能對癥下藥，有效解決實際問題[6]。

四是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，低保標準一體化不現(xiàn)實。我國城鄉(xiāng)二元結構導致了城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。在低保制度方面，目前我國大部分城市在低保制度上實現(xiàn)了一體化，即城鄉(xiāng)共用一套低保管理操作辦法。北京、上海等地在低保標準上也做到了城鄉(xiāng)一體化，兩地2017年城鄉(xiāng)低保標準分別為900元/月(北京)和970元/月(上海)。西藏自治區(qū)于2018年初起，實施《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法(試行)》，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保制度上的一體化。西藏不同于我國其他地區(qū)的農(nóng)村居民，大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，西藏的農(nóng)村居民大多靠放養(yǎng)牛、馬等為生，因此西藏的低保管理工作也不同于其他省份，其低保管理主要集中在自治區(qū)政府層面，下級政府主要負責實施政策、調整收益水平等工作。目前城市低保標準比農(nóng)村低保標準的二倍還要高，加之西藏特殊的區(qū)情，城鄉(xiāng)低保標準一體化在目前來說必然會導致國家財政負擔壓力巨大，加大對農(nóng)牧民的保障之外，也會對城市居民造成“新的不平等”，因為農(nóng)牧民可以依靠自己種植、放牧解決溫飽問題，而城市居民生活用品都要從市場購買獲得。

五是基層工作力量較為薄弱，瞄準所要求的準確率越高，則對應行政成本越高。西藏自然環(huán)境特殊，農(nóng)牧民低保工作量和管理成本明顯高于其他省市。與其他地方的基層工作類似，基層工作人員往往身兼數(shù)職，承擔著包括低保在內的多項工作。雖然交叉核驗信息和低保政策不斷完善，救助對象的數(shù)量趨于穩(wěn)定，但因為申請者要經(jīng)過家庭收入和財產(chǎn)核查、民主評議等程序后最終確定救助資格，民政部門和基層政府相關工作人員的工作量也在增加。目前自治區(qū)政府要求對所有的申請者100%入戶調查，對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，入戶調查的成本非常高。一些居民居住在邊境地區(qū)，且路途崎嶇，有的需要開上百公里的車才能到。夏天的時候，牧民放牧居住在外，但是必須聯(lián)系到本人，因為表格簽字等都要他們本人來做[4]。

四、總結

社會救助制度，尤其是低保制度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大組成部分，是貧困群眾的安全網(wǎng)，發(fā)揮著保障兜底的作用。低?！岸档住辈皇菃渭?yōu)榱送瓿扇蝿盏摹疤針藬U面”，而應當是扶貧解決不了的貧困問題，最終由社會救助政策兜底保障[1]。西藏農(nóng)牧區(qū)低保制度的發(fā)展更要打破“支出>收入>標準”的惡性循環(huán)[2]。在制度設計的時候，要注重低保和其他制度的有效銜接，比如低保和產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧開發(fā)政策的銜接。再比如通過提供就業(yè)培訓、技能培訓等就業(yè)服務工作，有能力的申請者和救助對象能夠積極走入勞動力市場，使得就業(yè)服務發(fā)揮“助人自助”的政策效應，并發(fā)揮制度的激勵作用，這樣如果他們退出低保參加工作不會降低他們的福利，有效防止返貧。實際上，貧困對象就業(yè)后比領取低保金時候的生活水平好很多，這才是正常的制度發(fā)展模式[6]。

在財政負擔方面，上級政府的支持很重要。沒有中央、省級政府的財政資助，僅靠地方政府有限的資源和能力，既沒有財政能力實施也沒有改變的動機。目前我國保險和福利對貧困家庭支持不夠，社會救助是扶貧開發(fā)的基礎，要繼續(xù)逐步提高低保標準在居民收入水平中所占的比例，由最低生活保障向基本生活保障轉型，擴展單一的救助到綜合救助模式，從物質救助轉向物質和服務多元化的救助方式[7]。比如對于除低保以外的專項救助或者附加福利的提供，由目前以家庭為基礎提供轉變?yōu)榛谪毨ο髠€人進行提供，實行更為細致的分類救助制度。比如對于有勞動能力的救助對象提供就業(yè)、再就業(yè)服務，對老人、殘疾人提供照護服務，對小孩提供心理健康服務等，這些舉措也將有效減少家計調查的困難，實現(xiàn)社會救助從兜底性向發(fā)展性轉變[6]。