城市群租治理法治化探析

梁春程 許雯雯

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，人口流動規(guī)模和頻率空前增長，上海作為全國一線的特大城市，外來人口導入長期保持高位運行，大量的外來人員來滬務工、求學與定居，推動了城市的經(jīng)濟、社會、文化等各方面的繁榮，但同時也給城市管理和社會治理帶來一些棘手的難題，群租問題就是其中之一。本文以上海市近年來群租問題立法、司法、執(zhí)法的工作情況為基礎，從立法、司法、執(zhí)法等角度探討群租整治存在的問題及多重原因，并提出相應的對策建議。

上海群租問題的現(xiàn)狀及危害

“群租”一詞最早是由上海市在2006年提出，但現(xiàn)有法律法規(guī)或者政府規(guī)章并沒有明確使用群租的概念，因此其并不是一個正式的法律術語。目前上海治理群租問題的主要法律依據(jù)是住建部的《商品房屋租賃管理辦法》（2011住建部令第6號）和上海市政府的《上海市居住房屋租賃管理辦法》（2011上海市府令68號，2014年修訂，以下簡稱《辦法》）。具體到違法群租界定的標準上，2014年上海市社會管理綜合治理委員會辦公室等十部門聯(lián)合頒布的《關于加強本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理工作的實施意見》予以明確：一是規(guī)定最小出租單位，不得將一間原始設計為居住空間的房間分割、搭建后出租，或按床位出租;二是規(guī)定居住人數(shù)限制，除了有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務關系的情形外，出租居住房屋，每個房間的居住人數(shù)不得超過2人;三是設定最低人均承租面積，居住使用人的人居住面積不得低于5平方米;四是禁止居住特殊空間，不得將原始設計為廚房、衛(wèi)生間、陽臺和地下儲藏室等其他空間予以出租;五是禁止員工宿舍與普通住宅混同，不得把居住物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的居住房屋出租作為單位集體宿舍。如果房屋租賃行為違反了上述五個禁止性規(guī)定就屬于違法群租，需要依法整治。

從分布特點看，群租房屋呈現(xiàn)“老少新多、外少內(nèi)多”的趨勢。 所謂“老少新多”是指新建住宅小區(qū)群租現(xiàn)象較多，其中一些動遷房小區(qū)和單位面積較大的次新房小區(qū)的群租現(xiàn)象嚴重。老小區(qū)由于產(chǎn)權人的入住率較高以及房屋結構不適宜群租，故大多是多人合租而基本沒有大規(guī)模群租現(xiàn)象。所謂“外少內(nèi)多”是指交通便利的地區(qū)、醫(yī)院周邊地區(qū)、距離市中心較近的區(qū)域的群租現(xiàn)象較多。從房東情況看，據(jù)房管部門不完全統(tǒng)計，除了少部分炒房客和拆遷戶之外，絕大部分的群租房都是由一批“職業(yè)二房東”控制（其中也包括一些房產(chǎn)中介），而且根據(jù)地域劃分形成規(guī)模團體，內(nèi)部則達成一定的同盟，統(tǒng)一房屋的分割、出租的渠道、租金的標準。從房客情況看，群租客主要為剛畢業(yè)的大學生、外來就醫(yī)人員、外來務工人員，等等。

一是治安違法案件高發(fā)。群租屋內(nèi)人員密集、成分復雜、流動性強，容易發(fā)生人際沖突，進而引發(fā)盜竊、傷害等治安問題。二是消防安全隱患較大。通過檢查可以發(fā)現(xiàn)，群租屋內(nèi)普遍存在分割隔斷、空間狹小、雜物堆積等現(xiàn)象，疏散通道不暢，尤其是水、電、煤、氣管線私接、亂接、亂用等更是存在大量消防安全隱患。三是滋擾周邊住戶正常生活。群租房屋往往會改變建筑結構和布局，拆改管線及配套設施，破壞房屋承重結構，嚴重影響房屋結構安全。群租人員眾多，難免存在深夜進出、活動喧鬧、不講衛(wèi)生等不良生活習慣，容易干擾相鄰業(yè)主正常生活，降低小區(qū)居住品質(zhì)，侵害他人合法權益，誘發(fā)鄰里矛盾、摩擦。實踐中除了原始房東與“二房東”之間的房屋租賃訴訟案件多發(fā)外，因房屋群租導致房屋損壞滲水、妨礙通行等相鄰關系糾紛案例每年也有百余起。四是破壞正常的房屋租賃管理秩序。首先，群租現(xiàn)象通過密集出租獲得豐厚利潤，但對于合法的出租人或者商業(yè)酒店，造成不公平競爭，破壞正常的租賃市場秩序。其次，群租造成小區(qū)人口密度加大，物業(yè)公司需要花費更多的人力財力，不少業(yè)主因為群租往往會投訴物業(yè)、拒絕繳納物業(yè)費，增加物業(yè)管理難度。

群租整治難原因何在

從“需求決定供給”的經(jīng)濟學視角看，群租現(xiàn)象背后有著更為深層次的原因。近年來大城市房屋租售價格高漲，而選擇群租的群體大多無法負擔高昂的房價或房租，群租這種較為廉價的居住方式便自然產(chǎn)生。這不僅是城市化迅猛發(fā)展過程中大量流動人口涌入城市造成居住需求急劇增加的結果，也反映出低收入群體對居住需求的供求矛盾難以調(diào)和的困境。根據(jù)1933年國際現(xiàn)代建筑協(xié)會《雅典憲章》要求，城市規(guī)劃主要應圍繞居住、工作、游憩、交通等四大活動進行，如果從居住地點到工作場所距離很遠、路途交通擁擠，則會損害城市人的身心健康。為此，群租人員需要在通行成本與居住成本之間尋找平衡點。軌道交通沿線的大型動遷安置居住小區(qū)房屋大量空置、大戶型租金較高，使得通過“群租”降低居住成本的特殊方式得以盛行，這也反映出城市功能規(guī)劃和房屋資源統(tǒng)籌的不足。

群租問題整治難與目前群租中“二房東”的規(guī)?；?、專業(yè)化密切相關。專業(yè)化、規(guī)?；摹岸繓|”隊伍，他們看準群租市場的利潤空間，將租賃的整套房屋裝修間隔成多個小間用于群租，賺取租金差價牟利。同時，由于他們長期從事群租行業(yè)，信息互通、互相幫助，對于如何應對檢查執(zhí)法有著一定的“經(jīng)驗”，在群租整治過程中往往抵制賴租、無理索賠、煽動對立，也成了群租整治中的一大頑疾。

違法群租整治困難的另一個根源性問題是行政執(zhí)法的成本效益核算極低，現(xiàn)有的行政管制措施并不能對違法群租利益產(chǎn)生很大的觸動。以對一個三室兩廳的違法群租房的執(zhí)行環(huán)節(jié)為例，單憑街鎮(zhèn)或者房管部門執(zhí)法人員人數(shù)過少，可能會誘發(fā)被執(zhí)行人的對抗，也難以防范被執(zhí)行房屋內(nèi)財物看管清點存在爭議等問題，所以街鎮(zhèn)一般要動員房管、公安、綜治等多個部門至少20人以上的隊伍，如果存在違章搭建或改變房屋結構用途的情形，還需要聘請專門的拆房公司。這樣的一次執(zhí)法活動至少需要提前一周準備，各部門事先都要做好應急預案和分工協(xié)同，執(zhí)法的時間和經(jīng)濟成本不可謂不大。而二房東往往在群租整治力度降低后又卷土重來，請裝修隊還原恢復速度很快，但成本不過數(shù)千元。

群租治理的對策建議

完善群租問題治理相關立法保障。針對目前群租治理中的一些瓶頸問題，可以通過完善相關立法保障加以解決。一是促進群租問題治理專業(yè)立法。依據(jù)現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，參考公安消防監(jiān)督檢查程序的期限和方式，盡快就群租整治的執(zhí)法主體、證據(jù)規(guī)格、執(zhí)法形式、具體程序、行政不作為的后果以及追責等形成操作性細則，并在經(jīng)驗積累成熟后制定地方性法規(guī)，為國家專門立法提供有益的行政執(zhí)法實踐經(jīng)驗。二是明確群租整治的執(zhí)法主體職責。根據(jù)相關法律、法規(guī)以及地方政府規(guī)章的規(guī)定，房管部門是查處群租的職能部門，街道辦事處是治理群租的協(xié)調(diào)機關，但二者執(zhí)法力量和權限的缺乏導致其牽頭治理該問題阻礙過大，需要建立區(qū)級“違法群租整治”工作領導機構或者直接按照屬地管理原則委托街鎮(zhèn)進行綜合執(zhí)法，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)區(qū)域違法群租整治和行政執(zhí)法工作，提高群租整治工作的權威性、組織性和協(xié)調(diào)性。三是進一步加大群租相關主體的法律規(guī)制，要求出租人、承租人和中介機構對房屋的租賃情況及時備案，增加有關房東配合義務的規(guī)定，對于群租人員拒不開門、不配合調(diào)查的，執(zhí)法部門可以通知房東協(xié)助開門配合，房東拒不配合的，可以對其進行行政處罰。建立群租“黑名單”，對于曾經(jīng)從事群租且拒不整改的“二房東”或者中介機構，除了予以罰款之外，再次發(fā)現(xiàn)群租情形的，可以直接進行行政處罰，并納入個人聯(lián)合征信系統(tǒng)。

完善立法是整治群租的重要途徑，但同時還要有相應的制度保障法律內(nèi)容成為現(xiàn)實，增強群租治理的執(zhí)法保障。一是充實專業(yè)骨干、加強隊伍培訓、完善執(zhí)法記錄儀等硬件配備，確保執(zhí)法部門對群租行為具備發(fā)現(xiàn)、取證、告知、催告的能力，促進行政執(zhí)法規(guī)范化。二是加強行政執(zhí)法協(xié)助，街鎮(zhèn)、綜治、房管、公安、工商等行政執(zhí)法主體之間應建立違法群租執(zhí)法合作機制，拓展實有人口信息采集室功能，建立起房屋租賃和人口管理關聯(lián)機制，強化工作合力，提高打擊效率。三是建立違法群租行政處罰后續(xù)監(jiān)督機制。房管、消防、公安等部門應當以被行政處罰過的群租房為后續(xù)跟蹤檢查監(jiān)督的重點，加強對房屋產(chǎn)權人的宣傳教育，勸導其依法依規(guī)租賃房屋，確保行政執(zhí)法的持續(xù)效果。對群租行政處罰中的承租人進行教育宣傳，要求外來人員到公安機關辦理相關登記手續(xù)，以登記內(nèi)容監(jiān)督承租人再次出現(xiàn)群租的情形。四是針對大部分執(zhí)法部門無直接強制執(zhí)行權，申請法院強制執(zhí)行執(zhí)法周期長、威懾效果不佳等問題，一方面依托公安、消防，加強群租房屋火災隱患排查整治，另一方面與法院建立聯(lián)席會議等溝通協(xié)調(diào)機制，探索開通違法群租房屋強制執(zhí)行快速通道，在法定程序內(nèi)快收、快審、快執(zhí)。

建立群租問題治理網(wǎng)上辦案系統(tǒng)。充分運用現(xiàn)代科技手段，促進信息化和大數(shù)據(jù)應用與執(zhí)法辦案體制改革深度融合發(fā)展，有助于推進各項社會治理工作向深層次邁進。以上海百事通信息技術公司研發(fā)的網(wǎng)絡平臺和SaaS（Software as a Service，軟件即服務）為例，該平臺包括“群租房”數(shù)據(jù)高危預警系統(tǒng)（數(shù)據(jù)來源有：一是通過對接房管局數(shù)據(jù)，將全區(qū)房屋租賃合同備案數(shù)據(jù)對接到該系統(tǒng)中;二是群眾重點舉報的群租行為所在小區(qū)、門牌號統(tǒng)計;三是職能部門網(wǎng)格化巡查、調(diào)查發(fā)現(xiàn)的群租數(shù)據(jù)）、群眾舉報“群租”登記系統(tǒng)、對應各轄區(qū)街道對舉報問題分類分流操作系統(tǒng)、轉(zhuǎn)交各職能機關的處理系統(tǒng)、問題反饋系統(tǒng)。該集成系統(tǒng)能對日常巡查、群眾舉報的群租問題由各轄區(qū)內(nèi)的街道進行分流并按照統(tǒng)一設定的處理期限進行流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)交給相關責任部門依法進行處理，各部門按照《行政處罰法》《行政強制法》的程序在線辦案，全程留痕，并在法定期限內(nèi)辦結有關案件反饋至各轄區(qū)街道同時抄送給舉報群眾。通過該系統(tǒng)能夠明確各職能機構的分工，嚴格遵守法定程序期限，同時防止各機關相互推諉，上一級政府同時可以對該系統(tǒng)中各職能部門進行績效考核，作為各級機關效能的考核依據(jù)，有力解決了上述信息獲取、執(zhí)法規(guī)范、投訴答復、監(jiān)督考核等難題。

構建房屋租賃疏導和自律機制。對于“群租”行為不能只靠“堵”，更要進行疏導，低收入人群的住房保障問題應是題中之義。一方面，在群租較為嚴重的街鎮(zhèn)增加針對特定外來務工人員的廉價租賃房屋供給，建議建立低收入人員租房管理系統(tǒng)，開放低收入人員的網(wǎng)上登記功能，重點對其租房需求、收入情況進行登記和審核，分階段、分步驟、分批次解決好低收入人員的廉租房問題，并對其進行宣傳、引導。如不能短期內(nèi)解決其廉租房問題，可與用人企業(yè)協(xié)商統(tǒng)籌建立來滬人員集中居住點或者適當給予特困人員相關住房補助。鼓勵公共租賃住房運營機構、社會專業(yè)機構等，收儲社會閑置房源，開展居住房屋代理經(jīng)租業(yè)務，并給予政策優(yōu)惠和管理指導，逐步擴大租賃住房供應規(guī)模，優(yōu)化租賃住房供應結構，穩(wěn)定住房租金水平，從而減少群租市場的需求量。另一方面應當充分發(fā)揮居委會、業(yè)委會、業(yè)主大會、物業(yè)服務企業(yè)的作用，通過修訂完善業(yè)主管理規(guī)約、賦予物業(yè)服務企業(yè)相應管理職責、辦理房屋租賃合同登記備案、相鄰業(yè)主提起民事訴訟等方式加強居民自我管理。特別是街道辦事處，應當對違法群租重點小區(qū)的業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司進行宣傳教育和法律指導，鼓勵業(yè)主委員會就本小區(qū)內(nèi)的群租治理問題按照《物權法》《物業(yè)管理條例》等有關規(guī)定進行自治，制定符合本小區(qū)全體業(yè)主利益的管理方案，實現(xiàn)群租問題自律自理。