孟月莉，毛阿燕，楊玉潔，汪 楠，董 佩，嚴曉玲，胡廣宇，丁晗玥，邱五七

(中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所，北京 100020)

首都公共衛(wèi)生事業(yè)為保障首都人民健康、維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。而一個有效的公共衛(wèi)生體系需要受過良好教育的公共衛(wèi)生專業(yè)人士來運作[1]，公共衛(wèi)生服務人員作為公共衛(wèi)生服務的直接提供者，在很大程度上決定了公共衛(wèi)生服務的可及性和質(zhì)量、公共衛(wèi)生投入效果以及公共衛(wèi)生改革的成效[2]。為此，本文分析了北京市2011-2016年專業(yè)公共衛(wèi)生機構人員的配置情況，發(fā)現(xiàn)和總結未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，為北京市公共衛(wèi)生人員隊伍建設提供決策參考與政策建議，促進首都公共衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。

1 資料與方法

1.1 資料來源

數(shù)據(jù)資料來源于2011-2016年《北京市衛(wèi)生工作統(tǒng)計資料簡編》[3，4]與“加強首都公共衛(wèi)生體系建設研究”問卷調(diào)查所獲數(shù)據(jù)；定性資料主要來源于知情者訪談與焦點組訪談。

1.2 研究方法

1.2.1 定量分析

利用自行設計的調(diào)查問卷，對北京市專業(yè)公共衛(wèi)生機構，包括疾病預防控制機構、衛(wèi)生計生監(jiān)督機構、婦幼保健機構、精神衛(wèi)生保健機構、結核病防治機構、急救機構和采供血機構進行問卷調(diào)查，收集全市專業(yè)公共衛(wèi)生機構人力資源配置方面的數(shù)據(jù)，并結合2011-2016年《北京市衛(wèi)生工作統(tǒng)計資料簡編》中數(shù)據(jù)進行定量分析，描述近年來北京市公共衛(wèi)生人員的總體配置情況。

1.2.2 關鍵知情者訪談

2017年9-12月，訪談了與北京市公共衛(wèi)生工作直接相關的機構及部門的負責人，深入了解北京市各類公共衛(wèi)生人力資源的相關信息與公共衛(wèi)生人才隊伍建設策略。訪談對象包括北京市衛(wèi)計委公共衛(wèi)生相關處室負責人與上述專業(yè)公共衛(wèi)生機構負責人，每個處室或機構各訪談1名主要負責人。

1.2.3 焦點組訪談

2017年9月至2018年1月，對公共衛(wèi)生工作相關利益群體進行了4次焦點組訪談。

1.3 資料錄入與分析

定量調(diào)查資料收集完成后，使用Microsoft Excel軟件建立數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)進行核實與整理，并進行定量描述性分析。定性訪談的錄音資料先做文字轉錄，運用Nvivo 11.0軟件提取訪談對象的描述和看法，然后按照主題框架法進行歸納。

2 結果

2.1 北京市2011-2016年公共衛(wèi)生人員總體配置現(xiàn)況

北京市2011-2016年專業(yè)公共衛(wèi)生機構人員與衛(wèi)技人員規(guī)模總體平穩(wěn)、略有上升，6年平均增幅分別為3.76%和3.55%；全市公共衛(wèi)生技術人員占比6年來均保持在77%左右，但占比情況6年來呈下降趨勢，平均降幅為0.20%，應當引起關注。每千常住人口公共衛(wèi)生人員數(shù)有所增加，由2011年的0.63人增加至2016年的0.70人，6年平均增幅2.24%，見表1。

表1 北京市2011-2016年專業(yè)公共衛(wèi)生機構人員配置情況

北京市2011-2016年疾病預防控制機構、衛(wèi)生計生監(jiān)督機構和結核病防控機構的衛(wèi)生人員與衛(wèi)技人員數(shù)量以及衛(wèi)技人員占比均有所下降，精神衛(wèi)生保健機構、急救機構、婦幼保健機構的衛(wèi)生技術人員占比與婦幼保健機構中保健人員占比6年來也呈下降趨勢。公共衛(wèi)生人員，尤其是專業(yè)技術人員存在一定流失，這一現(xiàn)象不符合“健康北京”建設，也不利于首都公共衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展，見表2。

表2 北京市2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構人員配置情況

注：*表示其數(shù)據(jù)來源于課題組問卷調(diào)查。

此外，作為基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務提供的主體，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構在促進基本公共衛(wèi)生服務均等化的實現(xiàn)方面具有重要作用[5]。北京市2011-2016年基層衛(wèi)生人員數(shù)與衛(wèi)生技術人員數(shù)平穩(wěn)增長，至2016年北京市共有基層醫(yī)療衛(wèi)生人員65,215人，衛(wèi)生技術人員50,944人[3]，但通過對市衛(wèi)計委基層處負責人進行訪談了解到，當前北京市基層醫(yī)療衛(wèi)生機構中專職公共衛(wèi)生人員僅3063人(截至2015年底數(shù)據(jù))，同時由于基本公共衛(wèi)生服務項目量大任務重，職業(yè)獲得感和榮譽感較低，致使基層醫(yī)療衛(wèi)生機構人員招納困難，尤其是婦幼、精防、結防等專業(yè)技術人員缺乏，多由護士兼職或者全職從事基本公共衛(wèi)生服務工作。由于其專業(yè)知識背景的差異，使其在從事基本公共衛(wèi)生服務項目中出現(xiàn)對某些基本概念混淆模糊，管理思路不清晰，管理不規(guī)范等現(xiàn)象，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構基本公共衛(wèi)生服團隊的專業(yè)素質(zhì)有待提高。

2.2 北京市2011-2016年專業(yè)公共衛(wèi)生機構編制完成情況

2011-2016年疾病預防控制機構、衛(wèi)生計生監(jiān)督機構、結核病防治機構和市婦幼保健機構的編制完成率在90%左右及以上，精神衛(wèi)生保健機構、市急救機構和市采供血機構的編制完成率在60%～80%(見圖1)；除市婦幼保健機構外，其他機構的編制完成率6年平均變化呈下降趨勢，且區(qū)級編制完成率下降更為明顯[6]，如疾病預防控制機構、衛(wèi)生計生監(jiān)督機構、精神衛(wèi)生保健機構和結核病防控機構。大多數(shù)機構的編制完成率不足100%，表明各級公共衛(wèi)生人才招納均不足，呈現(xiàn)“空編”狀態(tài)，尤其是市級精神衛(wèi)生保健機構。2011-2016年，市級精神衛(wèi)生保健機構的編制完成率一直保持在24%，處于“嚴重空編”狀態(tài)，但其區(qū)級機構的編制完成率較高，2012-2014年連續(xù)三年呈“超編”狀態(tài)，出現(xiàn)“市級招不到人，區(qū)級人不夠用”的窘境(見圖2)。隨著社會壓力的逐漸增大，公眾對于心理健康的需求日益增加[7]，北京市精神衛(wèi)生保健工作有待加強，見表3。

表3 北京市2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構編制完成情況

注：(1)*表示其數(shù)據(jù)來源于課題組問卷調(diào)查；(2)區(qū)級精神衛(wèi)保健機構數(shù)據(jù)統(tǒng)計不包含東城、豐臺、房山、順義、密云五區(qū)數(shù)據(jù)；區(qū)級結核防控機構的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不包含東城、西城、朝陽、豐臺、通州、門頭溝六區(qū)數(shù)據(jù)(下同)；(3)婦幼保健院機構、急救機構和采供血機構缺乏全市和區(qū)級層面統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

圖1 北京市2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構編制完成情況

圖2 北京市2011-2016年精神衛(wèi)生保健機構市區(qū)兩級編制完成情況

2.3 北京市2011-2016年公共衛(wèi)生人員學歷與職稱變化情況

在學歷構成方面，2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構中本科及以上學歷衛(wèi)技人員占比均有所增加(見圖3)。至2016年，不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構中本科及以上學歷衛(wèi)技人員占比均在50%左右及以上，其中疾病預防控制機構與衛(wèi)生計生監(jiān)督機構這一占比分別達到了84.26%和87.53%，而結核病防控機構與市急救機構這一占比僅為49.59%和51.00%，婦幼、精防、市采供血機構這一比例也僅在60%左右，表明至2016年北京市整體公共衛(wèi)生人員的學歷均較高，與實現(xiàn)北京“首善”的目標相一致，但在不同專業(yè)與學科方面仍有很大差異，各專業(yè)或?qū)W科的人才培養(yǎng)有待均衡發(fā)展，尤其是婦幼、精防、結防、采供血、急救等專業(yè)人才培養(yǎng)有待加強。

圖3 北京市2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構衛(wèi)生技術人員中本科及以上學歷人員情況

在高級職稱構成方面，2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構中副高及以上職稱人員占比均有所上升。其中，衛(wèi)生計生監(jiān)督機構這一占比(主任科員及以上人員)相對較高，至2016年達到40.74%；疾病預防控制機構這一占比居中，至2016年達到20.91%，而其它專業(yè)機構這一占比僅在10%左右。不同專業(yè)機構中高級專業(yè)技術人員均略顯不足，提示各專業(yè)機構的服務能力和水平有待整體提高，見圖4。

圖4 北京市2011-2016年不同專業(yè)公共衛(wèi)生機構衛(wèi)生技術人員中副高及以上職稱情況

同時，與醫(yī)療系統(tǒng)相比，公共衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)高層次衛(wèi)生技術人才培養(yǎng)明顯不足，全市專業(yè)公共衛(wèi)生機構獲《北京市衛(wèi)生系統(tǒng)高層次衛(wèi)生技術人才隊伍建設工程》(簡稱“215”工程)資助培養(yǎng)對象僅13人(占比2.1%)，其中學科帶頭人2人(市疾控中心)、學科骨干11人，遠遠低于醫(yī)療機構，且無領軍人才的培養(yǎng)與建設，見圖5。

圖5 北京市衛(wèi)生系統(tǒng)高層次衛(wèi)生技術人才隊伍建設工程培養(yǎng)情況

3 討論與建議

3.1 北京市公共衛(wèi)生人員與國家規(guī)劃要求尚存在一定差距

2011-2016年，北京市公共衛(wèi)生人員總體規(guī)模平穩(wěn)增長，尚能滿足當前疾病預防控制需求，但與國家規(guī)劃配置要求以及首都“國際一流”的城市功能定位相比，尚存在一定差距。按照《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃綱要(2015-2020年)》(國辦發(fā)〔2015〕14號，以下簡稱《規(guī)劃》)要求，到2020年每千常住人口公共衛(wèi)生人員數(shù)達到0.83人，各級各類公共衛(wèi)生人才滿足工作需要[8]。2016年北京市每千常住人口公共衛(wèi)生人員數(shù)為0.70人，按照2016年底常住人口2173萬人進行計算(下同)，目前北京市公共衛(wèi)生人員尚存在缺口2825人。原衛(wèi)生部提出“每萬名常住人口配備1～1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員”，而2016年北京市每萬名常住人口衛(wèi)生計生監(jiān)督員配備僅為0.58人，當前缺口至少為913人。通過定性訪談了解到，在實際工作中，各級各類公共衛(wèi)生人才均較為缺乏，尤其是作為基本公共衛(wèi)生服務提供主體的基層公共衛(wèi)生人員嚴重不足，多由其他專業(yè)人員兼職或全職，專業(yè)的不對口在很大程度上影響了基本公共衛(wèi)生服務的質(zhì)量以及基本公共衛(wèi)生服務團隊的整體素質(zhì)。

針對未來公共衛(wèi)生人員配置需求不足問題，結合北京市教育資源優(yōu)勢，可探索與高等教育部門聯(lián)合，重點解決從事基層基礎應用型工作的學生培養(yǎng)工作，從根本上解決基層公共衛(wèi)生機構專業(yè)不對口，各專業(yè)基礎應用型工作人員招募困難的問題。同時，設立專門的人才進修計劃，對現(xiàn)有基層非專業(yè)對口工作人員開展系統(tǒng)化的職業(yè)知識能力提升繼續(xù)教育工作。

3.2 北京市公共衛(wèi)生人員隊伍不穩(wěn)定

2011-2016年全市公共衛(wèi)生技術人員占比呈下降趨勢，部分專業(yè)公共衛(wèi)生機構的衛(wèi)生人員數(shù)與衛(wèi)生技術人員數(shù)6年來也有所減少；大多數(shù)專業(yè)機構的編制完成率6年來也呈下降趨勢，“空編”狀態(tài)越來越明顯，尤其是精神衛(wèi)生保健服務人員。這些現(xiàn)狀共同表明目前北京市公共衛(wèi)生隊伍尚不穩(wěn)定，專業(yè)吸引力不足，人員存在一定比例流失。通過定性訪談進一步了解其原因發(fā)現(xiàn)，北京市公共衛(wèi)生機構作為全額保障單位，其人員收入水平普遍較低，部分機構人員收入低于北京市衛(wèi)生行業(yè)平均工資水平，專業(yè)吸引力不足；同時，當前北京市公共衛(wèi)生領域績效工資總額封頂、額度低，無法體現(xiàn)公共衛(wèi)生人員的工作性質(zhì)和勞動價值，難以發(fā)揮激勵效應。如基層公共衛(wèi)生人員承接很多醫(yī)改任務的具體落實，工作量大、壓力大，但基層公共衛(wèi)生投入?yún)s主要集中于條件建設和服務，衛(wèi)生人員的收入和福利沒有得到相應改善，隊伍穩(wěn)定性受到影響。此外，其他非經(jīng)濟因素，如工作條件、職業(yè)發(fā)展機會等也是影響公共衛(wèi)生隊伍穩(wěn)定性的重要因素[9-11]。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2017年北京市市區(qū)兩級共流失專業(yè)技術人才103名，其中碩士以上學歷70人，占比68%；基層工作人員不足且流失嚴重，尤其是婦幼、精防、結防、監(jiān)督等專業(yè)公共衛(wèi)生人才與執(zhí)法力量嚴重不足。

有研究表明，收入提高是當前基層和公共衛(wèi)生人員最重要的偏好。為了留住和吸引公共衛(wèi)生人才，穩(wěn)定人員隊伍，政策制定者需要切實改善公共衛(wèi)生人員的工資待遇[12]。加大政府投入力度，保障公共衛(wèi)生人員合理收入水平，建立和完善反映勞動價值的薪酬分配方式；建立績效工資動態(tài)調(diào)整機制，確定調(diào)整原則，保證績效工資標準與GDP、物價、業(yè)務量的增長速率和業(yè)務質(zhì)量的提高率相適應；同時采取其它非經(jīng)濟激勵措施，如完善公共衛(wèi)生相關機構與人員的晉升及考核機制，提高他們的工作積極性，以期更好地激勵機構與人員履行其公共衛(wèi)生職能。

3.3 高層次衛(wèi)生技術人才與復合管理型人才引進與培養(yǎng)缺乏

結果分析顯示，一方面北京市專業(yè)公共衛(wèi)生機構人員整體學歷均相對較高，各專業(yè)領域本科及以上人員占比達50%以上，但公共衛(wèi)生領域?qū)W科布局尚不均衡，缺乏以需求為導向的長期系統(tǒng)規(guī)劃，不同專業(yè)與學科的人才培養(yǎng)尚有很大差異，缺乏婦幼、精防、結防、采供血、急救等專業(yè)的人才培養(yǎng)，優(yōu)勢學科與重點學科建設不足。另一方面，公共衛(wèi)生人才隊伍的梯隊建設、專業(yè)能力配置及管理方面缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，大部分專業(yè)公共衛(wèi)生機構副高及以上職稱人員數(shù)占比普遍較低，僅在10%左右，各專業(yè)領域高級技術人員與高層次領軍人才的引進與培養(yǎng)均較為缺乏，當前為實現(xiàn)“健康北京”建設與“國際一流和諧宜居之都”目標，北京市公共衛(wèi)生領域?qū)Ω叨祟I軍人才的需求迫切，需要政府繼續(xù)設立專項工程予以支持。此外，隨著公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展由傳染病防控向慢性病防控與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的轉變，既懂專業(yè)、又懂管理的復合型人才相對缺乏，公共衛(wèi)生人才的領導能力有待進一步提高，現(xiàn)有公共衛(wèi)生人員數(shù)量和素質(zhì)難以滿足未來發(fā)展需求。

針對上述問題，北京市可設立高端人才培養(yǎng)計劃，借助計劃提升系統(tǒng)內(nèi)高端人才待遇，穩(wěn)定人才隊伍，并為其專業(yè)發(fā)展提供全方位的保障，提升科研產(chǎn)出質(zhì)量和效率。同時，設立高層次人才引進計劃，重點引進推進本行業(yè)本領域發(fā)展急需和緊缺的高層次人才。最終實現(xiàn)公共衛(wèi)生領域的高端人才“來得了、留得住、出成績”，全面提升系統(tǒng)的服務水平和整體實力。同時，進一步明確各類公共衛(wèi)生服務需求，依據(jù)需求加強相應學科建設與專業(yè)人才培養(yǎng)，使不同公共衛(wèi)生專業(yè)均衡發(fā)展，并可與高端人才計劃相結合，探索設立一批具有首都公共衛(wèi)生特色的重點學科，建立科研團隊，提升專業(yè)影響力。