土地征收補(bǔ)償制度的“碎片化”及其整合：整體性治理的視角

喬華

摘 要：黨的十九大召開以后，我國的城市化進(jìn)程將會進(jìn)入更加迅猛發(fā)展的階段，同時也會加快土地征收的進(jìn)程，政府與失地農(nóng)民之間的矛盾也會不斷發(fā)生，追究征地補(bǔ)償中矛盾產(chǎn)生的主要原因發(fā)現(xiàn)，最主要的原因是對失地農(nóng)民的補(bǔ)償碎片化，我國的土地征收補(bǔ)償制度存在著公共利益界定不明確、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償程序不規(guī)范，缺乏法律監(jiān)督等問題。因此。避免土地征收中的矛盾沖突首先要尋求對失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償辦法。

關(guān)鍵詞：土地征收;碎片化;整體性治理

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0077 — 03

一、問題緣起

土地是一種稀缺資源，對于我國這樣一個13億人口的大國來說，土地尤為珍貴。當(dāng)前中國的土地制度改革是一個被大家所關(guān)注的重要問題，“全面二胎”政策放開以后，土地問題就變成了頭等重要問題，由于土地征收拆遷所帶來的沖突也引發(fā)了大規(guī)模的群體事件，追溯其根源還是征地以后補(bǔ)償不到位才會引起群眾的不滿，因此土地征收補(bǔ)償制度的改革是一個無法回避的問題?！?〕隨著城鎮(zhèn)化的不斷加快，對土地的需求更是日益增加，矛盾也愈演愈烈，雖然出臺了一系列行之有效的土地征收補(bǔ)償制度，但是在實際操作中該制度在補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償程序等方面出現(xiàn)了界限不明，補(bǔ)償不合理等問題。而補(bǔ)償在一定程度上是問題產(chǎn)生的根源，也是目前我們遇到的最棘手的問題，正是因為補(bǔ)償達(dá)不到農(nóng)民滿意才會引發(fā)各種問題的產(chǎn)生。黨的十九大報告提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！鞭r(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益始終是黨帶領(lǐng)人民發(fā)展過程中置于首要位置的問題，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國土地征收補(bǔ)償制度雖然為了加快城市化的進(jìn)程，加快我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但土地征收補(bǔ)償制度本身也存在著一定的缺陷，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列的土地問題。

根據(jù)十九大報告，城鎮(zhèn)化已經(jīng)是一種不可阻擋的發(fā)展趨勢，改革開放的過程中始終伴隨著城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化需要征收農(nóng)民的土地實現(xiàn)土地國有化，但是這一辦法長期以來沒有很好地保證農(nóng)民的合法權(quán)益，從而與農(nóng)民個人的土地權(quán)益就形成不可避免的矛盾沖突導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，包括大量的上訪和群體性事件。中國的征地補(bǔ)償制度不僅包含法律上所有權(quán)的變動，也包括整體利益、補(bǔ)償公平等公共政策的意義，理論上，要求征地拆遷要基于“公共利益”的需求，但是在實踐過程中，“公共利益”是一個模糊的界定，各個地區(qū)都有自己不同的標(biāo)準(zhǔn)，在實施過程中不可能同一尺度。因此，改革的方向必須回歸“公共利益”的出發(fā)點，通過正當(dāng)?shù)某绦颍扇」降难a(bǔ)償，規(guī)范土地征收補(bǔ)償制度。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)摹八槠?/p>

（一）補(bǔ)償范圍碎片化

目前我國的征地補(bǔ)償范圍包括了征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及青苗費(fèi)等。這些補(bǔ)償是對農(nóng)民在可預(yù)見的未來可能獲得的收入進(jìn)行的補(bǔ)償，但是在土地征收的過程中勢必會對被征收地相鄰的土地造成一定的影響，因為農(nóng)村土地征收必然會使原本為整體的土地被分割，破壞了原有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，降低了土地的利用效率，破壞了土地的原有產(chǎn)值，對這種殘余地的所有權(quán)人給予正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，實屬應(yīng)當(dāng)?！?〕在中國，土地沒有交易的價格，但并不意味著土地價格不確定，按照馬克思地租和地價理論，地價等于地租與利率之比，地租可以近似于農(nóng)民一年的土地年收益，利率為一年期的銀行存款利率，顯然，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地價格。此外，被征收土地在被用作新的建設(shè)用地時可能會造成廢水、廢渣等土地污染，這些土地污染會嚴(yán)重影響土地的新用途，降低農(nóng)作物的產(chǎn)量。〔3〕相鄰?fù)恋赜捎诒徽魇沼玫仄茐氖褂迷斐傻耐獠控?fù)效應(yīng)也會受到很大的影響，這些不利影響的產(chǎn)生理應(yīng)由土地需用人結(jié)合土地的破壞程度給予土地權(quán)利人一定的補(bǔ)償。同時也應(yīng)當(dāng)考慮被征地的未來利益。這樣才能更好地實現(xiàn)土地征收過程中的公平原則，維護(hù)農(nóng)民的合法利益。

（一）公共利益界定程序碎片化

我國的公共利益在認(rèn)定程序上存在著一些難以逾越的窘境，曾經(jīng)有一些學(xué)者提出若任由“公共利益”的概念無限制被泛化，中國土地征收必然面臨著政府主體自行解釋“公共利益”的概念，自行認(rèn)定某一事項是否為“公共利益”的需要，這種情況下就剝奪了失地農(nóng)民的知情權(quán)，缺乏了對政府工作部門在一定程度上的監(jiān)督與監(jiān)管。根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)狀，除了部分舊城改造項目，其他有關(guān)于公共利益的土地征收問題，都是由政府自行判斷該項目的實施是否是出于對公共利益的需要，這樣一來政府在進(jìn)行土地征收時就缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在政府發(fā)布征收公告之前被征收人無從知曉土地被征收的情況，政府只需要在一定的時間內(nèi)進(jìn)行土地征收，這問題的發(fā)生僅靠完善“公共利益”定義并不能很好的解決，而是需要使公共利益的界定程序合理化，使整個程序合法化，才能從根本上改善土地征收是否確實處于“公共利益”的目的。

（二）土地征收補(bǔ)償程序碎片化

在土地征收過程中，對被征地主體的補(bǔ)償程序缺失，補(bǔ)償辦法過于草率簡單，土地征收補(bǔ)償程序的不規(guī)范是一種普遍現(xiàn)象，也是土地糾紛發(fā)生的主要起因，依照法律的有關(guān)規(guī)定，土地征收前應(yīng)進(jìn)行公示，在與被征地人員協(xié)商好征收標(biāo)準(zhǔn)后，再進(jìn)行“先安置，后拆遷”等步驟。單位或個人需要建設(shè)用地，只能向政府提出申請，由政府征收之后，通過招拍掛的方式轉(zhuǎn)讓給用地單位或個人，政府對于土地的供給方和需求方都是壟斷者，土地的征收、補(bǔ)償決定都是通過政府。但是在實際操作中，往往是在政府沒有達(dá)成一致意見后就先進(jìn)行拆遷，導(dǎo)致土地都被拆遷完了，被征收對象的賠償款和安置地還沒有落實好，引起被征收者的極大不滿。

（三）爭議協(xié)調(diào)裁決制度碎片化

在我國的征地補(bǔ)償過程中雖然明確規(guī)定在征收過程中需要進(jìn)行土地公告和征收聽證會，但是在實際征收過程中缺乏了農(nóng)民參與聽證的渠道。政府部門制定出臺了補(bǔ)償方案以后并不會及時的通知失地農(nóng)民參與意見，而是在補(bǔ)償方案確定以后通過公告告知的方式來通知失地農(nóng)民，農(nóng)民提出的補(bǔ)償建議基本不會采納，只有在確需修改的情況下才會做出改動，這樣就極大限制了農(nóng)民的參與權(quán)和征地補(bǔ)償過程的透明度。

在整個土地征收的程序中，由于征地程序的不規(guī)范，有失公開透明，失地農(nóng)民始終無法真正的參與到征地方案中去，沒有真正的發(fā)言權(quán)和表達(dá)權(quán)，是征地過程中的弱勢群體。在我國大多數(shù)征地拆遷地區(qū)，農(nóng)民的文化水平都是相對較低的，他們不懂如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，他們的弱者地位讓他們也無法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三、土地征收補(bǔ)償制度“碎片化”原因

（一）理論方面的原因

按照我國幾千年以來的相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)集體利益與個人利益發(fā)生沖突時，在通常情況下需要犧牲個人利益來實現(xiàn)集體利益。公共利益的界定具有主觀性、抽象性，公共利益的內(nèi)容不確定，對公共利益做出讓步的“受損對象”不確定，導(dǎo)致政府在進(jìn)行土地征收時無法具體細(xì)分是否是為公共利益而進(jìn)行的征收，一律采用強(qiáng)制征收

（二）立法方面的原因

土地征收在每年的年底都會出現(xiàn)“任務(wù)重、時間緊”現(xiàn)象，屬于攻堅沖刺階段，把握好土地征收政策出臺的時機(jī)至關(guān)重要，年底出臺土地征收方面的政策則導(dǎo)致基層工作人員手忙腳亂，無法認(rèn)真學(xué)習(xí)政府出臺的政策;按照慣例，政府出臺新計劃政策，一線基層人員需要進(jìn)行為期1-2個月的時間學(xué)習(xí)。而立法時機(jī)選擇不當(dāng)，基層人員對立法內(nèi)容不熟悉則會導(dǎo)致在工作的過程中出現(xiàn)紕漏，土地征收的程序出現(xiàn)差錯，引起民眾在土地征收過程中不配合、不理解。

（三）運(yùn)行方面的原因

1.安置不及時

“先安置，后拆遷”在實際拆遷工作中落實不到位。征地規(guī)劃與安置規(guī)劃脫節(jié)，安置規(guī)劃滯后（有些一年多才拿到安置規(guī)劃等手續(xù)）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源規(guī)劃沒有考慮安置土地預(yù)留;城區(qū)政府經(jīng)費(fèi)不足，簽約成功后才能獲得項目經(jīng)費(fèi)，項目進(jìn)展難度大導(dǎo)致政府倒貼經(jīng)費(fèi);政府主導(dǎo)下的安置小區(qū)往往因為地理位置或房屋本身問題，導(dǎo)致拆遷居民接受意愿不強(qiáng)。

2.安置人員資格認(rèn)定困難

政府職能“放管服”在實際操作過程中的“脫嵌”困境。公安部（2012年）實行人口的居住，人口自由流動，只體現(xiàn)居民戶不體現(xiàn)農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)，征地拆遷辦工作人員去派出所調(diào)檔，但這涉及一個個人隱私問題，派出所也不怎么配合，有些很難協(xié)調(diào)，這是普遍現(xiàn)象，因為按道理以前他是農(nóng)業(yè)的人口的話，拆遷辦就該給他補(bǔ)助，但是現(xiàn)在統(tǒng)稱為居民，不分農(nóng)和非農(nóng)，從而導(dǎo)致人員資格認(rèn)定比較困難。

四、“逆碎片化”——重塑整體性的土地征收補(bǔ)償制度

（一）土地征收補(bǔ)償范圍：協(xié)調(diào)與整合

1.聯(lián)合性運(yùn)作縮小征地范圍

在補(bǔ)償公平合理的情況下，擴(kuò)大我國的征地補(bǔ)償范圍，增加對鄰接地、殘存地、通損地的補(bǔ)償，充分考慮土地對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益，征用補(bǔ)償金應(yīng)包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補(bǔ)助金。對于在城市近郊的土地，由于城市發(fā)展比較快，土地市場比較發(fā)達(dá)，對這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對要以較高的市場價格來進(jìn)行補(bǔ)償。對于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因為土地交易市場欠發(fā)達(dá)，交易價格就會偏低，但是這部分地區(qū)的土地是農(nóng)民賴以生存的工具，是農(nóng)民生活的主要來源，因此，這部分土地的補(bǔ)償也要考慮到農(nóng)民未來的生活需求，考慮到土地對于農(nóng)民來講特殊的意義，農(nóng)民如果失去賴以生存的土地以后的生活將如何得以保障?！?〕

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)納入考量

土地征收補(bǔ)償問題產(chǎn)生的根本原因在于“補(bǔ)償”，土地征收過程中的矛盾大多也是由于補(bǔ)償不合理、不公平，通過查閱資料發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家在土地補(bǔ)償方面主要按照土地的市場價格來進(jìn)行的，根據(jù)我國土地征收的實際情況，保障失地農(nóng)民合法權(quán)利，國家根據(jù)市場價格和未來的預(yù)期收益給予失地農(nóng)民補(bǔ)償。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場作為基礎(chǔ)，提高土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗費(fèi)及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)等，實行公平補(bǔ)償。

（二）土地征收補(bǔ)償程序：簡化與規(guī)范

1.規(guī)范公共利益的界定程序

明確公共利益的界定程序需要我國引入聽證機(jī)制。由于我國法院是沒有權(quán)力對是否屬于"公共利益"進(jìn)行審查，當(dāng)失地群體面臨“公共利益”模糊不清，認(rèn)為政府沒有在發(fā)布征收決定之前組織聽證會而提起訴訟時，只要政府所進(jìn)行的項目是舊城區(qū)改造的項目，就無需進(jìn)行聽證程序，失地農(nóng)民的知情權(quán)依然沒有保障，失地群眾依然會采取暴力反抗的方式表達(dá)自己的不滿。因此在進(jìn)行土地征收的過程中，應(yīng)當(dāng)明確公告所征收的土地適用于何種公共項目的建設(shè)，是否確實出于公共利益的目的，政府及時組織被征收人進(jìn)行聽證會，聽取被征收人合理的建議，接受群眾的監(jiān)督，防止政府濫用公共利益之名，判斷在征地過程中可能出現(xiàn)的困難以及征地的可行性，最大程度的保證被征收人的權(quán)益，降低被征收人與政府機(jī)關(guān)的對抗性矛盾，從而使征地過程順利進(jìn)行。

2.協(xié)調(diào)失地農(nóng)民參與征收補(bǔ)償規(guī)程

征用土地之前，組織被征收人參與土地征收的程序。土地征收過程中除政府主管部門參與外，還應(yīng)該有農(nóng)民代表和監(jiān)管部門參加，履行陽光政府的義務(wù)，信息公開透明化，接受群眾的監(jiān)督。土地征收是農(nóng)民和政府雙方的事情，必須通過雙方共同參與，各抒己見才能充分表達(dá)雙方的意愿，反對政府自行決定征地過程中的各項事宜，保障人民群眾的知情權(quán)，征集群眾意見，聽取他們的合理需求，在后期土地征收的過程中就會引發(fā)大規(guī)模的暴力事件，引起民眾的不滿，拒絕土地被征收，從而引發(fā)征收過程中不必要的事端。

3.土地征收補(bǔ)償過程系統(tǒng)化推進(jìn)

建立土地征收過程中的監(jiān)督機(jī)制，在土地征收過程中，從聽證會到公布征地公告，再到進(jìn)行征地都需要合理合法，有相應(yīng)的監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督，有相應(yīng)的法律進(jìn)行約束，征地所得的補(bǔ)償款也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理分配，分發(fā)給失地農(nóng)民。在土地征收過程中常常存在拆遷補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理的現(xiàn)象，正對這種現(xiàn)象的發(fā)生應(yīng)當(dāng)建立合理分配補(bǔ)償費(fèi)用的方案，并相對應(yīng)有配套的監(jiān)督措施，政府的征地行為只能處于公共利益的目的進(jìn)行，明確征地用途，征地的補(bǔ)償款應(yīng)合理合法的分配給失地農(nóng)民，給予他們一定的生活保障，最大程度保障補(bǔ)償?shù)墓胶侠?，盡量避免土地征收過程中各種貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使土地補(bǔ)償款能夠?qū)？顚Ｓ?。?〕

五、結(jié)語

土地是一種不可再生的稀缺資源，在中國城市化進(jìn)程中，土地問題將會一直存在，并且將會愈演愈烈，如何合理的處理好在土地征收過程中的補(bǔ)償問題變得至關(guān)重要。在土地改革中實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求，更好的解決土地征收補(bǔ)償問題。土地征收補(bǔ)償問題不只是擺在表面上的公益界定不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、法律不健全等問題，征地補(bǔ)償?shù)某绦騿栴}也是貫穿在始終的重要問題，征地過程中被征收者不了解征地內(nèi)容，不認(rèn)同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會存在可能的爭議。對于中國土地征收制度的改革都是希望能夠更好的維護(hù)農(nóng)民的利益，解決群眾大規(guī)模的暴動，使農(nóng)民的生活能夠更好的得到保障，但是保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益并不是說制度改革僅僅在于保護(hù)私人權(quán)益，目前的中國，農(nóng)村人口占據(jù)了中國人口的70%，解決土地問題必然是政府處理好農(nóng)村農(nóng)民工作的重中之重，也是目前最迫切最困難的。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李增剛.土地征收補(bǔ)償制度完善：標(biāo)準(zhǔn)問題還是程序問題〔J〕.理論學(xué)刊，2013.

〔2〕張麗麗，文峰.我國土地征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)之探析——兼談土地行政征收中的權(quán)利保障〔J〕.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011.

〔3〕司偉歌.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究〔D〕.鄭州大學(xué)，2007.

〔4〕郝秀鳳.論我國土地征用補(bǔ)償法律制度〔D〕.蘇州大學(xué)，2006.

〔5〕陳中澤，黃艷.我國土地征用補(bǔ)償制度的缺失與完善〔J〕.武漢理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2005.

〔責(zé)任編輯：張 港〕