伍德志

關(guān)鍵詞： 基層治理;現(xiàn)代化;殯葬改革;合法性

摘 要： 我國(guó)的基層治理往往受困于多方面的合法性標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。對(duì)安徽省安慶市Z縣Y鎮(zhèn)Y村殯葬改革的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查，為理解這一點(diǎn)提供了經(jīng)驗(yàn)上的依據(jù)。殯葬改革無(wú)疑有著合理性和緊迫性，但殯葬改革的合法性在社會(huì)輿論與實(shí)際民意之間存在著巨大的落差。現(xiàn)代化目標(biāo)的多層次性也使得殯葬改革的合法性并不能在所有層面都能夠得到同步實(shí)現(xiàn)。村干部作為改革具體的實(shí)施者，其所采取的也只是一種處于制度“灰色地帶”非正式的合法化策略，這只能一定程度擱置實(shí)體性爭(zhēng)議。協(xié)商民主對(duì)于解決合法性爭(zhēng)議有著嚴(yán)重的局限性，不僅可能犧牲其他合法性目標(biāo)，而且還忽視了中國(guó)現(xiàn)代化基于自上而下的“趕超戰(zhàn)略”所形成的時(shí)間緊迫性?；鶎又卫砗戏ㄐ缘亩嘀乩Ь巢豢赡鼙煌耆鉀Q，而只能在一定程度上通過(guò)再造熟人和主觀(guān)程序正義被緩解。

中圖分類(lèi)號(hào)： D927

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 10012435（2019）01009711

Abstract： Chinese grassroots governance is often bound by multi-faceted legitimacy standards and goals.A social survey of the funeral reform of Y village，Y Town，Z County，Anqing City Anhui province provides the basis of experience for understanding it.From the actual survey，funeral reform no doubt has basic rationality and urgency.But there is huge gap between public opinions and factual popular wills about the legitimacy of funeral reform.Because of the multilayedness of modernization goals，legitimacy of funeral reform cannot be achieved in all levels.Village cadres are concrete implementers of funeral reform，but they can only adopt a kind of informal legitimate strategy within a non-institutional graying zone，which lays aside legitimacy disputes about essential goals temporarily to a certain degree.Deliberative democracy has great limitation for solving legitimacy disputes，which may not only sacrifice other legitimacy goals，but also neglect time urgency of Chinese modernization based on top-down “catching-up strategy”.The multiple legitimacy dilemmas cannot be solved completely.It can only be relieved by constructing acquaintance and subject procedural justice to a certain degree.

一、理論與問(wèn)題

對(duì)于基層治理中的合法性困境，很多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了論述?；鶎又卫淼暮戏ㄐ岳Ь澈艽蟪潭壬媳徽J(rèn)為是源于周學(xué)光所謂的“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”，因?yàn)槠鋵?dǎo)致了對(duì)于正式規(guī)則與非正式規(guī)則并存與交替使用的依賴(lài)，[1-2]這使得基層治理的合法性也處于搖擺之中。這一矛盾使得基層治理容易陷入理想與現(xiàn)實(shí)、目標(biāo)與手段之間的沖突。這特別體現(xiàn)為基層治理對(duì)于非正式力量與手段的大量使用。如賀雪峰認(rèn)為，由于農(nóng)民原子化，鄉(xiāng)村的凝聚力大幅度下降，政府只能依賴(lài)于黑惡勢(shì)力來(lái)貫徹政策，使得政府的權(quán)威和合法性喪失殆盡。[3]陳柏峰也認(rèn)為“混混”介入鄉(xiāng)村治理沖擊了基層治理的合法性。參見(jiàn)陳柏峰：《鄉(xiāng)村“混混”介入的基層治理生態(tài)》，《思想戰(zhàn)線(xiàn)》2018年第5期。關(guān)于“混混”更詳細(xì)的研究，參見(jiàn)陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原混混研究（1980-2008）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版。

袁泉認(rèn)為，在基層治理中權(quán)力需要同時(shí)滿(mǎn)足“二重合法性”：法理型合法性和庇護(hù)型合法性，最終必須通過(guò)“軟硬皆施”的“非正式權(quán)力運(yùn)作”才能達(dá)成目標(biāo)。[4]陳鋒也認(rèn)為，隨著國(guó)家資源不斷輸入農(nóng)村，農(nóng)村地區(qū)形成了一種由富人與灰黑勢(shì)力通過(guò)“非正式規(guī)則”進(jìn)行治理的不公平的“分利秩序”，這導(dǎo)致基層治理合法性的下降。[5]上述研究都意識(shí)到基層治理中對(duì)于非正式力量或規(guī)則的使用導(dǎo)致的合法性困境。這種合法性困境可以說(shuō)有一定的必然性。在一個(gè)全球化的時(shí)代，中國(guó)政府承當(dāng)著難以推卸而又急迫的現(xiàn)代化任務(wù)，使得其將權(quán)力和資源集中于自身有一定必要。因?yàn)檎豢赡艿却鶎由鐣?huì)向現(xiàn)代化的自發(fā)演化，而必須進(jìn)行必要的頂層設(shè)計(jì)，并從上至下地貫徹某些合理的法律或政策。因?yàn)槊媾R中央地方之間的責(zé)任、能力與信息不對(duì)稱(chēng)和基層社會(huì)認(rèn)同的難題，政府如果完全依賴(lài)于正式權(quán)力或正式規(guī)則，就會(huì)導(dǎo)致治理目標(biāo)很難有效實(shí)現(xiàn);如果使用非正式力量或非正式規(guī)則，則會(huì)導(dǎo)致合法性危機(jī)。有鑒于此，不少學(xué)者，如吳秋菊、李祖佩，是在“合法性”與“有效性”這一二元對(duì)立框架中來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題，合法性和有效性被認(rèn)為是不可兼得的。[6-7]林倬關(guān)于滿(mǎn)足合法性需要的符號(hào)文件和滿(mǎn)足實(shí)際工作需要的文件的區(qū)分，[8]朱政關(guān)于“擺平邏輯”和“規(guī)范邏輯”之間的矛盾，[9-10]都指向合法性與有效性之間的沖突。上述研究都將有效性和合法性對(duì)立起來(lái)，但基層治理對(duì)于有效性的追求在一定程度上也是當(dāng)下中國(guó)政府所背負(fù)的作為時(shí)代使命的現(xiàn)代化任務(wù)的體現(xiàn)，這可以說(shuō)是一種更高層次的合法性。在現(xiàn)代化話(huà)語(yǔ)的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”與“落后—先進(jìn)”的二元對(duì)立思維下，政府必須有時(shí)間緊迫感，以一種高效的方式從上至下推進(jìn)現(xiàn)代化，而合法性手段往往是低效的。

針對(duì)上述合法化困境，很多學(xué)者提出了相應(yīng)的解決方案，民主或協(xié)商民主幾乎是一種普遍選擇。如林尚立、尤琳、于建嶸、伊利民、李松玉、陳柏峰等學(xué)者都強(qiáng)調(diào)了基層民主、民主參與或協(xié)商民主對(duì)于形成治理共識(shí)、實(shí)現(xiàn)基層認(rèn)同、建構(gòu)治理合法性的意義。這方面的文獻(xiàn)，如林尚立：《在有效中積累合法性：中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期;尤琳、陳世偉：《國(guó)家治理能力視角下中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷》，《社會(huì)主義研究》2014年第6期;于建嶸：《社會(huì)變遷進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2015年第5期（中）;李松玉：《鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》2015年第3期;伊利民：《從協(xié)商民主到協(xié)商參與——中國(guó)基層政治參與的新形式》，《學(xué)習(xí)論壇》2018年第1期;陳柏峰：《鄉(xiāng)村“混混”介入的基層治理生態(tài)》，《思想戰(zhàn)線(xiàn)》2018年第5期。

還有如周慶智、吳家慶、張國(guó)磊、曾澤等學(xué)者所倡導(dǎo)的“多元共治模式”也可以被視為一種協(xié)商民主。關(guān)于多元共治模式，參見(jiàn)周慶智：《基層治理：權(quán)威與社會(huì)變遷》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第9期;吳家慶、蘇海新：《論我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期;張國(guó)磊、張新文：《基層社會(huì)治理的政社互動(dòng)取向：共建、共治與共享》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2018年第3期;曾哲、周澤中：《多元主體聯(lián)動(dòng)合作的社會(huì)共治——以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之基層治理實(shí)踐為切入點(diǎn)》，《求實(shí)》2018年第5期。

但學(xué)者們沒(méi)有看到今天的中國(guó)在全球化時(shí)代所存在的極為多元化的合法化壓力，現(xiàn)代化并非鐵板一塊，其內(nèi)部的多重目標(biāo)在手段與時(shí)間上的差異造成了難以克服的合法性困境。

鑒于此，安徽省安慶市推行的殯葬改革為理解與反思基層治理合法性的多重困境提供了一個(gè)契機(jī)。由于殯葬改革的難點(diǎn)主要在農(nóng)村，筆者就對(duì)安慶市Z縣Y鎮(zhèn)Y村的部分村干部與老人做了若干次訪(fǎng)談，并詳細(xì)調(diào)查了該村殯葬改革實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題與爭(zhēng)議。本文將圍繞殯葬改革，詳細(xì)論述該政策在提出時(shí)的問(wèn)題出發(fā)點(diǎn)，以及在公共領(lǐng)域和基層社會(huì)的爭(zhēng)議點(diǎn)、執(zhí)行過(guò)程中的目標(biāo)特征以及采取的正式與非正式手段，并對(duì)這些過(guò)程中涉及到的合法性困境及其原因進(jìn)行深入分析，隨之就理論上提出的主要解決方案進(jìn)行評(píng)析，最后就基層治理中的合法性困境提出一些緩解方法。這樣一個(gè)案例對(duì)于闡明本文的問(wèn)題是合適的，因?yàn)槠湔幱趥鹘y(tǒng)與現(xiàn)代的交叉點(diǎn)，有著時(shí)間上的迫切性;其在實(shí)施過(guò)程中關(guān)涉到環(huán)保、信息、效率、成本、權(quán)利、道德、法治等復(fù)雜的因素;同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的普及使得基層治理的合法性困境在公共討論中被放大了，因此該案例能夠較為鮮明地展現(xiàn)中國(guó)政府基層治理合法性所面臨的多重困境。

二、殯葬改革的緊迫性與傳統(tǒng)的沉默

就本文中的案例而言，任何對(duì)安慶市殯葬改革有著深入了解的人都難以否認(rèn)殯葬改革勢(shì)在必行。通過(guò)村干部所給出的各種理由，我們就能夠看到對(duì)實(shí)施殯葬改革的種種合理考量，而土葬所代表的傳統(tǒng)在這種考量中變得缺乏說(shuō)服力了。根據(jù)Y村村干部提供的信息，殯葬改革的理由可以大致總結(jié)為三個(gè)方面：

第一，安慶市人口眾多但土地資源有限。以筆者調(diào)查的Z縣為例，Z 縣是一個(gè)人口大縣，人口近百萬(wàn)。老齡人口數(shù)量也相應(yīng)眾多，去世老人的土葬每年要占據(jù)大量的土地與山林。因此，有村干部在對(duì)老人進(jìn)行說(shuō)服時(shí)，就說(shuō)殯葬改革是 “為子孫后代考慮”。為了節(jié)約耕地，政府還劃定特定的埋葬區(qū)域，用于骨灰盒的安放，但要求必須使用同樣規(guī)格的墓地與墓碑。其實(shí)，安徽省早在1994年就出臺(tái)了地方政府規(guī)章《安徽省殯葬管理辦法》，但安慶市是安徽省各市當(dāng)中推行殯葬改革一直比較滯后的地區(qū)，其他地區(qū)很多年前就已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)火葬。第二，2013年底的山林大火是安慶市決心推行殯葬改革的重要原因。由于該年安慶市大面積干旱，有人在上山祭祀時(shí)焚燒祭祀用品時(shí)引發(fā)山林大火。在第二年的清明節(jié)時(shí)期，為了防止再次出現(xiàn)山林大火，安慶市發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級(jí)干部，要求他們?cè)谇迕鞴?jié)期間必須蹲守各個(gè)山頭，嚴(yán)防有人攜帶煙花、鞭炮上山祭掃。山林大火最終促使安慶市大力推行土葬轉(zhuǎn)火葬的殯葬改革。第三，隨著城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)很難湊足勞動(dòng)力去從事聲勢(shì)浩大的傳統(tǒng)葬禮。農(nóng)村大多數(shù)青壯年都已經(jīng)到城市打工，村里只剩下老弱病殘。土葬作為傳統(tǒng)已經(jīng)變得岌岌可危。總體上說(shuō)，無(wú)論是從環(huán)境保護(hù)與節(jié)約耕地的角度來(lái)看，還是城市化的大趨勢(shì)來(lái)看，政府的殯葬改革都有著毋庸置疑的合理性與緊迫性。

由于對(duì)于這種合理性與緊迫性的認(rèn)知是建立在充分信息的基礎(chǔ)上，并不能通過(guò)直觀(guān)的方式呈現(xiàn)出來(lái)，要實(shí)現(xiàn)合法性，還必須使用更加直白的說(shuō)辭。因此，市縣政府也需要在正式的公文中將殯葬改革的合法性壓縮為“文明祭奠”“文明殯葬”“生態(tài)殯葬”“低碳祭掃”這些更加“新潮”、更加“高大上”的口號(hào)。參見(jiàn)Z縣人民政府：《關(guān)于在全縣依法實(shí)施殯葬改革的通告》，樅政秘[2014]52號(hào)。

這些口號(hào)對(duì)于說(shuō)服真正了解內(nèi)情的基層民眾是一種多余，其目標(biāo)很明顯是指向不知情的悠悠眾口。在公共領(lǐng)域，合法性的建構(gòu)因此也往往會(huì)流于“口號(hào)政治”。這些政治符號(hào)表達(dá)主要就是一種獲取信任的廉價(jià)手段，雖然無(wú)法解決根本性的政治問(wèn)題，但卻能夠轉(zhuǎn)移公眾注意力。[11]而政府可以藉此將公眾的視線(xiàn)從事件本身的復(fù)雜背景轉(zhuǎn)移開(kāi)來(lái)，轉(zhuǎn)入事件當(dāng)中更易于認(rèn)知的標(biāo)志性信息當(dāng)中。而在本案中，這些口號(hào)以“文明”自居，在公共領(lǐng)域有著不受質(zhì)疑的正當(dāng)性地位與難以抗拒的話(huà)語(yǔ)強(qiáng)制。我們因此也可以將殯葬改革的合理性和緊迫性當(dāng)成一種更高層次的合法性。因?yàn)橥猎徂D(zhuǎn)向火葬、樹(shù)葬甚至水葬的轉(zhuǎn)變代表了落后、迷信的傳統(tǒng)生活方式向綠色、先進(jìn)、文明的現(xiàn)代生活方式的轉(zhuǎn)變。

雖然很多農(nóng)村老人未必懂得上述說(shuō)辭是什么意思或者與自己的生活有什么直接關(guān)聯(lián)，但農(nóng)村的固有傳統(tǒng)已經(jīng)難以抵抗這些詞匯所代表的大趨勢(shì)。傳統(tǒng)也是韋伯所說(shuō)的一種合法化類(lèi)型，盡管土葬代表了傳統(tǒng)，但其聲音在現(xiàn)代話(huà)語(yǔ)體系中也已經(jīng)變得非常微弱，在殯葬改革中已基本喪失了正當(dāng)性地位。也有少數(shù)老人“想不通”，但給不出明確的理由。也有個(gè)別老人難掩低落情緒，但這種低落情緒并沒(méi)有被其家屬當(dāng)回事。由于缺乏年輕人支持，老人低落的情緒中即使?jié)摵顚哟蔚牟粷M(mǎn)，也缺乏表達(dá)出來(lái)的動(dòng)力。老人們的沉默也許代表了一種未說(shuō)出口的“正義”，[12]87但當(dāng)傳統(tǒng)在公共論壇被不相干的網(wǎng)民大聲爭(zhēng)論時(shí)，就已經(jīng)表明傳統(tǒng)已經(jīng)岌岌可危了，因?yàn)閭鹘y(tǒng)已經(jīng)由人的無(wú)聲主宰者變成了人的分析客體。[12]101網(wǎng)絡(luò)輿論中被爭(zhēng)議的客體已經(jīng)不是傳統(tǒng)。這也許就是老人們淡然處之的原因。盡管如此，鄉(xiāng)村社會(huì)中順利實(shí)施的殯葬改革在社會(huì)輿論中卻完全是另外一種面目。

三、分裂的合法性：社會(huì)輿論與實(shí)際民意之間的落差

盡管殯葬改革有著毋庸置疑的合理性和緊迫性，但卻遭遇了社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反對(duì)。[13-14] 在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于安慶市的殯葬改革最終演化為一個(gè)公共輿論事件，公共領(lǐng)域?qū)τ诎矐c市殯葬改革也產(chǎn)生巨大的合法化壓力，這也使得殯葬改革在公共領(lǐng)域與基層社會(huì)中的合法性呈現(xiàn)出不同的面貌。將安慶市殯葬改革拖入社會(huì)輿論漩渦的是部分老人的自殺，[15]但這種輿論情緒與實(shí)際的基層民意有著明顯的落差。我們發(fā)現(xiàn)，殯葬改革的合法性分裂為不同的層面。

（一）社會(huì)輿論中的“民意”及其認(rèn)知局限性

不論政府的決定有多強(qiáng)硬，“想不通”的老人仍然存在，除了部分老人默默承受之外，還有一部分老人在6月1日這個(gè)開(kāi)始推行改革的“大限”之前選擇了自殺。據(jù)一位村干部說(shuō)，Z縣有2例自殺事件，但聽(tīng)說(shuō)T縣自殺的老人比較多，但總體上仍屬于極少數(shù)。自殺無(wú)疑是令人痛心的。不論老人自殺的傳聞是否真實(shí)，一旦發(fā)生自殺事件，社會(huì)輿論的注意力立刻就被吸引到“人命關(guān)天”的事件當(dāng)中，并由此淡化對(duì)自殺事件的背景調(diào)查與分析，而將自殺事件視為佐證政府一貫粗暴蠻橫的一個(gè)有力例證，殯葬改革在社會(huì)輿論當(dāng)中也就完全喪失了正當(dāng)性。從認(rèn)知心理學(xué)的角度來(lái)看，死亡是一個(gè)容易引起選擇性失明的“顯著性”因素。由于人類(lèi)的認(rèn)知局限性，人們往往高估生動(dòng)、具體的信息的重要性，而同時(shí)低估抽象、整體的背景信息的重要性。[16]43自殺事件使公眾看不到土葬對(duì)耕地的大面積無(wú)效占用，也看不到2013年底幾十里外都能看到濃煙的山林大火。自殺事件也是一個(gè)信息“引爆點(diǎn)”，[17]58不論這個(gè)引爆點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中有多大的代表性，但對(duì)于存在信息局限性的公眾來(lái)說(shuō)，卻能夠使偏見(jiàn)如同雪球般越滾越大，并使公眾陷入歇斯底里的道德憤怒當(dāng)中。公眾由此找到了一個(gè)宣泄口，去鋪天蓋地譴責(zé)政府的各種專(zhuān)橫行徑：罔顧民意所向，不顧群眾感受，對(duì)生命的不尊重，改革逼死人，既侮辱死者又侮辱生者、致命的自負(fù)等等不一而足。參見(jiàn)《安慶市殯葬改革引爭(zhēng)議》，http：//51fayan.people.com.cn/n/2014/0529/c172459-25081219.html;丁永勛：《媒體談安慶殯葬改革：沒(méi)有改革要以逼死人為代價(jià)》，http：//news.sohu.com/20140529/n400173921.shtml;丁永勛：《安徽安慶稱(chēng)不會(huì)停止殯葬改革，被批系致命自負(fù)》，http：//news.cntv.cn/2014/05/29/ARTI1401293151071866.shtml;夏余才：《安慶殯葬改革究竟失敗在哪里？》，http：//blog.ifeng.com/article/33050219.html。

總之，自殺事件發(fā)生后，不論殯葬改革有多么的必要，在社會(huì)輿論當(dāng)中都變得一無(wú)是處。在安慶市殯葬改革所引發(fā)的輿論討伐中，我們可以看到，公眾往往憑著自己的一腔道德熱血來(lái)盲目否定政府所做的一切，即便他們對(duì)很多問(wèn)題不甚了了，但在慷慨激昂的道德話(huà)語(yǔ)中，就可以借著民意、生命、尊重、侮辱等這些似乎萬(wàn)能的道德符號(hào)來(lái)對(duì)一切社會(huì)問(wèn)題發(fā)起強(qiáng)大的批判攻勢(shì)。

（二）實(shí)際民意與社會(huì)輿論的落差

安慶殯葬改革所引發(fā)的爭(zhēng)議中，筆者實(shí)際調(diào)查中所看到的基層“民意”與在大眾傳媒上所體現(xiàn)出來(lái)的“民意”有著明顯的落差，兩者可以說(shuō)是“冰火兩重天”。從村干部提供的信息來(lái)看，老人和家屬極少有對(duì)殯葬改革提出質(zhì)疑的，年輕人基本都持贊成態(tài)度，而老年人雖然思想較為“保守”，但大多數(shù)也都持贊成態(tài)度，用一位村干部的話(huà)講就是“90%以上的老人都贊同”。雖然這樣的數(shù)字只代表了村干部的直覺(jué)印象，但基本也反映出殯葬改革在當(dāng)事人中的反對(duì)者是非常少的。對(duì)老人的訪(fǎng)談也表明，大多數(shù)老人對(duì)于死后是土葬還是火葬都持一種“人都死了，也管不了那么多了，土葬固然不錯(cuò)，但也絕非完全不可接受火葬”這樣一種淡然態(tài)度。這遠(yuǎn)非網(wǎng)絡(luò)上“對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值的惡劣抽打”“對(duì)民眾情感的野蠻詛咒”等激烈言辭表達(dá)出來(lái)的抗議。[13]而村干部對(duì)這一類(lèi)言辭所表達(dá)的激烈情緒也很不以為然，認(rèn)為其大驚小怪。很顯然，社會(huì)調(diào)查所獲得的信息與網(wǎng)絡(luò)傳媒上的各種憤激之詞相去甚遠(yuǎn)。大眾傳媒上的社會(huì)輿論或“民意”受到自殺事件這個(gè)顯著性因素的干擾。實(shí)際生活中的“民意”更接近于整個(gè)事件的各種現(xiàn)實(shí)信息背景，因此顯得更加溫和與理性。但這樣一種平淡的“民意”相對(duì)于“死亡”這個(gè)顯著性要素，難以成為大眾傳媒真正關(guān)注的焦點(diǎn)。從新聞學(xué)的角度來(lái)看，新穎性、反面性、反常性則是新聞選擇的主要標(biāo)準(zhǔn)。[18]125-129西方新聞界有一句非常熟悉的口號(hào)：“流血的事件放頭條”，[19]98其所指正是如此。在大眾傳媒的新聞報(bào)道當(dāng)中，只有自殺這一類(lèi)極端的負(fù)面新聞才能引發(fā)轟動(dòng)性效果。但大眾傳媒所營(yíng)造的“民意”相對(duì)于真實(shí)的“民意”發(fā)生了“異化”，自殺事件的復(fù)雜背景因?yàn)槿狈χ档靡鹱⒁獾挠嵪⒅蹬c顯著性效果反而缺少話(huà)語(yǔ)權(quán)。因此，合法性因?yàn)檎J(rèn)知距離與信息充分性程度的差異而可能顯現(xiàn)不同的面貌。通過(guò)社會(huì)輿論表現(xiàn)出來(lái)的合法性主要是一種道德合法性，但卻是一種忽視政策有效性的片面的合法性。在這個(gè)互聯(lián)網(wǎng)普及的時(shí)代，中國(guó)的很多改革與發(fā)展，都是在這樣一種片面的合法性批判中被激烈爭(zhēng)議的。

四、沖突的合法性：生態(tài)文明、法治標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利保障

盡管面臨著社會(huì)輿論的道德批判，但政府卻不能因此停止殯葬改革，因?yàn)樵撜叩谋澈笫乔袑?shí)而又迫在眉睫的問(wèn)題。政策執(zhí)行過(guò)程仍然是嚴(yán)厲而又有效的。但基層政府在殯葬改革中因?yàn)槟繕?biāo)與手段之間的不一致而無(wú)法在所有合法性目標(biāo)中面面俱到。盡管我們將土葬轉(zhuǎn)向火葬的殯葬改革當(dāng)成是落后的傳統(tǒng)向現(xiàn)代的生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，但中國(guó)此類(lèi)大大小小的落后向先進(jìn)的轉(zhuǎn)變并不完全是自動(dòng)進(jìn)行的。中國(guó)的現(xiàn)代化離不開(kāi)強(qiáng)有力的政府的推動(dòng)，但強(qiáng)有力的政府并不能兼顧現(xiàn)代化中多元化的合法性目標(biāo)。政策性目標(biāo)如經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等，與道德和法律目標(biāo)如民主、人權(quán)、法治等，并不能協(xié)調(diào)一致。如果我們大力推進(jìn)前者，就可能必須犧牲后者，反之亦然。就本文而言，生態(tài)保護(hù)在安慶市殯葬改革中無(wú)疑是一個(gè)非常迫切的目標(biāo)，而這就需要超越常規(guī)的行政效率予以支持，但也引發(fā)了各種合法性目標(biāo)之間的沖突。

（一）政府系統(tǒng)的高效與法治的缺失

根據(jù)村干部的信息來(lái)源，Z縣的殯葬改革是非常高效的，自6月1日推行殯葬改革以來(lái)，Z縣去世的近1000名老人都已經(jīng)火化，沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)哪個(gè)村干部或鎮(zhèn)干部因此被免職，也沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)拒不執(zhí)行的情況。但這種高效并非是因?yàn)橹袊?guó)的政府架構(gòu)有任何過(guò)人之處，而是因?yàn)樾姓?quán)力可以不受法律、社會(huì)輿論、鄉(xiāng)土人情的制約;不僅如此，行政權(quán)力還可以調(diào)動(dòng)這些資源為自己服務(wù)。安慶市與Z縣下發(fā)的通知中要求成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)責(zé)任、明確部門(mén)職責(zé)、實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)管理、建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)改革管理工作。這些要求更類(lèi)似于公司的治理架構(gòu)，而不是國(guó)家的治理架構(gòu)。因?yàn)槲覈?guó)的基層政府只需對(duì)上負(fù)責(zé)無(wú)須對(duì)下負(fù)責(zé)，政府活動(dòng)目標(biāo)清晰，績(jī)效考核準(zhǔn)確而又有效。張五常認(rèn)為，中國(guó)的基層政府更像是公司，[20]298-304這是有道理的。不僅如此，行政權(quán)力在實(shí)踐操作中還會(huì)脫離已經(jīng)非常薄弱的制度軌道，變成了一種純粹的權(quán)力命令。為了強(qiáng)力推進(jìn)殯葬改革，Z縣下了不成文的“死命令”，即在6月1日之后如果發(fā)現(xiàn)遺體入棺現(xiàn)象，村長(zhǎng)村支書(shū)就地免職;而如果發(fā)生棺木入地現(xiàn)象，鎮(zhèn)長(zhǎng)鎮(zhèn)書(shū)記就地免職，而且免職之后“刨地三尺”也要將棺木挖出來(lái)。對(duì)于村干部來(lái)說(shuō)，還有一個(gè)更大的處罰就是退休后不發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此村干部在6月1日之后的敏感時(shí)間內(nèi)，必須隨時(shí)待命，不得離開(kāi)本村。不論是官員與村干部的任命還是免職，在黨內(nèi)黨外都有一定的組織程序和法律程序，這種赤裸裸的行政命令顯然并不符合既定的規(guī)范程序。在基層，法律是難以對(duì)權(quán)力施加約束的，而主要是一種政策工具。政府在各種公告中對(duì)法律的唯一引用就是《治安管理處罰法》的規(guī)定：“拒絕、阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或殯葬管理部門(mén)執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)，或者借喪葬活動(dòng)擾亂社會(huì)秩序的，由公安機(jī)關(guān)依照《中國(guó)人民共和國(guó)治安管理處罰法》進(jìn)行處罰?！眳⒁?jiàn)Z縣人民政府：《關(guān)于在全縣依法實(shí)施殯葬改革的通告》，樅政秘[2014]52號(hào)，第七條。

法律在此并不體現(xiàn)為對(duì)稱(chēng)化的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是已經(jīng)退化為單向的暴力。政府的做法很明顯是一種“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，在基本沒(méi)有任何明確法律權(quán)限的情況下，發(fā)動(dòng)一切相關(guān)人員實(shí)施行政命令，并通過(guò)強(qiáng)制力來(lái)懲罰一切妨礙實(shí)施政令者。政府發(fā)布的成文與不成文命令對(duì)下級(jí)干部施加了極大的行政壓力，這也使得殯葬改革能夠得到快速實(shí)施。有一位村干部講述了這樣一個(gè)例子：Y村一村莊有一位老人在5月30日去世。由于此時(shí)正處于節(jié)骨眼上，鎮(zhèn)政府與村委會(huì)如臨大敵。村干部立刻進(jìn)駐老人家里，要求家屬必須在第二天將老人下葬，過(guò)了期限就必須推行火葬。對(duì)于鎮(zhèn)政府和村干部來(lái)說(shuō)，6月1日之后家屬的變數(shù)太大，為了避免“夜長(zhǎng)夢(mèng)多”，倒不如在6月1日之前下葬。在村干部的勸導(dǎo)之下，家屬同意在未做完法事的情況下將老人下葬。事后，鎮(zhèn)政府怕下面的村干部欺上瞞下，還特地到墳頭親自察看，以確認(rèn)去世老人確實(shí)已經(jīng)下葬。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的緊張表現(xiàn)來(lái)看，縣政府的“就地免職”并不是虛言。

就安慶市殯葬改革而言，生態(tài)保護(hù)無(wú)疑是一個(gè)迫切的合法性目標(biāo)。如果我們完全從法治角度出發(fā)，殯葬改革也許根本得不到推行。法律程序的嚴(yán)密規(guī)范與漫長(zhǎng)期限固然會(huì)對(duì)政策實(shí)施者形成一種保護(hù)，但慢條斯理的法律程序很難說(shuō)是政策執(zhí)行的一種有效激勵(lì)機(jī)制。安徽省也很早就制訂了《安徽省殯葬管理辦法》，如果能夠?qū)嵤矐c市殯改就不至于等到今天。如果要貫徹理想的法治，最終都要?dú)w結(jié)到司法審判。由于法院只是法律的執(zhí)行者，難以控制各種非法律性因素，因此即便是意圖良好的判決，由于缺乏有效的政策工具而導(dǎo)致難以收到預(yù)期的效果。美國(guó)聯(lián)邦最高法院廢除種族歧視的緩慢與低效就能體現(xiàn)這一點(diǎn)。[21]347-348我們很容易根據(jù)法治來(lái)批評(píng)殯葬改革，但法治這個(gè)理想在很大程度上被我們意識(shí)形態(tài)化了，從而變得不可質(zhì)疑與無(wú)所不能。法治對(duì)于一個(gè)社會(huì)形態(tài)已經(jīng)基本穩(wěn)定的國(guó)家也許是一種優(yōu)良的制度體系，但我們也不能說(shuō)法治在人類(lèi)極為復(fù)雜的生存經(jīng)驗(yàn)中必然產(chǎn)生預(yù)期的良好結(jié)果。

（二）權(quán)利保障的缺失及其成本問(wèn)題

在殯葬改革中，對(duì)公民合法權(quán)利的保障也非常不力。盡管安慶市發(fā)文禁止強(qiáng)制收繳棺木，但基層政府與村干部在實(shí)際操作中，對(duì)于在世老人備用的棺木，在補(bǔ)償1000元后必須上繳或毀壞。從法律的角度來(lái)看，棺木是公民合法財(cái)產(chǎn)，而且做一副棺木現(xiàn)在也需要四五千元，基層政府此舉無(wú)異收繳或毀壞公民合法財(cái)產(chǎn)。盡管如此，這些不充分的補(bǔ)償與補(bǔ)貼也是一筆巨大的款項(xiàng)。就Z縣而言，光補(bǔ)償棺木的費(fèi)用就需要八千萬(wàn)元。不僅如此，政府還派專(zhuān)車(chē)免費(fèi)運(yùn)送遺體，免費(fèi)火化，免費(fèi)提供骨灰盒。一次火葬的全程服務(wù)，政府大概需要補(bǔ)貼500元。這對(duì)于一個(gè)財(cái)政收入不是很高的縣是一筆不小的支出。除了這種對(duì)去世老人家屬權(quán)利的不充分補(bǔ)償外，政府的一些管制措施也是對(duì)其他人群權(quán)利的限制，如鎮(zhèn)政府召集從事殯葬服務(wù)的裁縫、木匠、道士集中開(kāi)會(huì)，要求他們?nèi)绨l(fā)現(xiàn)任何土葬活動(dòng)，應(yīng)立即上報(bào)，如果仍然從事土葬業(yè)務(wù)則立即拘留。政府沒(méi)有考慮到剝奪了這些人的生計(jì)是否也需要進(jìn)行補(bǔ)償。

很顯然，政府的所作所為很不符合主流的人權(quán)話(huà)語(yǔ)。但個(gè)人權(quán)利的保障也并非不言而喻。我們固然可以說(shuō)地方政府的執(zhí)法不符合法律對(duì)權(quán)利的保障，但權(quán)利不僅僅是抵御政府的屏障，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也需要政府公共資金的支持。[22]26中國(guó)的法治建設(shè)有很多制約因素，但經(jīng)濟(jì)成本無(wú)疑是其中要項(xiàng)。而且生態(tài)文明雖然實(shí)際上也可以被法律化為環(huán)境權(quán)利，但環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也可能是以其他權(quán)利為代價(jià)的。例如，為了減少環(huán)境污染，僅僅關(guān)停污染工廠(chǎng)是不能完全解決問(wèn)題的。因?yàn)橹袊?guó)作為一個(gè)后發(fā)性國(guó)家，在技術(shù)水平不高的情況下，工廠(chǎng)承載了大量的就業(yè)人口。如果完全關(guān)停污染工廠(chǎng)，則可能產(chǎn)生就業(yè)的問(wèn)題，這就侵犯了勞動(dòng)權(quán)利。但西方國(guó)家是如何做到既沒(méi)有污染，而又不會(huì)導(dǎo)致很?chē)?yán)重的失業(yè)問(wèn)題呢？答案是西方國(guó)家低污染的高科技行業(yè)更加發(fā)達(dá)，將高污染的行業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以支撐較高的福利。但中國(guó)要達(dá)到這一水平就需要時(shí)間，在此過(guò)程僅僅強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)利就有失偏頗。

殯葬改革所代表的生態(tài)文明不是沒(méi)有成本的，有時(shí)也需要破舊出新，也需要政府的積極建設(shè)。因此，環(huán)境權(quán)利的成本就可能和其他權(quán)利的成本發(fā)生沖突。中國(guó)的很多社會(huì)弊端都亟待改革。改革就會(huì)觸動(dòng)既有的權(quán)利格局，但政府又沒(méi)有能力進(jìn)行充分補(bǔ)償，這就導(dǎo)致政府的很多改革或發(fā)展政策都以權(quán)利的損害為代價(jià)。不少學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就都是拜“低人權(quán)優(yōu)勢(shì)”所賜，這方面的代表性觀(guān)點(diǎn)參見(jiàn)秦暉：《中國(guó)以“低人權(quán)優(yōu)勢(shì)”造就驚人競(jìng)爭(zhēng)力》，《南風(fēng)窗》2008年7月;《再論“低人權(quán)優(yōu)勢(shì)”：兼答相關(guān)批評(píng)》，天則經(jīng)濟(jì)研究所第374次雙周論壇，2008年11月21日。

在一定程度上就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。由于權(quán)利保障成本的高昂，基層政府主要通過(guò)權(quán)力來(lái)推進(jìn)政策，通過(guò)黨組織和政府內(nèi)部的考核與任免機(jī)制將基層官員的才智、精力與時(shí)間的使用極大化，通過(guò)不符合法治標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)的懲罰性威懾將民間資源的汲取極大化，從而在缺少金錢(qián)和法律這兩大權(quán)力輔助措施的情況下最大程度地推進(jìn)政策的實(shí)施。

通過(guò)殯葬改革的具體實(shí)施，我們能夠看到行政權(quán)力是極為強(qiáng)勢(shì)的，政府調(diào)動(dòng)了一切可利用的資源，不論是合法還是非法。這也一定程度上解釋了中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的出色成就。這雖然為政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)層面帶來(lái)了巨大的合法性，但在公共領(lǐng)域也引起了對(duì)其不尊重法治與人權(quán)的無(wú)數(shù)批評(píng)。我們常用“腐敗無(wú)能”來(lái)形容一個(gè)政府，但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我們往往看到的是“腐敗有能”。[23]213不受制約的行政權(quán)力無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生腐敗，但也造就了它的高效。對(duì)于中國(guó)這個(gè)還不是很發(fā)達(dá)并亟需改革的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這也許是一種無(wú)法擺脫的兩難困境。

五、灰色的合法性：軟硬兼施的說(shuō)服與溝通以及“一刀切”的政策實(shí)施

盡管政府在通過(guò)正式權(quán)力貫徹政策的過(guò)程中比較強(qiáng)硬，但不意味著在具體實(shí)施過(guò)程中完全缺少合法性。合法性是殯葬改革實(shí)施過(guò)程中的潤(rùn)滑劑，無(wú)疑有利于政策的推行。而這一合法性只能由村干部來(lái)謀求。這種合法性不同于生態(tài)文明、法治與人權(quán)等在公共領(lǐng)域顯得“高大上”的合法性話(huà)語(yǔ)模式，而是一種處于制度“灰色地帶”“上不了臺(tái)面”的合法性。在這一過(guò)程中，人情、面子等非正式機(jī)制使得正式權(quán)力的決策變得更容易接受。

（一）軟硬兼施的說(shuō)服與溝通

村干部無(wú)疑是安慶市殯葬改革實(shí)施過(guò)程的合法性的主要建構(gòu)者。合法性是一種自愿認(rèn)可，要求對(duì)老人意愿的絕對(duì)尊重，要求進(jìn)行耐心的說(shuō)服與充分的溝通。在合法性的理想語(yǔ)境下，政策的實(shí)施應(yīng)該是和平的、自愿的、全面周到的。但安慶市與Z縣所發(fā)出的通告則完全是一種沒(méi)商量的命令語(yǔ)氣。通告中“一律”“嚴(yán)禁”“嚴(yán)懲”等詞匯充滿(mǎn)了專(zhuān)橫與霸道。參見(jiàn)Z縣人民政府：《關(guān)于在全縣依法實(shí)施殯葬改革的通告》，樅政秘[2014]52號(hào);安慶市人民政府辦公室：《安慶市人民政府關(guān)于印發(fā)安慶市殯葬改革實(shí)施方案的通知》，宜政法版[2014]7號(hào);安慶市殯葬改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《通告（第一號(hào)）》，2014年4月1日。

這些用詞極容易引起社會(huì)輿論與當(dāng)事人的反感。但作為殯葬改革的直接實(shí)施者，村干部是不能使用這些生硬的詞語(yǔ)的，而需要進(jìn)行一定程度的溝通與說(shuō)服。哈貝馬斯、吉登斯等人都認(rèn)為溝通或?qū)υ?huà)是建立合法性的重要方式，[24-25]292-293、119-132但這種溝通或?qū)υ?huà)并不是在任何情況下都是有效的。鎮(zhèn)干部大多受過(guò)大學(xué)教育并通過(guò)公務(wù)員考試進(jìn)入行政系統(tǒng)，不僅缺乏能夠準(zhǔn)確把握底層民眾心態(tài)的溝通知識(shí)與技巧，而且行政系統(tǒng)中的科層制權(quán)威也難以直接獲得農(nóng)村七八十歲老人的認(rèn)同。相比于科層制化的鎮(zhèn)干部，非科層制化的村干部則有著特殊的知識(shí)優(yōu)勢(shì)與權(quán)威優(yōu)勢(shì)。他們熟悉鄉(xiāng)土民情，在其他日常事務(wù)中與大多數(shù)村民建立了一定的熟人關(guān)系。熟悉是信任的前提，[26]25村干部因此在村民當(dāng)中享有一定的非制度性權(quán)威。由他們?nèi)プ稣f(shuō)服工作，不會(huì)讓村民覺(jué)得是在仗勢(shì)欺人。安慶市殯葬改革，主要說(shuō)服工作就是由村干部實(shí)施的。根據(jù)一位村干部的區(qū)分，說(shuō)服一般包括“大道理”和“小道理”兩個(gè)部分?！按蟮览怼笔峭恋赜邢?，土葬會(huì)占用土地、土葬會(huì)引發(fā)山林大火、為子孫后代之類(lèi);“小道理”就是政府的決定，反抗也沒(méi)有用，用一位村干部的話(huà)來(lái)說(shuō)就是：“共產(chǎn)黨想辦的事，擋也擋不住”。這些話(huà)如由鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)，可能就是威脅;但由村干部來(lái)說(shuō)，就變成了一種善意的信息傳達(dá)。村干部的溝通與說(shuō)服并不完全是對(duì)老人自愿的謀求，其中威脅的成分也是很明顯的，即不執(zhí)行上級(jí)命令可能要被處罰。但上級(jí)的處罰這個(gè)潛在的可能性經(jīng)過(guò)村干部這個(gè)非制度性權(quán)威的轉(zhuǎn)化，變成了一種可接受的威脅。一方面，上級(jí)政府決定能夠使村干部對(duì)村民施加一種客觀(guān)化的外在壓力，言下之意就是這事跟我沒(méi)關(guān)系，我也是在執(zhí)行上級(jí)的命令，因此請(qǐng)你也不要為難我。另一方面，村干部的面子也是具有一定說(shuō)服力的非制度性權(quán)威。村民在熟人社會(huì)的背景之下也必須顧及村干部的“面子”，并慎重考慮他們所傳達(dá)的善意信息。

不過(guò)在很多村干部看來(lái)，試圖說(shuō)服所有人遵守政府決定也是不切實(shí)際的。有一位村干部還說(shuō)了一句意味深長(zhǎng)的話(huà)：“中國(guó)搞民主是行不通的”。遵循老人的意愿、實(shí)現(xiàn)完全的民主協(xié)商固然會(huì)有最大化地合法化效果，但對(duì)于土葬這種不文明傳統(tǒng)，我們無(wú)法慢慢等待民眾的覺(jué)悟與無(wú)限期的商議，因?yàn)檫@在根本上也是侵害民眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在中國(guó)，各方面都需要進(jìn)行大力改革，利益與觀(guān)念格局都極不穩(wěn)定，無(wú)限制的民主商討將會(huì)使很多改革一事無(wú)成。

（二）“一刀切”的政策實(shí)施及其對(duì)實(shí)體合法性的擱置

村干部所建構(gòu)的合法性還有另外一個(gè)重要來(lái)源，那就是“一刀切”。“一刀切”要求村干部必須從自家老人開(kāi)始，并由此帶動(dòng)所有老人實(shí)施殯葬改革?！耙坏肚小辈蛔鹬厝藗円庠?、不區(qū)分年齡段、不區(qū)分特殊情況，因此也很難經(jīng)得起社會(huì)輿論的質(zhì)疑與推敲。因此，這種“一刀切”很難上公共領(lǐng)域這個(gè)更大的臺(tái)面，而只能作為基層政府在政策實(shí)施過(guò)程中采取的一種灰色化策略?！耙坏肚小蓖ㄟ^(guò)形成鄉(xiāng)村社區(qū)熟人范圍內(nèi)都會(huì)同等遵守政府決策的相互信任氛圍，可以暫時(shí)擱置實(shí)體性目標(biāo)的考慮而轉(zhuǎn)向過(guò)程的正當(dāng)性。為了理解這一點(diǎn)，我們可以參照管理學(xué)或組織學(xué)中關(guān)于集體行為的研究。一般認(rèn)為，人們?cè)诩w性行動(dòng)中是否合作是出于對(duì)利弊的理性認(rèn)知與權(quán)衡。但很多研究表明，在集體行動(dòng)中，人們是否合作主要取決于是否信任他人也能夠平等承擔(dān)自己的那一份貢獻(xiàn)或義務(wù)。相關(guān)研究參見(jiàn)：Dan M.Kahan，The Logic of Reciprocity： Trust，Collective action，and Law，Michigan Law Review，Vol.102，No.1 （Oc.，2003），pp.71-103;Kim Mannemar Sonderskov，Different Goods，DIfferents： Exploring the Effects of Generalized Social Trus in Large-N Collective Action，Public Choice，Vol.140，No 1/2（Jul.，2009），pp.145-160;[美]羅德里克·M.克雷默等著，劉穗琴譯：《集體信任與集體行動(dòng)》，[美]湯姆·R.泰勒等編：《組織中的信任》，中國(guó)城市出版社2003年版，第482頁(yè)。

守法行為中的集體心理也非常類(lèi)似，平等是守法的當(dāng)然要求，但其對(duì)守法者形成的激勵(lì)主要不是可得的利益好處，而是對(duì)他人都會(huì)平等守法的普遍信任與相互期待所產(chǎn)生的正當(dāng)性認(rèn)知與社會(huì)壓力。這實(shí)際上是一種“他人怎么做，我也怎么做”的相互模仿與相互從眾的心理。公民對(duì)于政府決策的集體性遵守，我們也可以做類(lèi)似的理解。對(duì)于殯葬改革，如果讓所有老人自由選擇，恐怕很難有效推行。但這并不意味著殯葬改革完全沒(méi)有合法性，合法性并不一定來(lái)自心理學(xué)意義上的共識(shí)，也有可能來(lái)自對(duì)他人平等遵守政策的普遍期待。而村干部所起的帶頭表率作用有利于向村民表明，殯葬改革是能夠被所有人普遍接受的，是同等要求所有人的，任何人都平等遵守政府決定?？h政府出于這種合法性考慮，要求黨員干部一律帶頭執(zhí)行殯葬改革。Y村村干部家里有老人的，都帶頭砸掉了棺木。一位村干部還向筆者講述了這樣一個(gè)例子：另外一個(gè)村黨支書(shū)的父親反對(duì)火葬，這讓黨支書(shū)很為難，自己勸導(dǎo)不了，只好將在縣里當(dāng)干部的另外一個(gè)兒子叫回家勸導(dǎo)?？梢?jiàn)，縣政府對(duì)各級(jí)干部所施加的行政壓力相當(dāng)大，各級(jí)官員必須帶頭從自家老人開(kāi)始推行火葬。但“一刀切”只是一種有限度的過(guò)程合法性，而關(guān)于實(shí)體性目標(biāo)的爭(zhēng)議卻被一定程度擱置?！耙坏肚小币惨?yàn)闆](méi)有尊重老人意愿、沒(méi)有考慮傳統(tǒng)與習(xí)俗、管理過(guò)于簡(jiǎn)單化等原因，而很難在以道德話(huà)語(yǔ)為主流的公共領(lǐng)域被公眾所接受。有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)該“一刀切”，要按照老人意愿與各地情況逐步推行。參見(jiàn)張少杰：《“睡棺材”——自殺后，她終于實(shí)現(xiàn)了晚年心愿：辦一場(chǎng)風(fēng)光的葬禮》，《南方都市報(bào)》，2014年5月28日，第AA33版。在這里，我們也能夠看到知識(shí)分子的通病，因?yàn)樗麄兺耆珡睦砟畛霭l(fā)，不考慮現(xiàn)實(shí)的管理成本與信息成本，復(fù)雜的政策措施也意味著要花費(fèi)更多的公共資源。

但一位村干部對(duì)此嗤之以鼻：“那誰(shuí)先誰(shuí)后呢！”如果翻譯成學(xué)術(shù)語(yǔ)言，這就意味著區(qū)別對(duì)待會(huì)面臨著難以克服的管理成本與信息成本問(wèn)題。

六、基層治理合法性困境的出路

本文的案例有著相當(dāng)大的代表性.其他各種基層治理行為如征地拆遷、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、街道衛(wèi)生、環(huán)境治理、扶貧等都呈現(xiàn)出類(lèi)似的合法性困境。中國(guó)是一個(gè)極度復(fù)雜、資源有限而又亟待改革的實(shí)體，我們很難保證遠(yuǎn)期理想與當(dāng)下現(xiàn)實(shí)、價(jià)值目標(biāo)與實(shí)際手段之間能夠同步兼容?？傮w上來(lái)看，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)還在推進(jìn)各種大規(guī)模改革的國(guó)家，是不可能建立讓所有人滿(mǎn)意的合法性的。

（一）協(xié)商民主與趕超戰(zhàn)略

對(duì)于基層治理合法性的多重困境，很多學(xué)者都把協(xié)商民主當(dāng)成“靈丹妙藥”。協(xié)商民主或者作為協(xié)商民主的變種的“多元共治”模式，似乎是一個(gè)可以解決任何問(wèn)題的“萬(wàn)金油”式的機(jī)制。協(xié)商民主為國(guó)家治理提供了一種吸收公民意見(jiàn)的參與機(jī)制，似乎能夠協(xié)調(diào)不同方面的合法要求，從而為基層治理提供一種能讓所有人滿(mǎn)意的決定機(jī)制。協(xié)商民主被當(dāng)成了一種超越于各種合法化機(jī)制之上的“超級(jí)”合法化機(jī)制。但我們?nèi)绾伪ＷC各類(lèi)主體在協(xié)商的過(guò)程就會(huì)堅(jiān)守法治、權(quán)利、程序等同樣也屬于現(xiàn)代化的合法化要求呢？特別是法治，其要求嚴(yán)格遵守法律，即便法律不符合道德、民意時(shí)也是如此。即便法治對(duì)于基層社會(huì)的長(zhǎng)治久安很重要，但其在改革當(dāng)中也不可能總是被基層民眾放在優(yōu)先的地位，更不用說(shuō)在權(quán)力與資源上存在嚴(yán)重短缺的基層政府了。筆者在社會(huì)調(diào)查中就明顯感受到，大多數(shù)被調(diào)查者對(duì)民主、權(quán)利、程序與法律非常麻木，幾乎沒(méi)有人想到以權(quán)利和法律來(lái)對(duì)抗政府的決定。在協(xié)商民主中，法治在與其他合法性目標(biāo)的權(quán)衡中也極有可能被犧牲掉。

協(xié)商民主更嚴(yán)重的局限性還在于其對(duì)于合法性的建構(gòu)局限于社會(huì)層面，而忽視了時(shí)間層面。關(guān)于社會(huì)層面與時(shí)間層面，參見(jiàn)：Niklas Luhmann，Social Systems，translated by John Bednarz，Jr.With Dirk Baecker，Stanford University Press，1995，pp.74-83.

在現(xiàn)代性話(huà)語(yǔ)中，“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”“落后—先進(jìn)”之間的二元對(duì)立使得現(xiàn)代化不僅是一種社會(huì)建構(gòu)，也是一種時(shí)間趕超。這意味著，緊迫性是中國(guó)國(guó)家治理與現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在屬性。在一個(gè)由西方所主導(dǎo)的全球化格局中，由于中西之間“落后”與“先進(jìn)”的現(xiàn)實(shí)對(duì)比以及發(fā)展中國(guó)家的自我定位，我們無(wú)法接受市場(chǎng)與社會(huì)“無(wú)形之手”緩慢的演化。因此，有效性構(gòu)成了合法性的一個(gè)重要面向。類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)學(xué)家的說(shuō)法，中國(guó)必須實(shí)行“趕超戰(zhàn)略”。經(jīng)濟(jì)學(xué)界有著類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)，如林毅夫：《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度》，北京大學(xué)出版社2012年版，第101、122頁(yè)。

包括殯葬改革，我國(guó)幾乎所有的改革都是基于“落后”向“先進(jìn)”轉(zhuǎn)型的“趕超”。這使得合法性不僅來(lái)自社會(huì)層面的共識(shí)，也來(lái)自時(shí)間層面的進(jìn)度。但在趕超的過(guò)程中，制度的轉(zhuǎn)型與改革都是一個(gè)集體性的活動(dòng)。如果參照奧爾森的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，大型國(guó)家集體激勵(lì)機(jī)制的低效性決定了無(wú)形之手不可能形成有效的國(guó)家趕超戰(zhàn)略。關(guān)于集體行動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制的分析，參見(jiàn)：[美]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社2011年版，第37頁(yè)。

因此，殯葬改革無(wú)法依賴(lài)民間社會(huì)在權(quán)衡長(zhǎng)遠(yuǎn)利弊基礎(chǔ)上的自發(fā)接受。如果嚴(yán)格踐行協(xié)商民主，那么殯葬改革就根本不會(huì)被村民提起，很多老人雖然不反對(duì)殯葬改革，但要在補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的情況下，能夠積極地從自我做起推行火葬，卻也無(wú)此動(dòng)力。因此，中國(guó)的現(xiàn)代化改革與建設(shè)需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府，只有強(qiáng)有力的政府才保證超越常規(guī)的效率，才有可能在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面快速趕超西方發(fā)達(dá)國(guó)家。時(shí)間層面和社會(huì)層面合法性的不同步?jīng)Q定了中國(guó)的現(xiàn)代化改革必然會(huì)有爭(zhēng)議;但這并不意味著不需要改革。我們不可能等到民主與法治都完善了再推行其他方面的改革。這里的悖論在于，政府為提高基層治理的有效性而對(duì)于正式規(guī)則的漠視以及對(duì)于非正式力量的利用，又可能和民主、法治、人權(quán)等現(xiàn)代化目標(biāo)相沖突，從而造成新的合法性問(wèn)題。這也是很多學(xué)者所提到的基層治理“內(nèi)卷化”問(wèn)題的根本原因所在。

與這種“趕超戰(zhàn)略”相應(yīng)，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)主要是一個(gè)“自上而下”的過(guò)程，其需要政府對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)行整體性的頂層設(shè)計(jì)。但以頂層設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的現(xiàn)代化建設(shè)，導(dǎo)致我國(guó)上下級(jí)政府之間的“權(quán)責(zé)倒置”的現(xiàn)象：上級(jí)政府負(fù)責(zé)總體設(shè)計(jì)，基層政府負(fù)責(zé)執(zhí)行;而基層政府可以調(diào)動(dòng)的權(quán)力和資源又明顯和其職責(zé)不對(duì)稱(chēng)。“權(quán)責(zé)倒置”導(dǎo)致了基層政府對(duì)于民主協(xié)商的“排斥效應(yīng)”以及對(duì)其與民眾之間互動(dòng)的“隔離化”。[27]盡管如此，要改變這一點(diǎn)卻也非常困難。因?yàn)楝F(xiàn)代化建設(shè)并不是純粹的地方性事務(wù)，從這一點(diǎn)我們可以看到，我國(guó)民間法的基本觀(guān)點(diǎn)和中國(guó)的實(shí)際改革模式是背道而馳的。因?yàn)槊耖g法研究強(qiáng)調(diào)以民間社會(huì)的規(guī)則、智慧與自我演化來(lái)引導(dǎo)中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。關(guān)于其理論源頭，參見(jiàn)蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第3-23頁(yè)。

而是系統(tǒng)性的國(guó)家事務(wù)，權(quán)力與資源必然會(huì)集中于上級(jí)政府。正如本案例中，村干部的說(shuō)服工作帶有很大的威脅成分，上級(jí)命令的主導(dǎo)性地位決定了村干部的協(xié)商是沒(méi)有太大意義的。在基層治理的協(xié)商過(guò)程中，如果既要滿(mǎn)足上級(jí)政府對(duì)于生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求以及征求大多數(shù)人的同意，還要滿(mǎn)足法治的嚴(yán)格要求與對(duì)權(quán)利損害的賠償，那么其高成本使得殯葬改革可能完全推行不下去?；鶎诱摹盁o(wú)法無(wú)天”以及對(duì)非正式力量與規(guī)則的利用在一定程度上也是因?yàn)樾姓Y源有限而“不得已為之”。

（二）緩解合法性困境的簡(jiǎn)化策略：再造熟人與主觀(guān)程序正義

政府的“趕超戰(zhàn)略”無(wú)疑是有風(fēng)險(xiǎn)的。在有限資源的限制下，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)合法性目標(biāo)就不得不犧牲另外一個(gè)合法性目標(biāo)，這種取舍又會(huì)造成新的合法性困境。后者只能被緩解，不能被根除。緩解的方法只能是將內(nèi)在于現(xiàn)代化本身的深層次合法性問(wèn)題轉(zhuǎn)移為比較容易解決但也比較膚淺的合法性問(wèn)題。這在一定程度上擱置了實(shí)質(zhì)性的合法性爭(zhēng)議。因此，這只能是一種沒(méi)有完全解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的簡(jiǎn)化策略。我們可以從主體與行動(dòng)的角度來(lái)闡明這一點(diǎn)。

第一，主體層面的合法性建構(gòu)：再造熟人。由于殯葬改革與傳統(tǒng)道德直覺(jué)的脫節(jié)以及利益補(bǔ)償?shù)牟怀浞?，為了使人們接受殯葬改革，很多情況我們不能從殯葬改革本身的合法性著手去說(shuō)服當(dāng)事人，更核心的說(shuō)服力因素在于承當(dāng)說(shuō)服工作的人即村干部。帶有熟人特征的村干部對(duì)于鄉(xiāng)民來(lái)說(shuō)是認(rèn)知成本比較低的信息符號(hào)。鄉(xiāng)民正是基于對(duì)熟人及其平等守法的信任，才會(huì)在情感上接受對(duì)于他們不利的政策決定。正如我們?cè)诒景咐兴吹降模耐{在經(jīng)過(guò)村干部的轉(zhuǎn)化后就變成了一種可接受的威脅;熟人的中介及其表率作用，讓人們接受他們可能難以理解的政策決定以及承受現(xiàn)代化所可能產(chǎn)生的利益與價(jià)值負(fù)擔(dān)。盡管我國(guó)已經(jīng)從熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型，但我們?nèi)匀恍枰霸僭焓烊恕?。?dāng)前我國(guó)政府需要在基層大力培養(yǎng)、選拔群眾熟悉、信得過(guò)的基層干部，從而減少超前的政治決策因?yàn)槿狈沧R(shí)而造成的巨大沖擊力。要培養(yǎng)群眾信得過(guò)的基層干部，需要國(guó)家在基層干部的選拔、培訓(xùn)、管理上形成有效的制度，使得基層干部能夠成為和基層群眾打交道、善于謀取人格信任的精英式人才。首先，基層干部的選拔與培訓(xùn)應(yīng)以提升溝通能力為核心。溝通是建立信任的重要方式。[28]519-530這要求在選拔與培訓(xùn)過(guò)程中重視以及培養(yǎng)善用修辭、表達(dá)中肯、能打動(dòng)基層群眾人心的溝通能力。我們需要為此制定專(zhuān)門(mén)性的人才選拔標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于溝通技巧的培訓(xùn)體系。其次，基層干部的工作模式應(yīng)當(dāng)是常規(guī)性的巡視與溝通?；鶎痈刹康娜粘９ぷ鲬?yīng)當(dāng)就是在街頭與社區(qū)進(jìn)行經(jīng)常性巡視，并能夠深入居民家里進(jìn)行工作溝通或情感溝通。通過(guò)這樣一種方式逐漸培育居民或村民對(duì)于基層干部的人格信任，為未來(lái)比較棘手的政策推行提供有說(shuō)服力的“潤(rùn)滑劑”。再次，為基層干部提供較為優(yōu)厚的工作待遇，從而穩(wěn)定基層人才隊(duì)伍，促進(jìn)熟人角色的形成?；鶎又卫砉ぷ魇欠裼行Ш艽蟪潭壬蠜Q定了一個(gè)國(guó)家的政治秩序穩(wěn)定性。但我國(guó)基層干部的待遇最低，提高基層干部待遇不僅有利于穩(wěn)定基層人才，也有利于基層群眾基于長(zhǎng)期的溝通與熟悉形成對(duì)村干部人格的穩(wěn)定信任。

第二，行動(dòng)層面的合法性建構(gòu)：主觀(guān)程序正義。在基層治理中，人們對(duì)于政府“粗暴”“野蠻”“霸道”的印象，往往會(huì)不自覺(jué)地將其發(fā)泄到那些在整體上合法的法律或政策上。雖然基層治理中的法律或政策很難讓所有人滿(mǎn)意，但基層執(zhí)法者良好的外在行為態(tài)度在一定程度上可以緩解這種不滿(mǎn)意。如果基層執(zhí)法者能夠帶著一種誠(chéng)懇、謙和、禮貌、尊重的態(tài)度去貫徹那些可能不得人心但可能符合公共利益的法律或政策，那么所引起的抵觸也必然會(huì)更少。關(guān)于這種行為態(tài)度，湯姆·R.泰勒等學(xué)者所倡導(dǎo)的主觀(guān)程序正義具有重要的啟示意義。與由正式法律規(guī)范所代表的冷冰冰的客觀(guān)程序正義相比，主觀(guān)程序正義則充滿(mǎn)了道德溫情。根據(jù)泰勒等人的研究，我們可以大致將主觀(guān)程序正義歸納為：是否有機(jī)會(huì)向當(dāng)局表達(dá)自己的意見(jiàn)，是否覺(jué)得當(dāng)局努力實(shí)現(xiàn)公正，是否與其他人一樣受到了同等對(duì)待，態(tài)度是否公正無(wú)偏，是否受到了禮貌對(duì)待，是否尊重他們的合法權(quán)利，是否誠(chéng)信、是否提供信息、建議或解釋、是否信任公民等等。[29-30]201-276而這種偏向于人們主觀(guān)直覺(jué)感受的程序正義，比社會(huì)層面上的分配正義和個(gè)體層面上的結(jié)果可接受性，對(duì)于人們信任與接受政府的決定都有著大得多的影響力。[31-32]53-55主觀(guān)程序正義作為一種外在的行為態(tài)度，偏重于人們的主觀(guān)感知，其認(rèn)知成本較低，基層民眾可以憑著道德直覺(jué)就能夠理解，有助于轉(zhuǎn)化為對(duì)于難以理解的法律或政策的接受。即使強(qiáng)制力在某些情況下不可避免，事先與事后也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)禮貌、誠(chéng)懇的公開(kāi)說(shuō)明，也即我們常說(shuō)的“說(shuō)軟話(huà)、辦硬事”。主觀(guān)程序正義相比于冷冰冰的政策執(zhí)行，在一定程度上能夠?qū)⒒鶎用癖妼?duì)政策的不滿(mǎn)情緒消弭于態(tài)度的和善當(dāng)中。

安慶市殯葬改革及其反映出的問(wèn)題可以說(shuō)是中國(guó)三十多年來(lái)現(xiàn)代化建設(shè)以及基層治理的內(nèi)在邏輯的一個(gè)縮影。基層治理中的合法性困境很難被根本克服，只能在一定程度上被緩解。合法性對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的國(guó)家基本上是奢侈品，不論是個(gè)人還是國(guó)家，其成長(zhǎng)過(guò)程可能都是痛苦的。未來(lái)的歷史也許會(huì)理解與感恩我們今天的痛苦與無(wú)奈。

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