李國(guó)梁

摘?要：黨內(nèi)法規(guī)試行制度作為黨的制度建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的重要內(nèi)容，也是影響黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要方面。目前，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出試行數(shù)量過(guò)多、存續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、表現(xiàn)類型分布不均勻、轉(zhuǎn)化過(guò)程復(fù)雜和路徑單一等特征。造成這一狀況的原因在于：?jiǎn)?dòng)黨內(nèi)法規(guī)試行的條件簡(jiǎn)便、程序模糊;對(duì)黨內(nèi)法規(guī)試行工作的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足、定位不清;試行尚未形成制度化的反思模式。為更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)試行的價(jià)值，提升黨內(nèi)法規(guī)的制定水平和整體質(zhì)量，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)試行制度的研究，確立黨內(nèi)法規(guī)試行的各項(xiàng)規(guī)范，并推動(dòng)構(gòu)建試行性法規(guī)的科學(xué)評(píng)估等機(jī)制。

關(guān)鍵詞：試行性黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī);試行制度

中圖分類號(hào)：D262?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2019）03-0094-09

一、引言

法律試行制度①是我國(guó)法律現(xiàn)代化建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，貫穿于新中國(guó)法治建設(shè)的整個(gè)歷程，為全面依法治國(guó)提供了有益的制度保障。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的試行制度是法律試行制度的某種邏輯延伸。早在1990年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）中就規(guī)定，對(duì)不夠成熟但實(shí)際工作迫切需要的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，待其于實(shí)踐中完善后正式發(fā)布。2012年修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）繼承了這一規(guī)定。試行制度豐富了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施形式，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在不斷學(xué)習(xí)探索中健全完善。但就筆者目前查詢統(tǒng)計(jì)的117件中央黨內(nèi)法規(guī)②來(lái)看，以試行或暫行命名的黨內(nèi)法規(guī)有52部，比例高達(dá)44%，這勢(shì)必會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性造成不良影響，也阻礙了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的科學(xué)化和規(guī)范化的進(jìn)程。

自黨的十八大以來(lái)，在全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨方略的指引下，黨內(nèi)法規(guī)的制度化建設(shè)日益完善，黨內(nèi)法規(guī)的理論研究逐漸成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，研究視角和領(lǐng)域愈加多元。近年來(lái)，學(xué)者們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制及法規(guī)質(zhì)量等問(wèn)題的關(guān)注不斷增多，此類研究是基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、可操作性不強(qiáng)、科學(xué)化水平較低等實(shí)踐問(wèn)題的反思而展開(kāi)的。一是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制的研究。既有從完善退出機(jī)制的角度指出集中清理的不足，強(qiáng)調(diào)建立定期清理機(jī)制[1]，也有分析黨內(nèi)法規(guī)清理中存在的制度供給不足、實(shí)質(zhì)內(nèi)容缺陷、清理實(shí)踐不周密等問(wèn)題，并提出具體的清理標(biāo)準(zhǔn)[2]。二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度的研究。不僅有從黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的可操作性要素及其評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制方面進(jìn)行的論述[3]，也有從立規(guī)前評(píng)估、立規(guī)中評(píng)估和立規(guī)后評(píng)估的流程上提出黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的嘗試[4]，還有針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)性和黨員帶頭守法程度等內(nèi)容的評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，提供了可量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[5]。三是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的研究?；驈?qiáng)調(diào)通過(guò)上下一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一備案審查制度的確立，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制的完善[6]，或從審查主體、審查程序和審查責(zé)任角度明確黨內(nèi)法規(guī)的審查思路[7]，或以政治性審查的嚴(yán)格審查基準(zhǔn)、規(guī)范性審查的中度審查基準(zhǔn)以及合理性審查的寬松審查基準(zhǔn)三項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)建更細(xì)致的法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)[8]。以上三類研究主要是針對(duì)清理、評(píng)估和備案的各自規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的探討，一定程度上推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的完善和質(zhì)量的提升。但現(xiàn)有制定機(jī)制的研究均未關(guān)注到黨內(nèi)法規(guī)試行問(wèn)題在其中的獨(dú)立價(jià)值，僅有少數(shù)學(xué)者指出了黨內(nèi)法規(guī)試行中存在期限過(guò)長(zhǎng)及其不確定影響的問(wèn)題[9]，以及高齡黨規(guī)等部分黨規(guī)老化的問(wèn)題[2]，至今尚無(wú)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)試行問(wèn)題進(jìn)行專門分析討論的研究。

一方面，試行性黨內(nèi)法規(guī)的清理、評(píng)估和備案具有一定的獨(dú)特性，其是評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)探索實(shí)驗(yàn)效果，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)隨時(shí)代社會(huì)發(fā)展不斷進(jìn)化發(fā)展的重要手段。另一方面，以試行性黨內(nèi)法規(guī)為研究主題，能夠?qū)⒃囆行苑ㄒ?guī)作為貫穿清理、評(píng)估和備案等流程的對(duì)象，推動(dòng)法規(guī)制定程序的一體化研究，增加黨內(nèi)法規(guī)的反思性，并更加注重清理、評(píng)估和備案之間的關(guān)聯(lián)性。通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)試行問(wèn)題的關(guān)注和探究，可明確試行制度的定位與作用，擴(kuò)充和完善黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的理論研究，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化、規(guī)范化水平，保證黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量水準(zhǔn)，為建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供有力的制度保障。因此，本文選擇以黨內(nèi)法規(guī)的試行制度作為研究的切入點(diǎn)，總結(jié)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)試行的狀況，并在對(duì)其系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，反思黨內(nèi)法規(guī)試行中存在的問(wèn)題，以期為黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制探尋適當(dāng)可行的完善路徑。由于現(xiàn)實(shí)中采取試行的黨內(nèi)法規(guī)有暫行和試行兩種命名方式，而兩種命名的黨內(nèi)法規(guī)在效力和程序等方面均無(wú)嚴(yán)格的差別，為行文方便，本文以“試行性黨內(nèi)法規(guī)”作為二者的統(tǒng)稱。

二、黨內(nèi)法規(guī)試行制度的發(fā)展現(xiàn)狀

十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，隨著清理、規(guī)劃、制定、備案等制度建設(shè)保障工作的全面展開(kāi)，以黨章為中心，以黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度為框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已基本形成。自此，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量成為進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)制定理論研究的重點(diǎn)內(nèi)容。試行性法規(guī)與正式法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)兩種最直觀的表現(xiàn)形式，是法規(guī)質(zhì)量研究的重要視角之一。黨內(nèi)法規(guī)的試行促進(jìn)了黨的制度化建設(shè)的漸進(jìn)式發(fā)展，使黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中不斷探索完善。對(duì)試行性黨內(nèi)法規(guī)的全面統(tǒng)計(jì)分析，有助于準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)試行的基本狀況及其特征，以試行性黨內(nèi)法規(guī)的角度觀察黨內(nèi)法規(guī)制定的情況。

第一，在黨內(nèi)法規(guī)體系中，試行性黨內(nèi)法規(guī)占比過(guò)高。在統(tǒng)計(jì)的117部黨內(nèi)法規(guī)中，正式法規(guī)65部，試行性法規(guī)52部，其中以“試行”命名的黨內(nèi)法規(guī)27部、以“暫行”命名的黨內(nèi)法規(guī)25部。試行性黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量基本與正式黨內(nèi)法規(guī)持平，正式法規(guī)的主體地位無(wú)法凸顯。雖然正式法規(guī)與試行性法規(guī)并無(wú)絕對(duì)的比例標(biāo)準(zhǔn)，但目前二者在黨內(nèi)法規(guī)體系中的數(shù)量比例相當(dāng)，顯然是不協(xié)調(diào)和不合理的。試行性黨內(nèi)法規(guī)有其自身的定位和局限，一定比例黨內(nèi)法規(guī)的試行有利于在新領(lǐng)域內(nèi)以實(shí)驗(yàn)的方式積累經(jīng)驗(yàn)，但黨內(nèi)法規(guī)試行過(guò)多，勢(shì)必會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的整體建設(shè)產(chǎn)生反噬效應(yīng)，影響黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

第二，試行性黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)類型中分布不均勻。黨內(nèi)法規(guī)按照名稱可細(xì)分為七種不同的表現(xiàn)類型：黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。除黨章、準(zhǔn)則、條例類的黨內(nèi)法規(guī)以正式形式存在外，其余類型中多有試行性法規(guī)存在。而規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則作為對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，其試行性法規(guī)的數(shù)量多達(dá)46部，占全部試行性法規(guī)的88.46%。同時(shí)值得注意的是，雖然現(xiàn)有的準(zhǔn)則和條例中少有試行性法規(guī)，但在這兩類法規(guī)中均曾經(jīng)存在過(guò)試行的形式。例如，2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》是由1997年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》經(jīng)兩次修改而成的。2014年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》則是對(duì)1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則（試行）》的直接修訂。

第三，相當(dāng)數(shù)量的試行性黨內(nèi)法規(guī)存續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，呈現(xiàn)出一種長(zhǎng)期化、常態(tài)化的趨勢(shì)。黨內(nèi)法規(guī)的試行制度在創(chuàng)設(shè)之初，僅對(duì)試行的條件作出了籠統(tǒng)說(shuō)明，只要符合不夠成熟但實(shí)際工作迫切需要，就可在正式實(shí)施前以試行的方式予以運(yùn)行，并沒(méi)有對(duì)試行有效期限或轉(zhuǎn)化要求作出明確規(guī)定，需要由制定機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展自主判斷。由此造成了試行性法規(guī)“有始無(wú)終”“易試難終”的現(xiàn)象較為突出。在52部試行性法規(guī)當(dāng)中，試行10年以上的就多達(dá)27部。其中，《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》于1990年6月27日印發(fā)，至今已試行了近29年。如此高比例、長(zhǎng)時(shí)間試行性法規(guī)的存在，不僅會(huì)影響到整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的嚴(yán)肅性及其質(zhì)量，而且會(huì)影響到黨的制度化建設(shè)的整體進(jìn)程?！耙恍┡c現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的‘高齡黨規(guī)大量隱藏在黨內(nèi)法規(guī)體系之中，不僅使得黨規(guī)體系冗雜無(wú)序，也減損了管黨治黨的針對(duì)性和精準(zhǔn)度。”[2]

第四，試行性法規(guī)向正式法規(guī)的轉(zhuǎn)化過(guò)程復(fù)雜多樣。一方面，不同法規(guī)之間的轉(zhuǎn)化耗時(shí)差距較大，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有些試行性法規(guī)在試行后，能夠較好完成經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐探索，快速轉(zhuǎn)化為正式法規(guī)。例如，《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》僅用5年就完成了從試行到正式的轉(zhuǎn)化。而有一些試行性法規(guī)在頒布后遲遲不能完成必要的經(jīng)驗(yàn)積累，長(zhǎng)時(shí)間以試行狀態(tài)存續(xù)。例如，1990年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則（試行）》一直試行了24年，直到2014年才完成修訂頒布正式法規(guī)。另一方面，就統(tǒng)計(jì)的17部已完成轉(zhuǎn)化的法規(guī)來(lái)看，其平均試行時(shí)長(zhǎng)為10.4年，這一數(shù)字甚至長(zhǎng)于某些黨內(nèi)法規(guī)從頒布到修訂的時(shí)間。雖然黨內(nèi)法規(guī)的試行時(shí)間應(yīng)充分考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件和工作規(guī)劃目標(biāo)，但如果一部法規(guī)在試行10年甚至20年之后，仍未達(dá)到所需的正式制定條件，那么其合理性和必要性就理應(yīng)被重新評(píng)估。

第五，試行性黨內(nèi)法規(guī)的正式化路徑較為單一。試行性法規(guī)通常經(jīng)一次修訂后即頒布正式法規(guī)，而不像國(guó)家層面的暫行立法存在反復(fù)實(shí)驗(yàn)現(xiàn)象，“有些立法機(jī)關(guān)在廢止試行法或暫行法的同時(shí)又會(huì)頒布名稱相同或相近的試行法或暫行法”[10]。但試行性黨內(nèi)法規(guī)中存在一類較為特殊的情況，即由國(guó)家層面的暫行立法轉(zhuǎn)化為試行性黨內(nèi)法規(guī)。例如，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中的《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定（試行）》，就是在《國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上修訂而成的。前者由中共中央組織部和人事部聯(lián)合頒布并解釋，而后者僅由人事部單獨(dú)頒布和解釋。

同時(shí)，作為黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的重要內(nèi)容，試行制度在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中發(fā)揮的重要作用不容忽視，它為黨在制度化建設(shè)中更好地處理改革與穩(wěn)定的關(guān)系提供了一種選擇性方案，使黨內(nèi)法規(guī)的制定更具靈活性和針對(duì)性。首先，試行性黨內(nèi)法規(guī)能夠靈活滿足實(shí)際工作的迫切需要。黨自身的建設(shè)及其領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)事業(yè)常常面臨新情況和新問(wèn)題，需要不斷制定各類規(guī)范予以調(diào)整。對(duì)于那些條件不成熟、經(jīng)驗(yàn)不充分的領(lǐng)域，通過(guò)制定法規(guī)予以試行，不僅有利于在試行過(guò)程中不斷檢驗(yàn)調(diào)整，而且能廣泛收集各方意見(jiàn)，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其次，試行性黨內(nèi)法規(guī)具有較強(qiáng)的針對(duì)性。試行性法規(guī)大多是為了貫徹落實(shí)全黨的基本規(guī)定或某一領(lǐng)域的全面規(guī)定而制定的更為詳盡具體的規(guī)范。因此，試行性法規(guī)通常針對(duì)的調(diào)整對(duì)象較為特定，操作性更強(qiáng)。如表1所示，試行性黨內(nèi)法規(guī)基本上分布于規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則當(dāng)中，而這四類法規(guī)均是涉及對(duì)黨的某一方面工作或者事項(xiàng)作出的具體規(guī)定。最后，試行性黨內(nèi)法規(guī)滿足了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的需要。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由正式法規(guī)和試行性法規(guī)共同構(gòu)成的：正式法規(guī)是主體，試行性法規(guī)是補(bǔ)充。試行性法規(guī)既要輔助正式法規(guī)完善某一方面的規(guī)范體系，也要彌補(bǔ)正式法規(guī)調(diào)整缺失的領(lǐng)域。另一方面，試行性法規(guī)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)試行后，或轉(zhuǎn)為正式法規(guī)，或予以廢止，或繼續(xù)試行，制度體系也隨之變動(dòng)調(diào)整。試行性法規(guī)的創(chuàng)制也能擴(kuò)充制度體系的調(diào)整范圍，推動(dòng)其發(fā)展完善。

三、黨內(nèi)法規(guī)試行中存在的主要問(wèn)題及其原因

“改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法在相當(dāng)大的程度上走的是經(jīng)驗(yàn)主義路線，即先進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再制定正式的法律規(guī)范?！盵10]而試行性黨內(nèi)法規(guī)的大量存在，表明了經(jīng)驗(yàn)主義立法模式在黨內(nèi)法規(guī)中的應(yīng)用。1988年中紀(jì)委頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例（試行）》，率先邁出了探索試行性黨內(nèi)法規(guī)的步伐。這一立法方式，在1990年施行的《暫行條例》中得到了確認(rèn)③?！稌盒袟l例》規(guī)定，對(duì)不夠成熟但實(shí)際工作迫切需要的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，待在實(shí)踐中完善后正式發(fā)布。

黨內(nèi)法規(guī)的試行遵循經(jīng)驗(yàn)主義路線，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系能夠在實(shí)踐探索中不斷健全完善，但這仍不能掩蓋當(dāng)前試行性法規(guī)運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題。下文將著重對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討，查找病根，分析緣由，探尋試行制度的發(fā)展完善方向，以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制更加健全。

第一，啟動(dòng)試行性黨內(nèi)法規(guī)的條件簡(jiǎn)便、程序模糊，是造成試行性法規(guī)大量存在的首要原因?！吨贫l例》規(guī)定，實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行。由此看來(lái)，確定一部黨內(nèi)法規(guī)是否需要試行的標(biāo)準(zhǔn)，就只有迫切需要和不夠成熟。至于迫切和成熟與否的界限在哪里，可與不可的依據(jù)是什么，由誰(shuí)提出、又由誰(shuí)判別，是否有特定的適用范圍和期限，這一系列問(wèn)題都缺乏明確具體的規(guī)定。因此可以說(shuō)，當(dāng)前決定一部法規(guī)是否試行的依據(jù)就是制定機(jī)關(guān)根據(jù)已知條件作出的主觀綜合判斷，由于缺乏必要的客觀標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑為試行性黨內(nèi)法規(guī)的大量產(chǎn)生打開(kāi)了方便之門。

高比例的試行性黨內(nèi)法規(guī)存在，既影響了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體質(zhì)量，又削弱了其穩(wěn)定性和權(quán)威性?！啊囆谢蛘摺畷盒械囊?guī)定帶來(lái)規(guī)范施行中大量的不確定性，給人不莊重之感，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨員守法造成障礙?！盵9]通常認(rèn)為，試行性黨內(nèi)法規(guī)更具靈活性，因此其存在有助于在正式法規(guī)的穩(wěn)定性與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)發(fā)展之間尋求一種適當(dāng)?shù)钠胶??！吧鐣?huì)的需要和社會(huì)的意見(jiàn)常常是或多或少走在‘法律的前面的。我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的結(jié)合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這個(gè)缺口重新打開(kāi)。”[11]試行機(jī)制的建立，使黨內(nèi)法規(guī)能夠根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要和黨的工作重心的變化快速作出調(diào)整，而不破壞作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系主體的正式法規(guī)，以維持整體的穩(wěn)定性。但是，目前試行性黨內(nèi)法規(guī)在整個(gè)體系中的占比已高達(dá)44%，遠(yuǎn)高于法律體系中暫行立法的比例④，與正式黨內(nèi)法規(guī)的比例十分不協(xié)調(diào)?！叭绻麑盒辛⒎ㄗ鳛榉审w系的主要組成部分，將是難以想象的，倘若是那樣整個(gè)立法體系將會(huì)面臨極大的挑戰(zhàn)，其本身所具有的規(guī)范、指引的基本功能將難以實(shí)現(xiàn)，更不用說(shuō)是否能夠提供基本的法秩序了。”[12]這在某種程度上反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)質(zhì)量層面的滯后性。

因此，為保持黨內(nèi)法規(guī)制度體系的合理結(jié)構(gòu)，有效減少試行性黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量，應(yīng)注重研究細(xì)化試行性法規(guī)的出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，增加制定機(jī)關(guān)的說(shuō)明責(zé)任，提高黨內(nèi)法規(guī)以試行方式實(shí)施的要求，設(shè)定合理的試行有效期，從源頭上嚴(yán)格規(guī)范試行性黨內(nèi)法規(guī)。

第二，對(duì)試行性黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)不足和定位不清，是造成其缺乏獨(dú)立規(guī)范的重要原因。《制定條例》在第四章“審批與發(fā)布”的最后一條中對(duì)試行性黨內(nèi)法規(guī)作出了“可先試行”規(guī)定?！叭绻f(shuō)法的實(shí)行具有確定和不確定兩種方式，那么，法的施行是確定方式，法的試行則是不確定方式，其不確定性主要是法的原則、制度、條文、效力范圍可以隨時(shí)由特定機(jī)關(guān)改變。”[13]由此可見(jiàn)，試行僅僅是黨內(nèi)法規(guī)可選擇的發(fā)布和運(yùn)行方式之一，目前其在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的定位并不清晰明確，與正式黨內(nèi)法規(guī)難以有效區(qū)分。首先，兩者在內(nèi)容上相似。試行性黨內(nèi)法規(guī)與正式法規(guī)除在名稱上有所差別之外，在目的依據(jù)、調(diào)整事項(xiàng)、適用范圍和篇章結(jié)構(gòu)等方面都沒(méi)有明顯的差異。兩者在制定原則、審核和備案標(biāo)準(zhǔn)方面也完全一致。其次，兩者在程序上一致。試行性黨內(nèi)法規(guī)與正式法規(guī)在規(guī)劃、起草、審批、適用和解釋的整個(gè)制定過(guò)程中并不存在明顯差異。不僅兩者的制定機(jī)構(gòu)完全一致，而且對(duì)于試行性黨內(nèi)法規(guī)的起草，既不用對(duì)試行的理由和依據(jù)予以闡明，也不用對(duì)試行期限、方式和范圍進(jìn)行限制。再次，兩者在效力上相同。試行性黨內(nèi)法規(guī)并沒(méi)有因?yàn)槠涮幱谠囆械臓顟B(tài)而在效力上受到任何限制，其與正式法規(guī)調(diào)整的對(duì)象均包括了黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為。同時(shí)，兩者均不得與黨內(nèi)法規(guī)中最高效力的黨章相抵觸，并共同遵守著上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法的效力準(zhǔn)則。特別在時(shí)間效力上，試行性黨內(nèi)法規(guī)并沒(méi)有特殊規(guī)定。最后，在分布方面，試行性黨內(nèi)法規(guī)和正式法規(guī)的表現(xiàn)形式都包括了準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則等六種類型。而除了黨章自制定以來(lái)始終是以正式方式施行以外，其余各種類型都存在或曾經(jīng)存在于試行性黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中。可見(jiàn)，試行性黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏獨(dú)立特征，并非固定調(diào)整某一方面的黨的工作。

黨內(nèi)法規(guī)的試行制度是黨內(nèi)法規(guī)制定體系的重要組成部分，是建立和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系不可或缺的重要手段。雖然試行性黨內(nèi)法規(guī)在制度體系中數(shù)量龐大，但因理論和實(shí)務(wù)部門對(duì)其認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有形成清晰的定位和專門的規(guī)范，導(dǎo)致試行性法規(guī)的獨(dú)立性價(jià)值難以凸顯。在改革開(kāi)放以來(lái)的法治建設(shè)進(jìn)程中，法律領(lǐng)域的暫行立法在為正式立法的頒布實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也確立了其自身在法律制定領(lǐng)域中的地位。暫行立法理論不僅強(qiáng)調(diào)了其存在的必要性，而且明確了其應(yīng)具備的靈活性、針對(duì)性和臨時(shí)性等特點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，試行法規(guī)和暫行法規(guī)是對(duì)法律制定經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和模仿。暫行立法在實(shí)踐和理論方面的經(jīng)驗(yàn)可以為試行性黨內(nèi)法規(guī)所借鑒。應(yīng)當(dāng)注意，暫行立法的范圍較試行性黨內(nèi)法規(guī)更為廣泛，包括了“享有立法權(quán)限的主體依照自己的職權(quán)或者經(jīng)過(guò)授權(quán)制定的，在制定的程序上可能存在不符合一般程序、效力上處于不確定的狀態(tài)、名稱上不規(guī)范的法律、法規(guī)或者規(guī)章”[12]。試行性黨內(nèi)法規(guī)中，既有以“試行”二字命名的，也有以“暫行”二字命名的，兩類法規(guī)沒(méi)有明顯區(qū)別?！霸囆小狈ㄒ?guī)將“試行”二字加括號(hào)后置于法規(guī)名稱之后，而“暫行”法規(guī)則直接將“暫行”二字融入法規(guī)名稱之中。除此之外，很難從現(xiàn)有的試行性法規(guī)中發(fā)現(xiàn)兩者在效力、范圍等方面的實(shí)質(zhì)性差異。

試行性黨內(nèi)法規(guī)本身具有一定的獨(dú)特性，并不是所有法規(guī)制定的必經(jīng)階段，也不是任何法規(guī)都可以采取的表現(xiàn)形式，而有依其特殊性質(zhì)所確定的必要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。試行性黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮靈活性、針對(duì)性、臨時(shí)性以及實(shí)驗(yàn)性的特點(diǎn)，為正式黨內(nèi)法規(guī)提供必要的輔助補(bǔ)充。

第三，試行性黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有形成制度化的反思模式，是造成其長(zhǎng)期存續(xù)的根本原因?！八械狞h內(nèi)法規(guī)都不是一制定出來(lái)就一勞永逸的，而是有著相應(yīng)的使用壽命，服務(wù)一段時(shí)間后都必須接受審查和清理?！盵2]《制定條例》中規(guī)定，試行性黨內(nèi)法規(guī)“在實(shí)踐中完善后重新發(fā)布”。此條規(guī)定過(guò)于模糊，完善的標(biāo)準(zhǔn)難以判斷，造成了試行性法規(guī)“有始無(wú)終”“易試難終”等轉(zhuǎn)化不暢的問(wèn)題，試行性法規(guī)呈現(xiàn)出長(zhǎng)期化的趨勢(shì)。表2和表3顯示，在52部試行性法規(guī)當(dāng)中，試行期限在5年以上的就占到了41部，比例高達(dá)78.85%。而在17部經(jīng)試行后公布的正式法規(guī)中，試行期限超過(guò)5年的占到了15部，比例更是高達(dá)88.24%。這一系列現(xiàn)象充分說(shuō)明，試行性黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)有反思方式運(yùn)行不暢，缺乏針對(duì)試行法規(guī)的清理、評(píng)估等機(jī)制，過(guò)于籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)不僅難以有效推動(dòng)試行性法規(guī)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，也無(wú)法及時(shí)總結(jié)評(píng)估法規(guī)試行的情況，落后于社會(huì)時(shí)代的發(fā)展。試行性法規(guī)僅以“完善”作為判斷能否轉(zhuǎn)化成正式法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)多依賴制定機(jī)關(guān)的主觀判斷，缺乏必要的現(xiàn)實(shí)操作性。正是因?yàn)楝F(xiàn)有的反思機(jī)制不規(guī)范、不健全，才使得法規(guī)在試行之后無(wú)法完成動(dòng)態(tài)的發(fā)展，不能實(shí)現(xiàn)與正式法規(guī)的制度化銜接，從而落入到長(zhǎng)期存續(xù)的狀態(tài)。

“法律的反思化，是指法律通過(guò)實(shí)踐的試錯(cuò)過(guò)程來(lái)加強(qiáng)自身的認(rèn)知性或?qū)W習(xí)能力，并通過(guò)反饋系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自我修正?！盵14]黨內(nèi)法規(guī)的試行及其清理、評(píng)估等機(jī)制則構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的一種反思模式。相比正式法規(guī)，試行性法規(guī)更應(yīng)當(dāng)重視對(duì)試行效果的檢驗(yàn)和評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)試行機(jī)制的目的，就在于為條件不充分的黨內(nèi)法規(guī)提供一個(gè)實(shí)驗(yàn)機(jī)制，給予試行性法規(guī)足夠的容錯(cuò)空間。由于制定機(jī)關(guān)對(duì)新制定黨內(nèi)法規(guī)的某些內(nèi)容在施行中的效果難以判斷把握，為避免因這種不確定而引起對(duì)黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定性的破壞，制定機(jī)關(guān)通常選擇以試行的方式對(duì)其予以檢驗(yàn)后，再頒布正式法規(guī)，從而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的靈活性?？梢灶A(yù)見(jiàn)，大部分法規(guī)在經(jīng)歷試行后都需要一定程度的修改完善。試行性法規(guī)修改的基礎(chǔ)建立在制定機(jī)關(guān)對(duì)試行中存在的問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)的效果的全面充分認(rèn)識(shí)上，而黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是滿足這一要求的主要手段。試行性法規(guī)評(píng)估作為一種針對(duì)實(shí)施效果的可量化、可操作的制度化手段，應(yīng)代替現(xiàn)有方式成為促進(jìn)試行性法規(guī)走向正式法規(guī)的重要保障，從而緩解試行性法規(guī)“有試無(wú)終”的難題。應(yīng)當(dāng)注意，評(píng)估后的試行性法規(guī)并不必然轉(zhuǎn)化成正式法規(guī)，制定機(jī)關(guān)可根據(jù)評(píng)估結(jié)果作出多種選擇，或修改完善，或予以廢止。因此，只有構(gòu)建起以評(píng)估為基礎(chǔ)的試行性法規(guī)反思機(jī)制，才能推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定的動(dòng)態(tài)化發(fā)展。

四、黨內(nèi)法規(guī)試行制度的完善路徑

在法律制度體系中，“法律試行不僅可以補(bǔ)充成文法的反思性，而且可以被視作形成反思機(jī)制的一種有效方式?！盵15]同樣，試行性黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)成為建立黨內(nèi)法規(guī)反思機(jī)制的重要基礎(chǔ)，以更好促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的良性發(fā)展。但目前，不僅試行機(jī)制本身具有的反思性并未得到足夠的重視，而且黨內(nèi)法規(guī)試行的反饋模式尚未建立運(yùn)行。隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作重心從數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，規(guī)范試行性黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建以評(píng)估為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)反思機(jī)制勢(shì)在必行。

十八大以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)完成了首次黨內(nèi)法規(guī)全面清理，并按照新修訂的《制定條例》推動(dòng)開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、備案、解釋等工作。經(jīng)過(guò)五年的努力，基本形成了涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。“黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成以后，大規(guī)模立規(guī)的壓力大大減輕，需要從數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變，如何提高立規(guī)質(zhì)量就成為立規(guī)的主要矛盾。”[4]《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》都更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)量這一因素在黨內(nèi)法規(guī)制度中的作用。習(xí)近平總書記指出：“要提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)，掌握制度建設(shè)的周期性規(guī)律，及時(shí)進(jìn)行立、改、廢，既保證制度的活力，又注意保持制度的穩(wěn)定性，不能朝令夕改、頻繁‘翻大餅，確保每項(xiàng)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！盵16]黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制的科學(xué)完善對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定水平和能力至關(guān)重要。作為制定機(jī)制重要部分的試行性黨內(nèi)法規(guī)，當(dāng)然應(yīng)加快建立以評(píng)估為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)反思機(jī)制，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)施行制度，提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化、民主化和程序化水平。

第一，確立黨內(nèi)法規(guī)試行的各項(xiàng)規(guī)范要求。隨著2013-2017年黨內(nèi)法規(guī)制定周期的完成，以及《制定條例》的頒布實(shí)施，涵蓋黨內(nèi)法規(guī)制定體系的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評(píng)估機(jī)制已基本建立并開(kāi)展實(shí)施。但現(xiàn)有各項(xiàng)制定程序中，對(duì)于試行性法規(guī)并無(wú)特殊的制定要求，沒(méi)有突出試行性法規(guī)具有的獨(dú)特價(jià)值，遮蔽了其試驗(yàn)的屬性。因此，應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)制定體系中加強(qiáng)試行性法規(guī)的規(guī)范。首先，在起草、審批、備案環(huán)節(jié)，增加對(duì)試行性法規(guī)的特殊要求。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起草說(shuō)明中著重闡釋試行的必要性及可行性，明確試行的目的、事項(xiàng)、效果，以及試行后的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而審批機(jī)關(guān)除按照現(xiàn)有要求審核法規(guī)的內(nèi)容之外，也應(yīng)當(dāng)對(duì)法規(guī)試行說(shuō)明的合理性進(jìn)行審查，并出具相關(guān)審查意見(jiàn)。例如，“暫行立法的備案，一要明確備案期限，二要明確規(guī)定暫行立法備案審查期限?！盵17]其次，確定試行性法規(guī)適用的類型。試行性法規(guī)應(yīng)主要存在于條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則中，而準(zhǔn)則作為規(guī)范全黨的基本規(guī)定，應(yīng)以正式法規(guī)的方式存在。黨內(nèi)法規(guī)按照名稱劃分為7類，而不同名稱的法規(guī)調(diào)整范圍和事項(xiàng)又有所不同，重要性也存在差異。試行性法規(guī)作為正式法規(guī)的補(bǔ)充，主要是為了貫徹執(zhí)行正式法規(guī)的要求，使正式法規(guī)全面性的規(guī)定更具可操作性，試行性黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)限于特定的適用類型。最后，對(duì)法規(guī)試行的期限進(jìn)行明確的界定，并在試行法規(guī)附則中予以標(biāo)明。當(dāng)前試行性法規(guī)的大量長(zhǎng)期存續(xù)，部分原因是缺少明確的期限規(guī)定，致使制定機(jī)關(guān)在法規(guī)試行后忽視了立法責(zé)任，缺少對(duì)試行性法規(guī)實(shí)施情況的持續(xù)關(guān)注。法律和規(guī)范性文件在試行期限上已有所規(guī)定，可供黨內(nèi)法規(guī)參考借鑒。例如，《立法法》規(guī)定了授權(quán)立法的期限不得超過(guò)5年?！吨貞c市行政規(guī)范性文件管理辦法》明確標(biāo)題冠以“暫行”或者“試行”的，有效期最長(zhǎng)不超過(guò)2年?？傊?，通過(guò)加強(qiáng)試行性法規(guī)制定的明確要求，有助于嚴(yán)格把控法規(guī)試行的門檻，提升黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量。與此同時(shí)，“對(duì)一些暫不適宜全面施行的重大黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)，可以由黨中央授權(quán)一些地方黨委乃至基層黨組織開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、能推廣的黨內(nèi)法規(guī)制度?！盵18]

第二，完善試行性法規(guī)的評(píng)估機(jī)制。首先，開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果評(píng)估?！拔覈?guó)法治評(píng)估服務(wù)于實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)的整體戰(zhàn)略”[19]，在推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。而“作為具有‘法屬性的黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)仿效相關(guān)立法后評(píng)估實(shí)踐，展開(kāi)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果的評(píng)估，以實(shí)施效果評(píng)估為依托，根據(jù)評(píng)估反饋情況及時(shí)修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)行有針對(duì)性和深入的法規(guī)清理工作，建立有效的‘立、改、廢銜接機(jī)制”[20]。試行性黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整經(jīng)驗(yàn)不夠成熟領(lǐng)域的探索性規(guī)范，更需要借助評(píng)估的手段促進(jìn)反思機(jī)制的形成，以便及時(shí)全面掌握法規(guī)試行階段可能出現(xiàn)的偏差與不適、經(jīng)驗(yàn)與成果，以推動(dòng)正式法規(guī)的頒布實(shí)施。其次，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)的確定不僅需要考慮法治評(píng)估的普遍性特征，也應(yīng)考慮試行性法規(guī)的特殊性要求。具體來(lái)說(shuō)，指標(biāo)體系既要包含對(duì)符合憲法、黨章、法律等上位依據(jù)的合法性評(píng)價(jià)，也要注重對(duì)實(shí)踐需要、社會(huì)發(fā)展、實(shí)際效用等外在因素的合理性分析，還需對(duì)具體機(jī)制在試行階段的操作運(yùn)行狀況給予具體化的判斷。有學(xué)者指出，“評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)體系可通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的完善性、執(zhí)行力、黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)性和黨員帶頭守法程度四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)考察。黨內(nèi)法規(guī)的完善性和執(zhí)行力指標(biāo)體現(xiàn)黨內(nèi)關(guān)系的視角，黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)性、黨員帶頭守法指標(biāo)反映國(guó)家法治的視角?！盵5]總之，評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建并非一蹴而就，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中不斷地調(diào)整完善。再次，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的主體不應(yīng)當(dāng)局限于制定機(jī)關(guān)?！霸谌嫔罨母飼r(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施需要采用科學(xué)決策和民主決策的第三方評(píng)估機(jī)制。”[21]制定機(jī)關(guān)無(wú)疑是試行性黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的首要主體，其對(duì)法規(guī)的評(píng)估是完成其立法職責(zé)的重要工作環(huán)節(jié)。但制定機(jī)關(guān)也是試行性法規(guī)的利益相關(guān)主體，可能會(huì)在法規(guī)評(píng)估中避重就輕，減輕責(zé)任。因此，通過(guò)推動(dòng)具有專業(yè)知識(shí)背景的高校、科研機(jī)構(gòu)作為第三方機(jī)構(gòu)的試行性法規(guī)評(píng)估，可以在增強(qiáng)法規(guī)評(píng)估中立性的同時(shí)，監(jiān)督制定機(jī)關(guān)的法規(guī)評(píng)估效果。最后，準(zhǔn)確衡量試行性法規(guī)的實(shí)施效果。這是形成規(guī)范化、科學(xué)化試行性黨內(nèi)法規(guī)反思機(jī)制的必要條件。只有準(zhǔn)確評(píng)定評(píng)估報(bào)告，制定機(jī)關(guān)才能夠作出有關(guān)試行性法規(guī)轉(zhuǎn)正、修改或者廢除的合理決定，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)?？傊?，試行性黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是保障其向正式法規(guī)轉(zhuǎn)化的制度性措施。

第三，構(gòu)建廣泛的反饋機(jī)制。試行性黨內(nèi)法規(guī)作為一種試驗(yàn)性的規(guī)范，應(yīng)盡量在試行過(guò)程中獲取相關(guān)主體的體驗(yàn)性認(rèn)識(shí)與評(píng)判，以此為正式法規(guī)的出臺(tái)奠定堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。相較于評(píng)估的專業(yè)性而言，反饋機(jī)制蘊(yùn)含了更強(qiáng)的廣泛性特征，強(qiáng)調(diào)適用對(duì)象的認(rèn)知感受。因此，反饋的主體和方式相對(duì)多元化。在黨內(nèi)法規(guī)試行期間，專家學(xué)者、研究人員，特別是黨員群體可以根據(jù)自身的理論分析、切身感受等認(rèn)知因素，對(duì)試行性法規(guī)的內(nèi)容和程序產(chǎn)生個(gè)體化的綜合判斷，并通過(guò)公開(kāi)渠道向制定機(jī)關(guān)予以反饋。應(yīng)“將征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)作為黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的必經(jīng)程序，堅(jiān)持‘開(kāi)門立規(guī)原則，認(rèn)真對(duì)待和合理回應(yīng)普通黨員和人民群眾的各種意見(jiàn)或建議，切實(shí)保障黨員或群眾在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中平等參與的機(jī)會(huì)，從而確保黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性”[22]。反饋機(jī)制的形成，既能夠滿足相關(guān)群體的表達(dá)權(quán)，更好地踐行黨內(nèi)法規(guī)制定的民主原則，也能夠?qū)υ囆行渣h內(nèi)法規(guī)進(jìn)行必要的監(jiān)督，更好地推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)。

五、余論

黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本組成部分?！靶纬赏晟频狞h內(nèi)法規(guī)體系，有利于政治生態(tài)的凈化，有利于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。”[23]完善的黨內(nèi)法規(guī)離不開(kāi)科學(xué)有效的制定技術(shù)和系統(tǒng)規(guī)范的制定機(jī)制。伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的逐步完成，提高黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的主要目標(biāo)和任務(wù)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定理論的研究十分迫切。然而，“相較于傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科具有較高的成熟度，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)仍處于起步階段，黨內(nèi)法規(guī)理論研究還主要在淺層次徘徊”[24]。當(dāng)前，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度高質(zhì)量建設(shè)的迫切要求與黨內(nèi)法規(guī)理論研究的相對(duì)滯后，成為阻礙黨內(nèi)法規(guī)制度健全完善的主要矛盾之一。

黨內(nèi)法規(guī)理論體系，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系的重要?jiǎng)?chuàng)新成果，是建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要理論支撐。一方面，黨內(nèi)法規(guī)理論體系建設(shè)應(yīng)基于黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，符合黨自身建設(shè)的規(guī)律，并遵循依規(guī)治黨的目標(biāo)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)理論體系建設(shè)應(yīng)積極借鑒傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的理論成果，按照法學(xué)理論的基本要求來(lái)構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)理論，并將法治精神和法治方法融入到黨內(nèi)法規(guī)之中。加快完善試行性黨內(nèi)法規(guī)制定，有利于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有利于推動(dòng)法治政黨的建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

注釋：

① 法律試行，“從廣義上說(shuō)，關(guān)于立法草案以及具體的法律措施的‘試點(diǎn)、被允許進(jìn)行法制改革的全面性實(shí)驗(yàn)的部分城市的各種規(guī)范化模式、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法律實(shí)踐以及授權(quán)立法、冠以‘暫行或‘試行名稱的法規(guī)、為全國(guó)性法典的編纂摸索經(jīng)驗(yàn)的地方立法、具有法律繼受功能的涉外法規(guī)以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)方面立法的動(dòng)態(tài)二重結(jié)構(gòu)等等，在通過(guò)試錯(cuò)促進(jìn)法律體系的漸進(jìn)性變化這一意義上，都屬于同一范疇?！奔拘l(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京：商務(wù)印書館，2014.

② 需要特別說(shuō)明的是，由于尚未公布權(quán)威明確的黨內(nèi)法規(guī)目錄，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量無(wú)法確定。因此，文中黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量，由筆者查詢公開(kāi)的《中共中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》（上下冊(cè)），以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部網(wǎng)站，以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所列黨內(nèi)法規(guī)的7種名稱為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行比對(duì)統(tǒng)計(jì)所確定的。該數(shù)據(jù)與實(shí)際黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量可能存在一定出入。

③ 按照《暫行條例》和《制定條例》的規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)是不能冠以“條例”的字樣，制定主體顯然不符合要求。但此種特殊問(wèn)題并非本文所關(guān)注的，僅在此簡(jiǎn)要說(shuō)明。王偉國(guó).國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析[J].中國(guó)法學(xué)，2018（2）.

④ 中央層面的現(xiàn)行暫行法律、法規(guī)、規(guī)章在中央立法中占比28.88%，而地方層面的法規(guī)、規(guī)章在地方立法中占比8.66%。孫森森.論我國(guó)的暫行立法及其規(guī)制[J].金陵法律評(píng)論，2015（2）.

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