西方官員問責(zé)制

侍寶軍 韓夢晨

“1998年9月的一天，我坐在美國獨(dú)立檢察官辦公室一間沒有窗的屋子里，頭頂上的日光燈嗡嗡作響。我正在聽我的錄音，那是一位所謂的朋友偷偷錄下的電話談話。我被依法要求鑒定那20個小時的電話錄音是真實(shí)的。在過去的8個月里，這些錄音帶中神秘的內(nèi)容就像一把懸在我頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍?！比R溫斯基講述著她與美國前總統(tǒng)克林頓的丑聞被公之于眾的經(jīng)歷時說。

這是萊溫斯基于2015年3月19日在TED演講中向公眾發(fā)聲。17年前的白宮實(shí)習(xí)生，在當(dāng)時為什么會如一列失控的列車，載著政績卓越的克林頓漸漸偏離了總統(tǒng)的軌道？

這，涉及西方官員的問責(zé)制。

發(fā)軔于斯

問責(zé)制的思想淵源來自近代的西方經(jīng)典政治思想理論。英國的約翰·洛克在其《政府論》中提出：“為了避免自然狀態(tài)下的缺陷，人們訂立契約，把自然狀態(tài)中除了享受天真樂趣的自由之外的兩種權(quán)利，交由他們中間被指定的人來專門加以行使?！狈▏淖尅ぱ趴恕けR梭在其《社會契約論》中也指出：“政府一旦背離這一目的，人們可以自動收回自己的權(quán)利?！?/p>

“西方官員問責(zé)制文化與近代西方的社會文化和社會思潮密不可分，在最早的自由主義，民主主義發(fā)端的時候，西方的問責(zé)政治思想融入了每一次立法過程和行政設(shè)計，對行政問責(zé)起到了潛在的社會指導(dǎo)思想作用?！北本┐髮W(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生邱道隆告訴民主與法制社記者。

西方國家行政官員的問責(zé)制，發(fā)軔于英美國家相繼確立公務(wù)員（文官）制度。

英國在1853年成為世界上最早制定公務(wù)員（文官）制度的國家。

北京高校國際政治研究會副理事長、北京第二外國語學(xué)院國際政治專業(yè)董秀麗教授告訴民主與法制社記者：“相比之下，美國在1776年建國初期，聯(lián)邦政府的人事管理無章可循，也沒有專門管理政府官員的機(jī)構(gòu)，政府官員的任用僅憑私人關(guān)系和名望來定，這就是典型的‘個人徇私制?！?/p>

特別是到了1829年，安德魯·杰克遜當(dāng)選總統(tǒng)，他遵循著人人皆可做官的思想，提出了“戰(zhàn)利品歸勝利者”的原則，建立了“政黨分贓制”，也就是以黨派劃界，把政府官職分配給在選舉中獲勝黨的成員。這一年，求官者之多幾乎使白宮陷于癱瘓。

到19世紀(jì)70年代，輿論開始反對這種制度，要求改革政府人事制度的呼聲越來越高。1881年總統(tǒng)遇刺事件（總統(tǒng)詹姆斯·A.加菲爾德被一名求職不遂者暗殺）后，要求改革“政黨分贓制”的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。

1883年，美國國會通過了由眾議員彭德爾頓提出的《調(diào)整和改革美國文官制度的法案》，即《彭德爾頓法》，美國現(xiàn)代公務(wù)員（文官）制度由此產(chǎn)生。

隨著歷史的車輪滾滾向前，《彭德爾頓法》之后，美國又通過了許多有關(guān)法律，如《職位分類法》《退休法》、考核方面的法律和《哈奇法》，使公務(wù)員（文官）制度日臻完善，聯(lián)邦政府的工作效率和廉潔度都大有提高。

1978年3月，卡特總統(tǒng)向國會提出了改革文官制度的計劃。1978年10月3日國會通過了《文官制度改革法》，該法于1979年1月生效。《文官制度改革法》是繼1883年《彭德爾頓法》以后，對近百年來的美國文官制度進(jìn)行全面總結(jié)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，在美國文官制度史上具有劃時代意義。

可見，西方官員“問責(zé)制”是伴隨著歐美國家相繼確立公務(wù)員（文官）制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在西方國家政治生活中，是頗為常見的現(xiàn)象。

道德？政務(wù)？

官員問責(zé)的方式一般分為兩種：一種是官員自己認(rèn)為應(yīng)為所做事情負(fù)責(zé)，主動引咎辭職;另一種是官僚機(jī)構(gòu)或立法機(jī)關(guān)啟動問責(zé)程序。被問責(zé)的內(nèi)容也可分為兩類：一類是官員在政務(wù)公事上犯有過失，另一類是道德私事上的問題。

個人道德上的問題被公之于眾后，官員往往會自己主動辭職。

美國前總統(tǒng)尼克松因“水門事件”嚴(yán)重影響了當(dāng)時的執(zhí)政黨——共和黨的聲譽(yù)，他被迫引咎辭職，與此同時，尼克松身邊的助理和官員有的因?yàn)樯嫦舆`法受到了司法部門的起訴。董秀麗告訴記者：“‘水門事件的本質(zhì)是總統(tǒng)選舉中的黨派爭奪?！?/p>

德國前國防部長古滕貝格涉嫌博士論文抄襲，這一學(xué)術(shù)丑聞被曝光后，古滕貝格不僅被剝奪了博士學(xué)位，而且在輿論的聲討聲中，辭去了防長一職。日本前外交大臣前原誠司，因收取外國人政治獻(xiàn)金一事，向時任首相菅直人提交了辭職請求，并獲得批準(zhǔn)。

除此之外，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院人權(quán)專業(yè)研究生楊韻仝補(bǔ)充道：“意大利前總理貝盧斯科尼因召妓丑聞，向時任意大利總統(tǒng)納波利塔諾遞交了辭呈，正式辭職。”

“包括論文抄襲、接受外國人政治獻(xiàn)金、召妓等問題。從選民的角度來看，認(rèn)為他們受到了官員的欺騙，感情受到了傷害。同時隨著大眾媒體逐漸將更多的細(xì)節(jié)展現(xiàn)在世人面前，相應(yīng)的官員迫于輿論壓力，若認(rèn)為自己該對事件負(fù)責(zé)，便會提出引咎辭職。辭職后，一般就不會啟動官僚機(jī)構(gòu)再對他們進(jìn)行問責(zé)?！睏铐嵸诜Q。

“但是需要指出的是，在西方國家，對個人道德和政治品行，就是所謂的公和私之間的關(guān)系分得很清楚，不會因?yàn)樗绞碌膯栴}影響到公事?！鼻竦缆〗榻B稱，“比如說克林頓和萊溫斯基的拉鏈門丑聞，在西方人觀念里這是私事，只要官員沒有用自己的權(quán)力去以權(quán)謀私，花政府和納稅人的錢，那么立法機(jī)關(guān)不會對這個問題做出很大反應(yīng)，只要求對其交待即可?？肆诸D會被進(jìn)行到彈劾程序是因?yàn)槔昧俗约旱穆殭?quán)干擾國會對他的調(diào)查，屬于擅用職權(quán)，這個問題就比他和萊溫斯基的問題要嚴(yán)重，從道德上的私事問題，上升為政務(wù)公事問題，所以國會啟動了對克林頓的彈劾程序?！?/p>

相比于道德私事，政務(wù)公事指行政官員任期中發(fā)生了重大政治事件、公共安全衛(wèi)生事故、以權(quán)謀私事件、工作失職造成惡果等。

比如美軍虐待伊拉克戰(zhàn)俘事件被媒體曝光后，時任美國國防部長拉姆斯菲爾德引咎辭職;2003年，法國夏天的“熱浪”天氣使1萬多人喪生，時任法國衛(wèi)生總局局長呂西安·阿本哈伊姆引咎辭職。

“被問責(zé)的官員就其所犯過失，一般會承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。有時還要承擔(dān)政治責(zé)任，以免拖累其政黨。”邱道隆介紹稱。

完整的監(jiān)督體系

就西方官員問責(zé)制的效力范圍，董秀麗介紹說：“西方國家的問責(zé)機(jī)制是國家政治制度的一個重要組成部分，與國家的政治體制緊密相關(guān)，是責(zé)任政府的基本元素，其效力范圍是整個國家，其約束的對象是整個國家的所有公職人員?！?/p>

就美國而言，完善的監(jiān)督體系確保問責(zé)機(jī)制的有效實(shí)行，為問責(zé)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。

監(jiān)督體系由法律規(guī)定、行政監(jiān)督、法律管轄、輿論監(jiān)督（民主監(jiān)督）幾個部分組成，各部分之間相輔相成，構(gòu)成一個完整的基督體系。

美國對聯(lián)邦政府公職人員的監(jiān)督體系主要包括法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

就法律監(jiān)督政府公職人員來講，1978年美國國會通過的《從政道德法》發(fā)揮著主要效力。此外，加上分散在50多冊政府文集中所規(guī)定的對政府官員的道德、行為和職責(zé)的法規(guī)，共同構(gòu)成對政府官員行為進(jìn)行約束的法律系統(tǒng)。

就行政監(jiān)督和法律管轄政府官員來講，其職能機(jī)構(gòu)是廉政公署和法院。廉政公署以法律為依據(jù)，對所有在職的各級政府官員和公務(wù)員實(shí)行行政監(jiān)督。由聯(lián)邦檢察官對違反國家法律、行政法規(guī)的嫌疑人進(jìn)行調(diào)查。一旦調(diào)查的結(jié)果證實(shí)有違法行為則要由法院實(shí)行法律管轄。法院按照司法程序?qū)Ψ阜ǖ墓賳T進(jìn)行起訴、審判乃至最后定罪。

新聞監(jiān)督并不指新聞機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)對政府官員的監(jiān)督責(zé)任，而是指通過新聞媒介的傳播達(dá)到全社會或公眾對政府官員的監(jiān)督。由于這種監(jiān)督具有廣泛的社會性和國民性，因而這種監(jiān)督比行政監(jiān)督更有效、更有力量。

西方國家的公職人員一般是由選民選舉產(chǎn)生。以美國為例，各級議員、州長、總統(tǒng)都是由選民直接選舉產(chǎn)生?！八麄兛梢苑砰_整個社會去選舉官員，美國的企業(yè)家、學(xué)者、公益組織的成功人士，都可能進(jìn)入政府?？梢栽谶m當(dāng)?shù)臅r候，以非官員的身份擔(dān)任官員。比如前美國加州州長，《終結(jié)者》的扮演者阿諾德·施瓦辛格?！鼻竦缆〗榻B稱。

“西方國家問責(zé)制和官員的‘能上能下，對中國來說借鑒意義在于它嚴(yán)密的法律法規(guī)和完整的監(jiān)督體系?！鼻竦缆≈赋?。

如同美國北卡羅來納大學(xué)傳播學(xué)院教授趙心樹說過的那樣：“我們需要承認(rèn)每一個民族的理性利己與理性利他的潛在本性，在這個基礎(chǔ)上設(shè)計最合理的制度，把這一合理的制度作為本民族的長期目標(biāo)方案，在不斷的制度改革中不斷地迫近這一目標(biāo)，從而使本民族最優(yōu)秀、最善良的潛能日益充分地顯示和發(fā)揚(yáng)?！?/p>

（摘自《民主與法制時報》）