王鵬

近來，拉美面對一系列區(qū)域性熱點問題帶來的挑戰(zhàn)，包括中美洲國家非法移民北上美國浪潮、部分國家（尼加拉瓜、海地）政局動蕩、哥倫比亞反政府游擊隊暴力活動等。但這些問題的波及范圍和影響程度相對有限，委內(nèi)瑞拉問題才是拉美當(dāng)前最突出的熱點問題，而拉美國家對馬杜羅政權(quán)的態(tài)度存在鮮明分野，天平正隨整個地區(qū)的右轉(zhuǎn)而發(fā)生傾斜。

從地區(qū)熱點到國際熱點

委內(nèi)瑞拉是拉美地區(qū)新舊政治格局轉(zhuǎn)換的“斷層線”。上世紀(jì)90年代末以來，拉美出現(xiàn)一波左派執(zhí)政的大潮，委內(nèi)瑞拉恰是這股潮流的引領(lǐng)者。左派政治人物查韋斯在1999年出任委總統(tǒng)，巴西、阿根廷、玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜等拉美國家也相繼建立左派政府。它們在國內(nèi)大力實施“進步主義”的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，在國際上猛烈抨擊美國的霸權(quán)行徑，積極倡導(dǎo)和推進南南合作。2015年以來，隨著拉美政治格局開始向右轉(zhuǎn)，該地區(qū)內(nèi)的左派政府?dāng)?shù)量不斷減少，委內(nèi)瑞拉日益陷入孤立。

查韋斯執(zhí)政后期起，委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟、政治、社會形勢開始全面惡化。經(jīng)濟波動劇烈，惡性通脹壓力不斷加重，原油產(chǎn)量已經(jīng)降至1990年以來的最低水平。外匯收入不斷萎縮，物資供應(yīng)嚴(yán)重短缺，民眾健康狀況不斷惡化。隨著反對黨控制的國會在2016年1月成立，委國內(nèi)政治矛盾日趨尖銳。由于府院之爭愈演愈烈，執(zhí)政的統(tǒng)一社會主義黨在2017年推動成立制憲大會，由其代行國會職能。在2018年的總統(tǒng)選舉中，大多數(shù)反對黨不承認(rèn)馬杜羅當(dāng)選連任。2019年1月23日，反對派要員、議會主席瓜伊多自行宣布出任“臨時總統(tǒng)”，迄已得到幾十個國家的承認(rèn)。

委國內(nèi)局勢的惡化產(chǎn)生了外溢效應(yīng)。聯(lián)合國估計，到2019年年底將有多達530萬的委內(nèi)瑞拉人生活在國外。哥倫比亞是收容委外流人口最多的國家，收容人數(shù)已超過110萬，秘魯、巴西、厄瓜多爾、巴拿馬、特立尼達和多巴哥等周邊國家也承接了不少。拉美國家普遍擔(dān)心，委國內(nèi)局勢的惡化會導(dǎo)致更大規(guī)模人口外流，給它們帶來無法承受的經(jīng)濟社會壓力。

在這種情況下， 13個拉美國家與加拿大在2017年結(jié)成針對委內(nèi)瑞拉的壓力集團“利馬集團”，不斷發(fā)出譴責(zé)聲明。南美洲國家聯(lián)盟和美洲國家組織相繼介入委問題，前者持較為中立的立場，多次在委朝野之間進行調(diào)解，后者對馬杜羅政府持批評態(tài)度并不斷施壓。目前，委問題正從地區(qū)熱點轉(zhuǎn)為全球熱點。聯(lián)合國安理會先是在2019年初應(yīng)美國要求對委局勢進行討論，繼而在2月就美國和俄羅斯提交的委危機決議草案進行投票表決。

拉美內(nèi)部的立場分野

委內(nèi)瑞拉問題的不斷國際化與拉美地區(qū)政治格局轉(zhuǎn)變有著密切關(guān)聯(lián)。2015年以來，拉美地區(qū)政治鐘擺向右移動，右派政治力量顯著上升，它們與馬杜羅政府有著尖銳的“路線之爭”。在批評者看來，馬杜羅政府無視民選國會的權(quán)威，破壞反對黨的政治參與，為政治目的成立制憲大會，2018年5月舉行的總統(tǒng)選舉缺少“合法性”，這些情況意味著委內(nèi)瑞拉已發(fā)生“民主秩序的破裂”。

阿根廷和巴西是對馬杜羅政府持嚴(yán)厲批評態(tài)度的拉美大國。2015年底成立的阿根廷馬克里政府公開要求對委實施制裁，而巴西與委內(nèi)瑞拉關(guān)系的惡化早在2016年就隨羅塞夫被罷免、特梅爾接任巴西總統(tǒng)開始。在這兩個大國的推動下，2016年12月南方共同市場暫停了委內(nèi)瑞拉的成員國資格。

“利馬集團”的的拉美成員國多為中右派執(zhí)政。該集團多次圍繞委內(nèi)瑞拉政治進程的重大事件協(xié)調(diào)外交立場和發(fā)布譴責(zé)聲明。2019年1月，“利馬集團”發(fā)表聲明，明確認(rèn)定馬杜羅的總統(tǒng)地位“不合法”。聲明的簽字方包括13個國家，分別是阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、危地馬拉、圭亞那、洪都拉斯、巴拿馬、哥倫比亞、秘魯、圣盧西亞。

2019年1月24日，美洲國家組織常設(shè)理事會會議在華盛頓舉行，專門討論委內(nèi)瑞拉局勢。會議進行過程中有示威者闖入鬧場。

美洲國家組織取代南美洲國家聯(lián)盟，成為西半球國家向委內(nèi)瑞拉施加壓力的主要多邊機構(gòu)。2014年，委爆發(fā)十年以來最大規(guī)模的抗議活動，馬杜羅政府不得不開始接受國際調(diào)停。在此背景下，南美洲國家聯(lián)盟為調(diào)停該國政治對立、推動朝野對話發(fā)揮了重要作用。然而隨著拉美地區(qū)向右轉(zhuǎn)，聯(lián)盟的內(nèi)部分歧不斷加劇，難以就委問題達成共識。2018年4月，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、巴拉圭、秘魯?shù)饶厦懒鶉纪顺瞿厦乐迖衣?lián)盟，該組織實際癱瘓，這意味著拉美國家不得不求助于美洲國家組織應(yīng)對委問題。馬杜羅政府一直反對美洲國家組織介入拉美地區(qū)事務(wù)，擔(dān)心美國利用它向委施壓。2017年4月，委內(nèi)瑞拉斷然宣布退出美洲國家組織。

由于美國等國極力推動制裁委內(nèi)瑞拉的動議，美洲國家組織大會已連續(xù)兩屆討論委問題。在2018年的第48屆大會上，各國就譴責(zé)委內(nèi)瑞拉的動議進行表決，結(jié)果為：3國（玻利維亞、多米尼克、圣文森特和格林納丁斯）反對，11國（厄瓜多爾、薩爾瓦多、尼加拉瓜、烏拉圭和一批加勒比共同體國家）棄權(quán)，阿根廷、巴西、墨西哥、智利等19國支持。

整體而言，拉美國家在委內(nèi)瑞拉問題上存在三個陣營：古巴、玻利維亞、多米尼克、圣文森特和格林納丁斯堅決支持委內(nèi)瑞拉;墨西哥、烏拉圭、厄瓜多爾、薩爾瓦多、尼加拉瓜以及大多數(shù)加勒比國家是中間派;巴西、阿根廷、智利、秘魯、巴拉圭等南美洲和中美洲國家主張對委制裁。值得注意的是，政黨輪替使墨西哥的對委政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，新成立的奧夫拉多爾政府重拾不干涉政策，與烏拉圭和加勒比共同體共同提議“蒙得維的亞機制”，主張以相對中立化的方式處理委問題。

折射區(qū)域治理困境

第二次世界大戰(zhàn)以來，拉美在推動地區(qū)一體化、深化國家間合作方面曾掀起三波浪潮：上世紀(jì)60年代，中美洲共同市場和拉美自由貿(mào)易協(xié)會成立;90年代，南方共同市場和安第斯共同體相繼成立;進入21世紀(jì)，拉美國家改變以往偏重經(jīng)貿(mào)合作的一體化路徑，推動以構(gòu)建政治共識、促進地區(qū)獨立性和加強非貿(mào)易領(lǐng)域合作為基礎(chǔ)的一體化，為此成立了南美洲國家聯(lián)盟及拉美和加勒比共同體（拉共體）。

南美洲國家聯(lián)盟和拉共體的成立使拉美形成沒有美國參與的地區(qū)多邊合作框架。由于內(nèi)部分歧尖銳，拉共體的運轉(zhuǎn)極不順暢。南美洲國家聯(lián)盟作為次區(qū)域合作組織，與作為西半球區(qū)域合作組織的美洲國家組織實際上形成一定程度的競爭和替代關(guān)系，成為拉美國家進行區(qū)域治理的最重要組織工具。

在實際運作過程中，南美洲國家聯(lián)盟成為該地區(qū)國家獨立管控地區(qū)安全事務(wù)的主要機制。成員國希望該組織能夠幫助它們解決國家間沖突、民主體制不穩(wěn)定、跨國犯罪等問題產(chǎn)生的地區(qū)動蕩因素，以利各國團結(jié)起來回應(yīng)外部壓力、防止外部干涉。在2012年的巴拉圭民主體制危機中，南美洲國家聯(lián)盟做出有別于美洲國家組織的果斷反應(yīng)，認(rèn)定該國國會罷免盧戈總統(tǒng)的做法意味著“憲法秩序的斷裂”，因而暫停該國的成員國資格。2014年起，聯(lián)盟致力于調(diào)停委內(nèi)瑞拉國內(nèi)政治沖突，反對美國向馬杜羅政府施壓和進行單方面制裁。但現(xiàn)在，拉美國家在委問題上的立場分歧已導(dǎo)致聯(lián)盟無法正常運轉(zhuǎn)。

南美洲國家聯(lián)盟的成立有效降低了南美洲國家與美國之間的權(quán)力不對稱性，但無法真正解決成員國之間的分歧和沖突。智利與玻利維亞、智利與秘魯、哥倫比亞與委內(nèi)瑞拉等多對緊張的雙邊關(guān)系一直是影響聯(lián)盟團結(jié)的不利因素，拉美地區(qū)政治格局右轉(zhuǎn)加劇了聯(lián)盟成員國發(fā)展道路的異質(zhì)性，最終導(dǎo)致以集體共識、一致同意為基礎(chǔ)的合作機制有名無實，凸顯了拉美國家在區(qū)域治理方面的脆弱性和局限性。2019年2月，智利總統(tǒng)皮涅拉提議成立一個南美洲論壇，使之成為南美洲國家聯(lián)盟的替代機制。如何形成長效可行的合作機制，是擺在拉美國家目前的長期挑戰(zhàn)。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所副研究員）