呼倫貝爾市牧區(qū)發(fā)展中亟待解決的幾個問題

額爾敦鳥日圖 圖雅 花蕊

摘 ? 要：內(nèi)蒙古社科規(guī)劃重大項目”內(nèi)蒙古社會科學(xué)院課題組于2018年7月末赴呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、陳巴爾虎旗、鄂溫克族自治旗，通過牧區(qū)田野調(diào)查，總結(jié)了當(dāng)?shù)啬撩裆a(chǎn)生活以及牧區(qū)社會管理中突出存在的牧民潛在貧困、專業(yè)合作社管理低效、牧區(qū)基層多頭管理等問題，進行了成因分析并提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：呼倫貝爾市 ?牧區(qū) ?債款攀升 牧民專業(yè)合作社 多頭管理

2018年7月末，“內(nèi)蒙古社科規(guī)劃重大項目”內(nèi)蒙古社會科學(xué)院課題組赴呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、陳巴爾虎旗、鄂溫克族自治旗，就牧民生產(chǎn)生活情況進行了實地調(diào)研。通過走訪一線牧民、合作社理事和成員、貧困戶，以及與農(nóng)牧業(yè)局、扶貧辦、扶貧協(xié)調(diào)辦公室等部門的主要分管領(lǐng)導(dǎo)及主管業(yè)務(wù)的同志座談，對現(xiàn)階段牧民經(jīng)營情況、運轉(zhuǎn)方式以及基礎(chǔ)條件有了全新的認識。內(nèi)蒙古呼倫貝爾市各牧業(yè)旗在2015—2017年遭受三年干旱，充分暴露出目前畜牧業(yè)的脆弱性和牧業(yè)經(jīng)營、畜牧業(yè)市場的風(fēng)險性。2018年，雖然風(fēng)調(diào)雨順，但是前幾年的干旱對牧民生產(chǎn)生活的影響仍然沒被徹底消除，牧業(yè)經(jīng)營繁忙以及牧民生活安逸現(xiàn)象的背后，依然存在諸多問題，而這些問題在牧業(yè)旗縣都不同程度的存在，本文截取其中最突出的三個問題加以闡述和分析。

一、牧民債款攀升，引發(fā)潛在貧困

傳統(tǒng)牧區(qū)生產(chǎn)生活是在相對封閉的環(huán)境中，而近幾年受到生態(tài)、政策以及經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊，這種封閉環(huán)境逐漸開放，進而影響牧區(qū)生產(chǎn)生活的要素增多、風(fēng)險可控難度也隨之增加，生產(chǎn)生活中出現(xiàn)很多新問題，尤以隱藏在牧區(qū)“繁榮”景象下的牧民貸款增多，導(dǎo)致債款攀升，進而引發(fā)的潛在貧困問題最為突出。

（一）牧民債款攀升、占比高，存在潛在貧困戶

課題組調(diào)查走訪的牧戶中，僅有一戶沒有貸款，其中，貸款額度最少的5萬元、最多的20萬元，貸款額度多為10-20萬元。

陳巴爾虎旗R嘎查書記介紹，“在2010年左右，多數(shù)牧戶都沒有貸款，當(dāng)時全嘎查貸款加起來70萬元都不到，但2018年全嘎查牧戶貸款合計約1000萬元，比當(dāng)時的高出10倍以上！全嘎查有70多戶牧民，其中80%-90%的牧戶都有貸款。周圍幾個嘎查的情況也都類似。因為貸款多了，一部分牧民已經(jīng)麻木，只要能貸款，不計后果繼續(xù)貸，從不考慮還款的問題”。

調(diào)研組走訪牧戶時發(fā)現(xiàn)，每家每戶擁有幾百只綿羊、幾十頭牛、甚至有的還門口停著小轎車，看似生活很富裕。但交談后發(fā)現(xiàn)，這些牧戶實際上背負著巨額債務(wù)，且是越來越多，部分牧民已經(jīng)到了“拆東墻補西墻”的地步。如果資金鏈斷裂，資不抵債，生產(chǎn)癱瘓，極有可能出現(xiàn)新的貧困戶。

下面以兩戶牧民2017年家庭收支及債務(wù)情況為例說明：

A戶收支及債務(wù)情況：

牲畜頭數(shù)：牛21頭、馬4匹、羊168只、山羊30只;

債務(wù)累計50000元;

總收入：出售牛犢收入6500元×14頭=91000元;出售羔羊收入490元×100只=49000元;羊絨收入80元/斤×0.7斤/羊×30只=1680元;跑出租車收入60000元;各種補貼收入13000元?？偸杖牒嫌?14680元。

總支出：打草、雇傭人工費等生產(chǎn)費用15000元;吃穿、禮金等20000元;全家通訊費6000元;房屋維修費25000元;子女教育費15000元;出租車費用及家人交通費40000元;購買小轎車116000元。全部費用合計237000元。

純收入214680-237000=-22320元。一年虧損22320元，無法償還5萬元貸款。

B戶收支及債務(wù)情況：

牲畜頭數(shù)：牛85頭、馬15匹、羊78只;

債務(wù)累計120000元;

總收入：出售活畜收入150000元;各種補貼18000元;收入合計168000元。

總支出：購買草料、精飼料50000元;雇傭人工費45000元;油費7000元;生活費（吃穿、禮金、通訊費、看病等）30000元。一年費用合計132000元。

純收入168000-132000=36000元，同樣無法償還12萬元的貸款。

（二）牧民債款攀升的主要原因

一是畜產(chǎn)品價格下降導(dǎo)致牧民投資損失嚴重?；钚髢r格下降是牧民債務(wù)增加的最主要原因之一。牧民為了高額投資回報，羊價高位時舉債購買牲畜擴大生產(chǎn)，但2014年開始活羊出售價格連續(xù)幾年下跌，牧民資產(chǎn)大幅縮水，一時無法還清貸款，背負上了沉重的債務(wù)。

二是飼養(yǎng)成本增加。隨著生態(tài)環(huán)境政策的實施，畜牧業(yè)生產(chǎn)方式逐漸向輪牧、半舍飼轉(zhuǎn)變。半舍飼時主要用草料和飼料來喂養(yǎng)，與傳統(tǒng)自然放牧畜牧業(yè)相比飼養(yǎng)成本大幅度增加;另外，牧區(qū)家庭勞動力短缺，常年雇傭勞動力費用高，也增加了生產(chǎn)成本。

三是傳統(tǒng)消費意識被改變。隨著牧區(qū)市場的逐漸開放，原有的自給自足的生產(chǎn)生活方式徹底被改變，牧民生活所需用品幾乎全部從市場購買。因畜牧業(yè)收入的季節(jié)性與消費品的常年不同步，因而牧民不得不借貸消費;另外，一些牧民因受攀比心理作祟貸款購買小轎車、豪華車等奢侈品，欠下巨額債務(wù)。

四是使用資本成本增加。牧區(qū)金融機構(gòu)貸款利息普遍較高，且多數(shù)貸款周期為一年，到期還本付息。貸款到期時，牧民為了還款不管羊價是否合理，基本都要出售還貸，甚至部分牧民借高利貸還貸，再從金融機構(gòu)貸款還高利貸，這樣的惡性循環(huán)導(dǎo)致牧民利用資本的成本增加。

目前，債務(wù)問題已經(jīng)成為牧民返貧的“定時炸彈”，各級政府應(yīng)高度重視，多措并舉，阻止債務(wù)問題蔓延。

二、牧民專業(yè)合作社有量無質(zhì)，整體發(fā)展狀況不容樂觀

自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市牧民專業(yè)合作社數(shù)量迅速增加，截至2017年，陳巴爾旗、新巴爾虎右旗、鄂溫克族自治旗合作社數(shù)量分別達到183家、150家和538家。

（一）牧民專業(yè)合作社數(shù)量眾多，但正常運轉(zhuǎn)比例低，與規(guī)范標準差距較大

在實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三個牧業(yè)旗的871家合作社中正常運轉(zhuǎn)的合作社為數(shù)不多，絕大多數(shù)合作社只是在工商管理部門登記注冊，實際上根本沒有開展工作。正常運轉(zhuǎn)的合作社也存在社員松散、合作單一、資金短缺、管理混亂、利益分配不公、輻射帶動差等許多問題，與合作社的規(guī)范標準差距較大。運轉(zhuǎn)較好的合作社確實能發(fā)揮降低生產(chǎn)成本，增加規(guī)模效益作用，但是整體發(fā)展狀況也不容樂觀。

（二）導(dǎo)致牧民專業(yè)合作社發(fā)展狀況不容樂觀的主要原因

一是建立合作社目的不純，絕大多數(shù)合作社建社初期就是為了套取項目資金，根本沒有科學(xué)規(guī)劃未來發(fā)展。所以成立時積極申報項目，如果申請下來項目，合作社圍繞項目能夠正常經(jīng)營幾年，假如沒能申請到項目合作社就無法運轉(zhuǎn);二是發(fā)起人獲得利益更多，無法帶動合作社其他社員的積極性。目前，合作社發(fā)起人基本都是理事長，注冊地址也多在理事長的草場上。假如獲得項目支持（項目基本都是基礎(chǔ)建設(shè)為主）也都建在理事長的草場上。如果合作社解散，受益的還是理事長，其他社員獲得的利益不多;三是人才短缺。合作社需要高素質(zhì)的管理、會計、營銷人才，多數(shù)牧民還沒有具備這樣的素質(zhì)技能，影響合作社發(fā)展;四是社員之間缺乏信任和誠信。管理層與管理層之間、社員與管理層之間缺乏信任，在重大問題上意見不統(tǒng)一，影響效率。也有的管理人員借助合作社名義個人受益，辜負社員的信任，損害合作的基礎(chǔ);五是牧民專業(yè)合作社的優(yōu)越性尚未顯現(xiàn)出來，所以部分牧民不愿意參加合作社。

（三）加快推進牧民專業(yè)合作社發(fā)展的要點

一是要注重市場規(guī)律。合作與否由牧民和市場自主選擇，在多種經(jīng)營模式并存的牧區(qū)，提倡和扶持優(yōu)勢并不明顯的合作社，會導(dǎo)致 “拔苗助長”的后果。所以用市場引導(dǎo)合作，用合作促進發(fā)展;二是培養(yǎng)人才上下功夫。借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，出臺一些積極政策鼓勵牧區(qū)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，參與合作社建設(shè)。同時對合作社社員進行培訓(xùn)，提高其經(jīng)營管理合作水平;三是改變合作社扶持方式，盤活合作社內(nèi)部資金的流動性。目前，合作社的扶持項目仍然停留在基礎(chǔ)建設(shè)層面，這種扶持已不符合牧區(qū)實際。通過多年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，牧民生產(chǎn)設(shè)備基本更新完善，因此減少設(shè)施建設(shè)投入，以貸款或銀行貼息貸款的方式扶持，促進合作社資金流動。

三、多頭管理導(dǎo)致牧區(qū)基層負擔(dān)增加

課題組在調(diào)研中與嘎查領(lǐng)導(dǎo)交談時了解到，目前牧區(qū)基層存在多頭管理，過多干預(yù)牧區(qū)基層工作，無形中增加嘎查和牧民的負擔(dān)。

主要表現(xiàn)在：一是牧區(qū)嘎查領(lǐng)導(dǎo)層工作負擔(dān)在加重。牧區(qū)嘎查是一個生產(chǎn)生活區(qū)域，包括嘎查領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有人都親自參加畜牧業(yè)生產(chǎn)活動，加上部署完成上級安排的扶貧、生態(tài)保護、項目等，嘎查領(lǐng)導(dǎo)層需要完成的工作越來越多，負擔(dān)越來越重;二是各種調(diào)查組、督察組、檢查組頻繁下牧區(qū)，既增加了基層工作量也增加了經(jīng)濟負擔(dān)，且往往因不了解牧區(qū)，提出一些不符合實際的意見，給基層執(zhí)行工作增加難度;三是一些上級部門把部分責(zé)任和義務(wù)轉(zhuǎn)移到嘎查，嘎查文件多、會議多，既增加了嘎查委員會的負擔(dān)，又不同程度導(dǎo)致以會議落實工作、以報表來完成工作的形式主義現(xiàn)象。

針對以上問題，建議采取以下措施：

一是要統(tǒng)籌牧區(qū)基層管理工作，從多頭管理向一部門專管轉(zhuǎn)變。減少多個部門對牧區(qū)嘎查的管理，統(tǒng)籌部署集中到專管部門，協(xié)調(diào)嘎查各項工作。

二是減少嘎查的各項會議，簡化各項考核辦法。有必要的會議和考核事項集中到專管部門統(tǒng)籌安排，防止多個部門多頭管理。

三是應(yīng)增加嘎查管理人員待遇和活動經(jīng)費。目前，嘎查長、書記等基層工作人員的工資補助和運轉(zhuǎn)經(jīng)費都偏低。嘎查層領(lǐng)導(dǎo)及工作人員都是一線生產(chǎn)者，嘎查工作繁重影響其生產(chǎn)經(jīng)營，所以整體提高待遇是非常有必要的;上級各種考察、督察給基層帶來不少經(jīng)濟負擔(dān)，因此需要適當(dāng)增加嘎查經(jīng)費額度保證嘎查各項工作的正常運轉(zhuǎn)。

四是上級管理部門應(yīng)提高責(zé)任與擔(dān)當(dāng)意識。牧區(qū)嘎查委員會是基層群眾性自治組織，在基層管理層與牧民之間起著重要的聯(lián)系作用。但是，嘎查委員會不是行政管理部門，不能完全代替管理部門的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。上級管理部門要明確自身的權(quán)力和責(zé)任，提升其擔(dān)當(dāng)意識。

總之，上述問題是影響內(nèi)蒙古呼倫貝爾市牧區(qū)未來發(fā)展的棘手問題，也是綜合性問題，應(yīng)跳出牧區(qū)，在更大的系統(tǒng)內(nèi)化解矛盾和問題，加快推動內(nèi)蒙古牧區(qū)又好又快發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：康偉