朱童語

摘要：2015年5月1日，我國新《行政訴訟法》頒布施行，將行政協(xié)議訴訟納入行政訴訟法調(diào)整范疇。然而，目前法律并未對行政協(xié)議訴訟受案范圍確定標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，這也導(dǎo)致實(shí)踐中對于如何認(rèn)定行政協(xié)議訴訟受案范圍產(chǎn)生困惑。本文將基于新法實(shí)施后江蘇省法院的實(shí)務(wù)狀況，探討行政協(xié)議訴訟受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 受案范圍 行政協(xié)議訴訟

中圖分類號：D925 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0053-03

新《行政訴訟法》將不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的行為引發(fā)的糾紛納入行政訴訟受案范圍。為探究新法實(shí)施后，實(shí)務(wù)中對于行政協(xié)議訴訟受案范圍是否有了明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，筆者采取實(shí)證分析的方法，就江蘇省法院的實(shí)踐狀況進(jìn)行了分析。

筆者通過威科先行法律信息庫，共檢索到467份符合本文研究目的的裁判文書[1]，并對其進(jìn)行了一系列統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果如下：

一、行政協(xié)議訴訟受案范圍的實(shí)務(wù)現(xiàn)狀

（一）司法實(shí)踐中的整體情況：基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的宏觀分析

1.法院審理結(jié)果情況

從裁判結(jié)果看，法院認(rèn)為不屬于行政訴訟受案范圍的案件在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢。在467個研究樣本中，有393件案件法院裁定不屬于受案范圍，占樣本總數(shù)的84.2%。

2.法院關(guān)于協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定情況

法院對于協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定的結(jié)果分布較為均衡。在司法實(shí)踐中，法院對于協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定主要有三種做法。第一，法院認(rèn)定屬于行政協(xié)議。在467個研究樣本中，此類案件有212件，占總數(shù)的45.4%。第二，法院認(rèn)定不屬于行政協(xié)議，此類案件有237件，占樣本總數(shù)的50.7%。第三，法院回避認(rèn)定協(xié)議性質(zhì)而徑直對于是否屬于受案范圍進(jìn)行認(rèn)定，此類案件有18件，占樣本總數(shù)的3.9%。

不難發(fā)現(xiàn)，法院對于案涉協(xié)議的定性與最終認(rèn)定案件是否屬于受案范圍在結(jié)果上并不具有同一性。

3.不同審理情況審判程序分布

在審判程序分布上，二審案件在總量上占比最高，共262件，占樣本總數(shù)的56.1%。其中，屬于受案范圍的有46件，不屬于受案范圍的有216件。

4.不同審理情況審級分布

在審級分布上，由中院審理的案件在總量上占比最高，共269件，占樣本總數(shù)的57.6%。其中，屬于受案范圍的有47件，不屬于受案范圍的有222件。

5.不同審理情況地域分布

江蘇省共轄13個地級市，各地審理情況分布如上圖所示。[2]

（二）法院裁判中的具體認(rèn)定：基于裁判文書的具體分析

各地法院裁判理由大致可以分為兩類，第一類為不屬于行政協(xié)議的理由，第二類為屬于行政協(xié)議但不屬于受案范圍的理由，歸納總結(jié)如下表：

1.法院認(rèn)定不屬于行政協(xié)議的理由

2.屬于行政協(xié)議但不屬于受案范圍的理由

二、行政協(xié)議訴訟中受案范圍標(biāo)準(zhǔn)問題的分析

（一）存在明顯的“嚴(yán)格化”傾向

實(shí)務(wù)中，法院認(rèn)定不屬于受案范圍的案件占比高達(dá)84.2%。即使案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，法官也會因法律的溯及力問題、訴訟時效問題，或行政機(jī)關(guān)不存在法定的不履行或履行不當(dāng)情形而將案件排除在受案范圍之外。

（二）確定標(biāo)準(zhǔn)的選用思路存在差異

實(shí)務(wù)中，對于案情相似的案件，法官的裁判思路卻不盡相同。如張?jiān)Ｅc泰興市國土資源局要求確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效案[17]與潘玉林、倪國英行政確認(rèn)案[18]同為房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議引起的爭議，前者以協(xié)議在新法實(shí)施前簽訂，當(dāng)時的法律尚未將房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍為由，而后者以原告的訴訟請求事項(xiàng)不屬于行政審判權(quán)限范圍為由認(rèn)定不屬于受案范圍。

（三）確定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清

絕大部分裁判文書沒有深入分析行政協(xié)議的特征及構(gòu)成要件，法官在進(jìn)行說理時沒有嚴(yán)格遵循“大前提——小前提——結(jié)論”的邏輯結(jié)構(gòu)，只是模糊地、零散地直接以不符合某一標(biāo)準(zhǔn)就否定案件屬于受案范圍。此外，實(shí)務(wù)中還會出現(xiàn)承辦法官回避協(xié)議定性問題而直接以其他理由認(rèn)定案件不屬于受案范圍。[19]這導(dǎo)致裁判文書說理部分邏輯不夠嚴(yán)密、結(jié)論不夠具有說服力，造成了實(shí)務(wù)中受案范圍確定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的亂象。

三、行政協(xié)議訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)確立的進(jìn)路

行政協(xié)議訴訟受案范圍的認(rèn)定可謂全面性工程，采用單一標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致掛一漏萬，應(yīng)當(dāng)采取綜合標(biāo)準(zhǔn)。一方面，根據(jù)法律列舉性規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政訴訟受案范圍。另一方面，究其立法本意，符合受案范圍的行政協(xié)議并不只有政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議兩種，對于法律沒有明文規(guī)定是否屬于受案范圍的行政協(xié)議，宜兼采形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

（一）首要標(biāo)準(zhǔn)：案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議

1.認(rèn)定行政協(xié)議的一般標(biāo)準(zhǔn)

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》給行政協(xié)議下了這樣的定義，即行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。[20]此條定義中體現(xiàn)的認(rèn)定行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)，可以概括歸納為以下五點(diǎn)。第一，主體標(biāo)準(zhǔn)，即行政協(xié)議一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)，另一方當(dāng)事人為公民、法人或其他組織。第二，目的標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議訂立的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標(biāo)。第三，職責(zé)范圍標(biāo)準(zhǔn)，即行政主體訂立協(xié)議的行為必須符合其法定職責(zé)。第四，意思表示標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議的訂立必須經(jīng)過協(xié)議雙方當(dāng)事人的協(xié)商，這并不是行政協(xié)議的特殊標(biāo)準(zhǔn)，而是協(xié)議的一般標(biāo)準(zhǔn)。第五，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

2.認(rèn)定行政協(xié)議的特殊標(biāo)準(zhǔn)

（1）行政主體間訂立的行政協(xié)議。上文中的一般標(biāo)準(zhǔn)將行政主體間訂立的行政協(xié)議排除在外，故應(yīng)將上文中的主體標(biāo)準(zhǔn)修正為行政協(xié)議主體至少有一方為行政主體。

（2）行政機(jī)關(guān)超越法定職權(quán)訂立的協(xié)議。上文中的一般標(biāo)準(zhǔn)要求行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)訂立的。但行政協(xié)議是行政行為的一種，依照此邏輯，行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)作出的行政行為才屬于行政行為，超越法定職責(zé)范圍的就不是行政行為，這顯然是矛盾的。故應(yīng)對一般標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，刪去職責(zé)范圍標(biāo)準(zhǔn)。

此外，具體實(shí)踐中，行政協(xié)議的命名方式是多種多樣的，如“議定書”“意向書”“方案”“宣言”“章程”“紀(jì)要”等，不能僅通過名稱來確定是否屬于行政協(xié)議。

（二）核心標(biāo)準(zhǔn)：行政權(quán)力的行使

盡管學(xué)界與實(shí)務(wù)界在行政協(xié)議訴訟受案范圍確定標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧，但究其根本，都離不開行政權(quán)力的行使這一核心要素?？梢哉f，涉及行政權(quán)力的行使是行政協(xié)議最本質(zhì)的特征。

考察行政協(xié)議爭議是否涉及行政權(quán)力的行使，學(xué)界有構(gòu)成要件說和構(gòu)成要素說兩種標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)成要件說是將每一要素視為一個構(gòu)成要件，只有全部構(gòu)成要件都滿足以后才能認(rèn)定體現(xiàn)行政權(quán)力的行使。而構(gòu)成要素說是考察要素的積累是否達(dá)到了足以體現(xiàn)行政權(quán)力行使的程度。目前來看，行政協(xié)議引發(fā)的爭議的表現(xiàn)形式多樣、類型眾多，構(gòu)成要件說顯得過于僵化，實(shí)踐中也不便操作，相比之下，構(gòu)成要素說更適合行政協(xié)議多樣化、靈活化的趨勢，故應(yīng)采取綜合要素的方法對于爭議是否涉及行政權(quán)力的行使進(jìn)行考察。

（三）特殊情形下應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)

1.案涉協(xié)議的簽訂時間與訴訟時效

新法實(shí)施時間為2015年5月1日，毫無爭議的是，此后簽訂的符合其他標(biāo)準(zhǔn)的行政協(xié)議當(dāng)然受新法調(diào)整、屬于受案范圍。但如果案涉協(xié)議的簽訂時間在此節(jié)點(diǎn)之前，那么由其引發(fā)的爭議是否受新法調(diào)整？實(shí)踐中，法院常以案涉協(xié)議于《行政訴訟法》修改前簽訂，而認(rèn)定其不屬于行政訴訟的受案范圍，如浦如勝與興化市昭陽鎮(zhèn)人民政府行政征收再審復(fù)查與審判監(jiān)督案。[21]但筆者認(rèn)為，對于尚在行政訴訟時效內(nèi)的行政協(xié)議，如果其符合行政協(xié)議訴訟受案范圍的其他標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于受案范圍。如果案涉行政協(xié)議已過訴訟時效，則可以將其排除在受案范圍之外。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)對行政協(xié)議當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)的最大化，這也與行政訴訟制度的基本宗旨相符。

2.行政機(jī)關(guān)存在法定的不履行或履行不當(dāng)情形

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，符合行政協(xié)議受案范圍必須滿足兩個條件，一是有合法有效的行政協(xié)議存在，二是行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議。

在劉鎮(zhèn)與南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、王佳佳其他行政管理不履行法定職責(zé)案中[22]，上訴人以案涉協(xié)議的簽訂嚴(yán)重侵犯其合法權(quán)益為由提起上訴、請求撤銷案涉協(xié)議及一審裁定。本案中，一審法院認(rèn)為，并非所有與行政協(xié)議有關(guān)的案件一律屬于行政訴訟受案范圍，只有行政機(jī)關(guān)的行為屬于不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議時，才屬于行政訴訟受案范圍，由此認(rèn)定原告的起訴不符合受案范圍，原告應(yīng)當(dāng)通過其他途徑尋求救濟(jì)，二審法院支持了原審法院的裁定。由此可見，只有行政機(jī)關(guān)存在法定的不履行或履行不當(dāng)情形，案涉行政協(xié)議引發(fā)的爭議才能屬于行政協(xié)議訴訟受案范圍。

注釋：

[1]筆者使用威科先行法律數(shù)據(jù)庫“案例”欄目下的高級搜索功能，將關(guān)鍵詞設(shè)定為“行政協(xié)議”，審判日期設(shè)定為2015年5月1日至2018年2月28日，審理法院選定“江蘇省”，案件類型選定“行政”，并對搜索出的裁判文書進(jìn)行二次篩選、整理，最終獲得467份裁判文書作為研究樣本。

[2]由于江蘇省高級人民法院審理的案件不便于作地域分析，故在進(jìn)行此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)時，高院審理的共計(jì)73件案件被排除在外，最終此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以394份裁判文書為樣本。

[3]如李聯(lián)松與鹽城市城南新區(qū)新都街道辦事處行政確認(rèn)案，詳見江蘇省鹽城市鹽都區(qū)人民法院（2015）都行初字第00054號行政裁定書。

[4]如南通詠輝置業(yè)有限公司與南通市通州區(qū)十總鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)案，詳見江蘇省如東縣人民法院（2015）東行初字第00316號行政裁定書。

[5]如梁宜生與沛縣楊屯鎮(zhèn)人民政府、沛縣民政局行政許可案，詳見江蘇省徐州市中級人民法院（2015）徐行終字第00142號行政裁定書。

[6]《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)（法復(fù)〔1996〕12號）》第二條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

[7]如潘玉林、倪國英行政確認(rèn)案，詳見江蘇省高級人民法院（2015）蘇行訴終字第00495號行政裁定書。

[8]如上訴人蔣斌其他行政管理一案，詳見江蘇省南京市中級人民法院（2015）寧行訴終字第110號行政裁定書。

[9]如無錫愛兒星早期教育服務(wù)有限公司與無錫（太湖）國際科技園管理委員會案，詳見江蘇省無錫高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2015）新行初字第0011號行政裁定書。

[10]《最高人民法院關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》。

[11]如梁宜生與沛縣楊屯鎮(zhèn)人民政府、沛縣民政局行政許可再審復(fù)查與審判監(jiān)督案，詳見江蘇省高級人民法院（2016）蘇行申594號行政裁定書。

[12]如徐和英與南通市崇川區(qū)任港街道辦事處行政補(bǔ)償案，詳見江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2017）蘇0611行初302號行政裁定書。

[13]如原告洪振民訴被告南京市六合區(qū)人民政府龍袍街道辦事處要求履行拆遷安置協(xié)議案，詳見江蘇省南京市六合區(qū)人民法院（2015）六行初字第59號行政裁定書。

[14]如李偉與南京市雨花經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會房屋拆遷管理（拆遷）其他行政行為案，詳見江蘇省南京市中級人民法院（2016）蘇01行終713號行政裁定書。

[15]詳見《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)。

[16]如劉鎮(zhèn)與南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、王佳佳其他行政管理不履行法定職責(zé)案，詳見江蘇省南京市中級人民法院（2016）蘇01行終405號行政裁定書。

[17]詳見江蘇省泰州市中級人民法院（2015）泰中行終字第00147號行政裁定書。

[18]詳見江蘇省高級人民法院（2015）蘇行訴終字第00495號行政裁定書。

[19]詳見江蘇省淮安市中級人民法院（2015）淮中行初字第00111號行政裁定書。

[20]《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條第一款。

[21]詳見江蘇省高級人民法院（2016）蘇行申1296號行政裁定書。

[22]詳見江蘇省南京市中級人民法院（2016）蘇01行終405號行政裁定書。

責(zé)任編輯：景辰