張金沖

摘要：我國當(dāng)前農(nóng)村公共物品存在供給結(jié)構(gòu)失衡、效率低下、不能有效回應(yīng)農(nóng)民需求等問題，服務(wù)型政府理論提供了豐富的理論啟示，例如建立服務(wù)型政府、民主行政、創(chuàng)新農(nóng)民需求表達機制等，為農(nóng)村公共物品供給路徑提供了新的思路。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府 農(nóng)村公共物品 供給

中圖分類號：F320 ?文獻標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0240-02

一、服務(wù)型政府理論與公共物品供給

（1）服務(wù)型政府理論概念。德國行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫1938年發(fā)表了《作為服務(wù)主體的行政》一文，并首次運用了“服務(wù)型政府”一詞。1998年，張康之教授在我國學(xué)術(shù)界最早提出了這個概念，將“服務(wù)型政府”定義為把公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨的政府。此外，學(xué)者謝慶奎認為，服務(wù)型政府是民主政府、有限政府、責(zé)任政府、法治政府和績效政府，與中國傳統(tǒng)的管制型政府是截然不同的。總結(jié)概括各位學(xué)者們對服務(wù)型政府的認識，本文認為，服務(wù)型政府就是以人為本，政府根據(jù)人民和社會的需求，充分利用各種方法和手段提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品和服務(wù)，以公眾需求確定服務(wù)內(nèi)容、以公眾滿意度衡量績效并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種新型政府治理模式。

（2）公共物品供給內(nèi)涵。通常認為，公共物品的非競爭性和非排他性決定了政府應(yīng)是主要提供者。事實上，公共物品的供給包含兩層涵義：第一層是公共物品的融資，即提供公共物品的資金來源，由誰為公共物品付費、以何種方式付費。第二層是公共物品的生產(chǎn)，即由誰負責(zé)、如何將公共物品的投入要素轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出。本文認為，公共物品是社會成員所共同需求的，而政府是擁有公共權(quán)力的公共組織，其存在的前提是以公共利益為導(dǎo)向，為公眾提供公共物品和服務(wù)，從而滿足公共需求，但是政府并不是唯一的供給主體，而是作為主要供給主體之一，為社會提供公共物品和公共服務(wù)。

二、我國農(nóng)村公共物品供給狀況及存在的問題

（1）農(nóng)村公共物品供求結(jié)構(gòu)性失衡。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在公共物品供給和需求結(jié)構(gòu)失衡的問題。由于一些地方政府存在一定的官僚主義傾向，將農(nóng)村公共物品作為政府領(lǐng)導(dǎo)“政績”的外在表現(xiàn)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了得到上級政府的賞識，往往會打著“建設(shè)社會主義新農(nóng)村、推動新型城鎮(zhèn)化”的旗號，將有限的財政資金用于修建一些政府廣場、高檔賓館等，不過這些公共物品并不是農(nóng)民急需和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必需的。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展普遍落后，大部分農(nóng)民的收入來源集中在種地、養(yǎng)殖、打零工等，收入水平只能滿足基本的生活需求，無法消費使用這些“高貴”的公共設(shè)施，從而造成公共資源的大量浪費。

（2）農(nóng)村公共物品供給參與者缺席。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，公共物品的供給主要是以政府為主體，農(nóng)村公共物品則主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府來提供，缺乏政府以外的其他參與者，形成了一定的農(nóng)村公共物品供給壟斷的現(xiàn)象。在農(nóng)村公共物品供給的過程中，地方政府政府缺乏對社會組織的信任，因為社會組織更多的關(guān)注農(nóng)村貧困問題、生態(tài)環(huán)境保護以及留守兒童教育等問題，而政府則認為是社會組織質(zhì)疑政府的管理工作和治理能力，導(dǎo)致其不愿將一些涉及民生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上交給它們完成，大包大攬，這種單一的供給模式使得政府入不敷出，產(chǎn)生較大的財政壓力，難以保證農(nóng)村公共供給的質(zhì)量和效率。

（3）農(nóng)村公共物品供給機制難以充分反映農(nóng)民需求。目前，我國仍有不少地區(qū)的農(nóng)村公共物品的提供并不能充分真實地反映農(nóng)民需求。通常情況下，我國農(nóng)村公共物品的供給決策主要是由政府制定，一些決策者出于任期內(nèi)政績和個人利益的需要，去制定公共物品供給政策。這種供給模式排除了廣大農(nóng)民的參與，由政府的政府領(lǐng)導(dǎo)的主觀意愿決定為農(nóng)民提供何種類型的公共物品和供給的數(shù)量，從而將政府對農(nóng)村公共物品的供給偏好代替了農(nóng)民對公共物品的需求偏好。

二、服務(wù)型政府理論視角下的供給路徑選擇

（1）重塑管理理念，建立服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的理論要求地方政府要實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，首先要進行職能的轉(zhuǎn)變：第一，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，認識到社會組織和私營企業(yè)的優(yōu)勢，在充分利用市場經(jīng)濟的背景下鼓勵私營企業(yè)投資，積極促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。例如，屬于社會事務(wù)的物品和服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要簡化審批程序，鼓勵政府之外的供給主體參與到農(nóng)村公共物品的供給中來。第二，地方政府內(nèi)部適當(dāng)改革，根據(jù)農(nóng)民群眾的實際需要，因地制宜地設(shè)置相應(yīng)的工作部門及辦事人員，摒棄以往根據(jù)上級政府管理的需要而設(shè)置對口崗位的做法，以最少的行政成本解決農(nóng)民群眾的困難。第三，地方政府政府要理順各個職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保他們履行職責(zé)，重視人力部門的績效指標(biāo)體系的建立，突出顯性指標(biāo)，將村民滿意度作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，加強績效管理，確保公務(wù)人員權(quán)責(zé)一致。在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的歷程中要充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在優(yōu)勢，改善農(nóng)民生活條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟的增長。

（2）加強合作，打破單一的供給模式。服務(wù)型政府理論認為，要滿足廣大農(nóng)民群眾對于公共物品的需求，就要打破政府傳統(tǒng)的單一供給模式，實現(xiàn)與社會組織和私營企業(yè)的合作，從而提高供給效率和質(zhì)量。地方政府壟斷農(nóng)村公共物品的供給，社會組織和市場的力量沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，會導(dǎo)致供給的農(nóng)村公物產(chǎn)品存在“效率低、質(zhì)量差、價格貴”的問題，無法滿足農(nóng)民的多樣化需求。事實上，社會組織成員都是自愿加入組織并以服務(wù)社會和他人為宗旨，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更貼近農(nóng)村基層，可以更具體地了解和有效地滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要正視社會組織的力量，積極鼓勵這股力量共同參與到農(nóng)村公共物品供給中來，突破傳統(tǒng)的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的供給模式，加強與社會組織的合作，不搞壟斷。

（3）建立新型的需求表達—輸入機制。服務(wù)型政府理論強調(diào)公民參與、公民精神的培育，提高公民責(zé)任感和公民認同感，在公共物品的供給上應(yīng)充分體現(xiàn)人民的實際需求，在完善農(nóng)民群體的需求表達機制的基礎(chǔ)上提高公共物品的供給效率和質(zhì)量。因此，地方政府要建立一種新型的“自下而上”的需求表達—輸入機制，這種機制多是“面對面座談”“參與式?jīng)Q策”等形式。舉例來講，農(nóng)民急需解決的問題多是農(nóng)業(yè)技術(shù)問題，這時可以由村委會定期邀請農(nóng)業(yè)專家，從最基層的農(nóng)民專業(yè)合作組織進行調(diào)研和考察，在了解農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的信息后，通過文字形式傳達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由政府出面組織專家和農(nóng)戶代表以座談的形式，討論相關(guān)公共物品供給的可行性并組織實施。

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責(zé)任編輯：景辰