胡疆

摘要：政府會(huì)計(jì)制度改革將于2019年全面實(shí)施，新的核算制度將真實(shí)的反映出高校的收支狀況，部分高校以往的預(yù)算不平衡問(wèn)題也會(huì)隨之顯現(xiàn)。本文從歷史和現(xiàn)實(shí)兩方面剖析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并對(duì)照原因提出了解決方案，旨在新制度下，對(duì)高校預(yù)算編制提供幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算 政府會(huì)計(jì)

近年來(lái)，圍繞著高校預(yù)算管理經(jīng)歷了一系列的機(jī)制變革。從國(guó)庫(kù)支付管理、政府采購(gòu)管理、非稅收入管理到政府會(huì)計(jì)制度改革等等，可見(jiàn)預(yù)算在高校財(cái)務(wù)管理的核心地位極其重要。但是，隨著學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，教育成本的不斷提高，部分高校出現(xiàn)了預(yù)算難以平衡的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

一、基建項(xiàng)目持續(xù)上馬，銀行貸款壓力增加

高?；?xiàng)目陡增是有歷史背景了，可追溯到全國(guó)范圍高考擴(kuò)招伊始。學(xué)生數(shù)量的擴(kuò)容，勢(shì)必要求高校提供相配套的宿舍、食堂及教學(xué)樓宇，因此高校自那一時(shí)期開(kāi)始，紛紛加大基本建設(shè)投入。從2006年至2012年，直屬高?；窘ㄔO(shè)投資共計(jì)完成882億元，年均126億元。近幾年來(lái)，高?；窘ㄔO(shè)有了新的內(nèi)容，在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究基礎(chǔ)上，賦予高校服務(wù)社會(huì)、文化傳承、國(guó)際交流三大新職能。這就要求高校勇于創(chuàng)新，與國(guó)際國(guó)內(nèi)接軌。孵化器、科技園、新校區(qū)建設(shè)在高校范圍內(nèi)蓬勃興起。從拆遷改造、到基礎(chǔ)設(shè)施、興建樓宇、配套設(shè)施，幾十億、上百億投資屢見(jiàn)不鮮。而這些巨額的資金投入除獲得財(cái)政資金支持以外，僅通過(guò)自身的造血能力，大多數(shù)高?？隙ㄊ菬o(wú)力籌措的，紛紛走銀行融資貸款的途徑。目前，一些高校貸款總額已達(dá)到或超過(guò)2009年“第一次化債”前的水平。但是，猶如機(jī)場(chǎng)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，高?；窘ㄔO(shè)投資大，回報(bào)周期長(zhǎng)，貸款年限多，巨額的本金和貸款利息勢(shì)必影響近期的高校財(cái)務(wù)狀況，造成預(yù)算難以平衡。

二、教育成本顯著提高，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期不變

這里所講的學(xué)費(fèi)是指高等學(xué)校向受教育者收取的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等，是高校教育事業(yè)收入的主要來(lái)源。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照學(xué)生類別和專業(yè)的不同，由發(fā)展和改革委員會(huì)制定。上一次大幅度提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要追溯到二十世紀(jì)末，出于保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)利等目的，近20年來(lái)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一致未予整體上調(diào)，沿用至今。而這20年，是我國(guó)綜合國(guó)力顯著增長(zhǎng)的時(shí)期，GDP由世界排名第六躍升至第二，僅次于美國(guó)，總量增長(zhǎng)了10余倍。以一名普通本科生學(xué)費(fèi)5000元標(biāo)準(zhǔn)為例，2000年時(shí)，這一費(fèi)用相當(dāng)于一線城市一個(gè)普通家庭2-3月的全部收入，而現(xiàn)在人均月收入也要8000-10000元。孩子上大學(xué)交學(xué)費(fèi)對(duì)于絕大多數(shù)家庭來(lái)講，不再是大額支出，甚至不如學(xué)齡前兒童幾次早講課昂貴。但是，當(dāng)前高校不論是人員成本還是公用成本卻顯著提高。為了不斷提升自身辦學(xué)實(shí)力，在“雙一流”競(jìng)爭(zhēng)中你爭(zhēng)我趕，許多高校不惜重金搞“人才大戰(zhàn)”，一邊高薪留人，一邊高薪挖人。養(yǎng)老、醫(yī)療、職業(yè)年金等社會(huì)保障費(fèi)用也同樣加劇了高校的用工負(fù)擔(dān)。公用支出的增加更不必說(shuō)，千萬(wàn)資金僅僅可以搞些公寓、食堂的裝修工程，更新教學(xué)設(shè)備的投入那就更是昂貴。這種教育成本負(fù)擔(dān)成倍增長(zhǎng)，而學(xué)費(fèi)收入?yún)s長(zhǎng)期維持不變的情況，迫使有些高校已經(jīng)不愿意增加本科招生規(guī)模，甚至縮減指標(biāo)，留出空間辦非學(xué)歷教育、辦MBA，辦高端培訓(xùn)。這一現(xiàn)象已經(jīng)說(shuō)明本科教育對(duì)于大學(xué)而言是虧損的，不得不引起重視。

三、預(yù)算指揮作用不強(qiáng)，績(jī)效考評(píng)制度不健全

至今由于尚未實(shí)行成本核算，難以準(zhǔn)確確認(rèn)分?jǐn)偝杀?，?dǎo)致高校預(yù)算編制無(wú)法與教育成本指標(biāo)掛鉤。當(dāng)前的分配原則主要遵循校內(nèi)制度約束。將分配原則以單位制度的形式加以制定，用來(lái)作為分配的依據(jù)。雖然較比單位領(lǐng)導(dǎo)間博弈的方式，看似有了制度保證，是一種公平、公開(kāi)的模式，但制度本身缺乏數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，有較強(qiáng)的主觀判斷，仍難以讓人信服。即使有些部門(mén)預(yù)算編制以上年或若干年度支出作為依據(jù)，采用增量的方式，進(jìn)行下年度預(yù)測(cè)。但這種方式仍然有其明顯弊端，一方面，它是站在上年數(shù)據(jù)執(zhí)行有效性這一假設(shè)基礎(chǔ)之上，這種假設(shè)本身無(wú)法立足;另一方面，增量方式會(huì)傳遞出“要想下年多分配預(yù)算，則上年必須多花錢(qián)”的訊息，導(dǎo)致年底“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象在高校非常普遍。這也引出了第二個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題?！盎ㄥX(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的原則和方向。目前，財(cái)政專項(xiàng)資金在這方面已經(jīng)有了量化和非量化指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，項(xiàng)目從申報(bào)環(huán)節(jié)設(shè)定數(shù)量指標(biāo)、效果指標(biāo)、滿意度指標(biāo)項(xiàng)，項(xiàng)目完成后對(duì)標(biāo)評(píng)價(jià)，進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，依照測(cè)評(píng)結(jié)果分配下一年度撥款額度。而財(cái)政專項(xiàng)資金以外，高校并為開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，往往出現(xiàn)花錢(qián)大手大腳，成效無(wú)人過(guò)問(wèn)的情況，浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍。

公立高校是公益辦學(xué)的性質(zhì)，相比于經(jīng)濟(jì)效益更多的追求社會(huì)效益，而大學(xué)校長(zhǎng)在任期內(nèi)主要考慮的也是學(xué)校聲譽(yù)，為此可能忽視財(cái)務(wù)狀況。長(zhǎng)此以往，如果任由高校預(yù)算赤字持續(xù)惡化，“宣布破產(chǎn)”不是沒(méi)有先例，到時(shí)財(cái)政依然還要出手援助。誠(chéng)然，造成這個(gè)局面高校有主觀和客觀的原因，但也不能一攬子都由高校來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。國(guó)家財(cái)政也好、上級(jí)主管單位也好，應(yīng)該聯(lián)同高校一起，分別從不同方面，來(lái)化解部分高校面臨的財(cái)務(wù)困境，從體制機(jī)制上使高校走上正常的經(jīng)營(yíng)之路。

四、財(cái)政再度出手，改變撥款模式

高校基本建設(shè)最終形成的是校舍面積的增加，教學(xué)設(shè)施的更新，國(guó)有資產(chǎn)的增值。換句話講，用自有資金用于基本建設(shè)的高校是拿出本可以漲工資的錢(qián)蓋房子了，是為了國(guó)家利益、集體利益而犧牲了個(gè)人利益的。出現(xiàn)財(cái)政狀況不佳、預(yù)算收支不平衡的狀況，財(cái)政理應(yīng)伸出援手。與其坐觀高校每年背負(fù)巨額貸款利息，不如早日制定政策再次化債，幫助緩解財(cái)政壓力，甩掉包袱。當(dāng)然，化債也要有明確的政策和策略，而不能一概給高校債務(wù)買(mǎi)單。應(yīng)分清哪些債務(wù)是合理的，哪些建設(shè)用的是自有資金，不合理的或財(cái)政已撥付而超支的堅(jiān)決不予辦理，還應(yīng)嚴(yán)肅追責(zé)。此外，財(cái)政的撥款模式也應(yīng)該有所改變。原本都是真金白銀的撥到高?；举~戶，現(xiàn)在出于資金監(jiān)管的目的，幾乎全部變成零余額賬戶管理。這給高校帶來(lái)了極大的不便，一則在資金調(diào)配調(diào)度上喪失了自主權(quán)，說(shuō)是你的錢(qián)你又不能自主支配;二則會(huì)造成部分浪費(fèi)，尤其是專項(xiàng)資金，本應(yīng)該分年度建設(shè)或研究的項(xiàng)目，就因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金的管理要求，而人為縮短建設(shè)周期或研究周期。事實(shí)上，以現(xiàn)在的技術(shù)手段和信息化水平，即使以基本戶作為核撥賬戶，進(jìn)行監(jiān)管是完全可以做到的。當(dāng)前科研性質(zhì)的專項(xiàng)資金已經(jīng)根據(jù)“放管服”政策的落地，可以遵照研究規(guī)律安排用款年限。下一步，教學(xué)經(jīng)費(fèi)也應(yīng)效仿，進(jìn)一步給高校簡(jiǎn)政放權(quán)。

五、明晰教育成本，放權(quán)教育收費(fèi)

教育成本研究一度是當(dāng)時(shí)的熱門(mén)詞匯，但終究沒(méi)弄出啥結(jié)果，主要原因還是數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，各家的結(jié)果差異很大，主觀上也不存在利益驅(qū)動(dòng)。隨著行政事業(yè)單位政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，有聲音已經(jīng)傳出，未來(lái)教育收費(fèi)的定價(jià)權(quán)可能要還給高校。首先，一個(gè)重大調(diào)整即是核算方式的變化。原本高校財(cái)務(wù)制度按照事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度執(zhí)行，核算方法應(yīng)用收付實(shí)現(xiàn)制，以現(xiàn)金收支作為核算的基礎(chǔ)，房屋、設(shè)備等固定資產(chǎn)一次記入成本，而不在使用年度中分?jǐn)?。造成某一專業(yè)的學(xué)生有設(shè)備投入的年份，支出規(guī)模就超大，沒(méi)有投入的年份支出規(guī)模就很小，無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量該專業(yè)真實(shí)成本。政府會(huì)計(jì)改革后，高校應(yīng)用權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)，這是核算成本的先決條件，固定資產(chǎn)投入在使用年份內(nèi)分年折舊攤銷，解決了成本核算不均衡的問(wèn)題。當(dāng)然，2019年是政府會(huì)計(jì)制度改革初年，肯定會(huì)出現(xiàn)新舊會(huì)計(jì)制度轉(zhuǎn)換的若干問(wèn)題，距離高校成本會(huì)計(jì)也只是踏出了一步，真正實(shí)行成本核算還有漫長(zhǎng)的路要走，但是可以看到高校實(shí)行成本核算，放權(quán)教育收費(fèi)已然是大勢(shì)所趨。

六、提升經(jīng)營(yíng)理念，全面績(jī)效管理

高校黨政負(fù)責(zé)人是預(yù)算工作的第一責(zé)任人，他的重視程度及思維理念很大程度上決定著本單位的預(yù)算分配方式。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家說(shuō)過(guò)，“校長(zhǎng)有多少錢(qián)多無(wú)法滿足自己的追求”。發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)充斥在校領(lǐng)導(dǎo)的腦海中，促使他們不顧財(cái)力的搞建設(shè)，寅吃卯糧的謀發(fā)展。造成的結(jié)果必然的惡性循環(huán)，后來(lái)者為前人背負(fù)巨額債務(wù)。高校主要領(lǐng)導(dǎo)必須要轉(zhuǎn)變這一錯(cuò)誤思想，在追求社會(huì)效益的同時(shí)必須要兼顧經(jīng)濟(jì)效益，走內(nèi)涵式發(fā)展之路?，F(xiàn)在的政府工作方式越來(lái)越科學(xué)，越來(lái)越透明，權(quán)利被牢牢的關(guān)進(jìn)了籠子。高校如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，還想如過(guò)去一樣，抱著“會(huì)哭的孩子有奶吃”，靠哭窮過(guò)活的思想行事，肯定只會(huì)自食苦果。同時(shí)，高校應(yīng)盡早實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理，在編制預(yù)算時(shí)，依據(jù)職責(zé)分工設(shè)定績(jī)效目標(biāo)值，組織相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)議，目標(biāo)充分的分配預(yù)算，目標(biāo)不充分的少分配或不分配預(yù)算，年終對(duì)標(biāo)審核，形成績(jī)效報(bào)告，對(duì)于績(jī)效考評(píng)不合格的單位和個(gè)人，形成問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而形成預(yù)算編制和考評(píng)相結(jié)合的“責(zé)權(quán)利”體系。

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（作者單位：中國(guó)傳媒大學(xué)）